Societa' Consorcasa Regione Lazio Coop. a r.l., Fiore di
Verbena s. r.l., Pao.Mar s. r.l., Immobiliare Tuscolana 1976 s r.l.,
Edilizia Residenziale Nomentana s. r.l., Emma Natili, rappresentati e
difesi dagli avv. Alessandro Pallottino, Maria Alessandra Sandulli, con
domicilio eletto presso Alessandro Pallottino in Roma, via Oslavia N.12;
contro
Roma Capitale, rappresentata e difesa
dall'Andrea Magnanelli, domiciliata per legge in Roma, via Tempio di Giove
21;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA:
SEZIONE II n. 33208/2010, resa tra le parti, concernente ESECUZIONE
GIUDICATO SENTENZA 33208/2010 TAR LAZIO, ROMA, SEZIONE II - PAGAMENTO
SOMMA A TITOLO INDENNITA' DI ESPROPRIO
Visti il ricorso in appello
e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma
Capitale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 31 maggio 2011 il
Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Alessandro
Pallottino, Alessandra Sandulli, nonché l'avv. Luigi D'Ottavi;
Ritenuto
e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con l’appello in esame, la società cooperativa
Consorcasa Regione Lazio e gli altri soggetti indicati in epigrafe
impugnano la sentenza 5 novembre 2010 n. 33208, con la quale il TAR Lazio,
sez. II, ha accolto”nei limiti e nei termini di cui in motivazione” il
loro ricorso per l’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza 10
novembre 2008 n. 4565 della Corte di Appello di Roma.
Tale sentenza ha
determinato l’indennità di esproprio loro spettante nella misura di Euro
20.747.187,18, oltre interessi legali, dalla data del 30 aprile 1996 alla
sentenza.
Le somme dovute sono state successivamente determinate dagli
attuali appellanti, con atto di diffida ad eseguire e messa in mora, ex
art. 90 R.D. n. 642/1907, in Euro 20.747.187,18, a titolo di indennità di
esproprio; Euro 9.087.948,22, quali interessi legali dalla data del 30
aprile 1996 alla sentenza; Euro 120.852,00 a titolo di spese
legali,liquidate in sentenza, accessori di legge e spese di CTU.
La
sentenza appellata ha affermato:
- a seguito dell’entrata in vigore
dell’art. 78 d.l. n. 112/2008, conv. in l. n. 133/2008, e del relativo
DPCM di attuazione 4 luglio 2008, per tutte le obbligazioni contratte dal
Comune di Roma anteriormente all’istituzione della Gestione Commissariale
(28 aprile 2008), nonchè per tutte quelle contratte alla data di
emanazione del citato DPCM, trovano applicazione l’art. 248, commi 2,3,4 e
255, comma 12, d. lgs. n. 267/2000, di modo che è impedita
“categoricamente la coltivazione di azioni esecutive nei confronti
dell’Ente, per debiti che rientrano nella competenza dell’organo
straordinario di liquidazione”, precisandosi (ai sensi dell’art. 4, comma
8-bis, d.l. n. 2/2010, conv. in l. n. 42/2010), che “la gestione
commissariale del Comune assume, con bilancio separato rispetto a quello
della gestione ordinaria, tutte le obbligazioni derivanti da fatti o atti
posti in essere fino alla data del 28 aprile 2008 anche qualora le stesse
siano accertate e i relativi crediti siano liquidati con sentenze
pubblicate successivamente alla medesima data”;
- atteso la natura
“determinativa” della sentenza della quale si chiede l’ottemperanza, “è
all’epoca del fatto o atto che occorre avere riguardo per verificare
l’assoggettamento dell’obbligazione dallo stesso derivante al regime della
gestione commissariale, nella specie sicuramente posto in essere in epoca
anteriore al 28 aprile 2008”;
- “l’inadempienza dell’amministrazione,
tenuto conto della portata che assume nella vicenda de qua la
dichiarazione di dissesto finanziario relativamente al Comune di Roma
nonché delle disposizioni contenute nei DPCM 4 luglio 2008 e 5 dicembre
2008 comporta l’accoglimento del ricorso proposto dalla parte ricorrente
nei seguenti termini (e limiti) per cui va ordinato al Comune di Roma di
dare esecuzione alle statuizioni contenute nella sentenza della Corte di
Apppello di Roma n. 4565/08 . . . provvedendo alla ricognizione nel
bilancio dell’ente della presenza di somme disponibili per il pagamento
anche di spese legali e/o di crediti e, conseguentemente, ordinandosi il
pagamento di quanto dovuto; in caso di esito negativo della suindicata
indagine, provvedendo all’inserimento nella massa passiva dell’importo
dovuto all’odierna parte ricorrente a titolo di capitale, accessori e
spese”.
Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di
appello:
a) violazione del giudicato; violazione degli artt. 24 e 113
Cost., nonché conseguente violazione art. 43 Cost. e dell’art. 37 DPR n.
327/2001, in merito al diritto dei proprietari espropriati ad ottenere un
equo indennizzo per l’ablazione subita; ciò in quanto “la pronuncia del
giudice di I grado, di fatto, ha inibito ai ricorrenti di ottenere il
conseguimento reale, e non soltanto di principio, dell’utilità
riconosciutagli dalla sentenza della Corte d’Appello di Roma”; invece, “il
TAR ha, di fatto, accolto il ricorso ma, nella sostanza, ha negato alle
odierne appellanti effettiva soddisfazione in quanto ha stabilito che “la
dichiarazione di dissesto finanziario (del Comune) non può essere ignorata
e ciò a prescindere dalla natura della sentenza che costituisce il
giudicato”. In definitiva, il TAR avrebbe dovuto disporre realmente
l’ottemperanza del giudicato formatosi sulla pronuncia della Corte
d’Appello di Roma, ordinando al Comune di Roma di pagare quanto indicato
in detta pronuncia o mediante il bilancio ordinario o, al limite, anche
mediante il bilancio straordinario, ma in entrambi i casi e non solo nel
primo, entro un lasso di tempo ben determinato e disponendo, sempre per
entrambi i casi, la nomina di un commissario ad acta in caso di
persistente inadempienza”;
b) violazione art. 112 c.p.c. per omessa
pronuncia in merito allo svincolo delle indennità provvisorie; violazione
del giudicato; poiché “la novella legislativa del 2010 non avrebbe potuto
in ogni caso essere applicata almeno con riferimento a quella parte di
somme a suo tempo determinata e certamente depositata dal Comune di Roma
come indennità provvisoria attualmente giacente presso il MEF”
(precisamente Euro 657,905,00, “i quali essendo già da tempo usciti dalle
casse del Comune costituiscono un debito già assolto (anche se antecedente
al 28 aprile 2008). Al contrario il TAR “non ha posto alcuna differenza
tra le somme già versate dal Comune e quelle ancora da versare a seguito
della determinazione giudiziale dell’indennità”, ordinando per entrambe la
ricognizione nel bilancio ordinario e, in caso di esito negativo, ha
ordinato l’inserimento nella massa passiva”;
c) ulteriore violazione
art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia in merito al pagamento delle spese
legali indicate nella sentenza della Corte d’Appello n. 4565/2008;
violazione del giudicato; ciò in quanto il TAR ha omesso di pronunciarsi,
laddove, stante la condanna al pagamento delle spese di giudizio, “il
diritto riconosciuto dall’art. 91 c.p.c. sorge incontestabilmente con la
sentenza e non prima, per cui nel caso di specie trattasi di
un’obbligazione che certamente non deriva da atti o fatti posti in essere
prima dell’aprile 2008”.
Dopo aver, dunque, richiesto che questo
Consiglio di Stato, in accoglimento dell’appello, disponga concretamente
per l’ottemperanza del Comune di Roma alla sentenza della Corte di Appello
n. 4565/2008, imponendo al Comune di pagare entro un termine prefissato e
provvedendo da subito alla nomina di un Commissario ad acta, per il caso
di perdurante inadempimento, gli appellanti, per l’ipotesi i cui si
ritenesse applicabile al caso di specie l’art. 78 d.l. n. 112/2008, come
modificato e integrato dall’art. 4, co. 8-bis, l. n. 42/2010, chiedono che
di tali norme venga valutata “l’esatta portata in una chiave di lettura
costituzionalmente orientata e, in ulteriore subordine, di sollevare
questione di illegittimità costituzionale in riferimento agli artt. 2, 3,
24, 41, 100, 101, 102, 103, 104, 108 e 113 Cost.” (pagg. 20 – 47
appello).
Si è costituito in giudizio Roma Capitale (già Comune di
Roma), che ha concluso chiedendo dichiararsi l’inammissibilità
dell’appello “considerato il venir meno della titolarità di una posizione
debitoria di Roma Capitale con riferimento al credito per cui si procede”
e atteso che “la Gestione Commissariale è un autonomo organo governativo
subentrato alla ordinaria amministrazione finanziaria del Comune di Roma”;
viene, in ogni caso, conclusivamente richiesto il rigetto dell’appello,
stante la sua infondatezza.
All’odierna udienza in Camera di Consiglio,
la causa è stata riservata in decisione.
DIRITTO
2. Il Collegio ritiene opportuno, al fine del
migliore inquadramento delle questioni giuridiche proprie del presente
giudizio procedere, innanzi tutto, ad una ricognizione della normativa
applicabile nel caso di specie.
L’art. 78 del decreto legge 25 giugno
2008 n. 112, conv. in l. 6 agosto 2008 n. 133, recante “disposizioni
urgenti per Roma Capitale”, prevede tra l’altro:
“1. Al fine di
assicurare il raggiungimento degli obiettivi strutturali di risanamento
della finanza pubblica e nel rispetto dei principi indicati dall'articolo
119 della Costituzione, nelle more dell'approvazione della legge di
disciplina dell'ordinamento, anche contabile, di Roma Capitale ai sensi
dell'articolo 114, terzo comma, della Costituzione, con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, il Sindaco del comune di Roma,
senza oneri aggiuntivi a carico dello Stato, e' nominato Commissario
straordinario del Governo per la ricognizione della situazione
economico-finanziaria del comune e delle società da esso partecipate, con
esclusione di quelle quotate nei mercati regolamentati, e per la
predisposizione ed attuazione di un piano di rientro dall'indebitamento
pregresso.
2. Con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri:
a) sono individuati gli istituti e gli strumenti disciplinati
dal Titolo VIII del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267, di cui può avvalersi il Commissario straordinario,
parificato a tal fine all'organo straordinario di liquidazione, fermo
restando quanto previsto al comma 6 ;
b) su proposta del Commissario
straordinario, sono nominati tre subcommissari, ai quali possono essere
conferite specifiche deleghe dal Commissario (. . .)
3. La gestione
commissariale del comune assume, con bilancio separato rispetto a quello
della gestione ordinaria, tutte le entrate di competenza e tutte le
obbligazioni assunte alla data del 28 aprile 2008. Le disposizioni dei
commi precedenti non incidono sulle competenze ordinarie degli organi
comunali relativamente alla gestione del periodo successivo alla data del
28 aprile 2008. Alla gestione ordinaria si applica quanto previsto
dall'articolo 77-bis, comma 17. Il concorso agli obiettivi per gli anni
2009 e 2010 stabiliti per il comune di Roma ai sensi del citato articolo
77-bis e' a carico del piano di rientro.
4. Il piano di rientro, con la
situazione economico-finanziaria del comune e delle società da esso
partecipate di cui al comma 1, gestito con separato bilancio, entro il 30
settembre 2008, ovvero entro altro termine indicato nei decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri di cui ai commi 1 e 2, e' presentato
dal Commissario straordinario al Governo, che l'approva entro i successivi
trenta giorni, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
individuando le coperture finanziarie necessarie per la relativa
attuazione nei limiti delle risorse allo scopo destinate a legislazione
vigente. E' autorizzata l'apertura di una apposita contabilità speciale.
Al fine di consentire il perseguimento delle finalità indicate al comma 1,
il piano assorbe, anche in deroga a disposizioni di legge, tutte le somme
derivanti da obbligazioni contratte, a qualsiasi titolo, alla data di
entrata in vigore del presente decreto, anche non scadute, e contiene
misure idonee a garantire il sollecito rientro dall'indebitamento
pregresso. Il Commissario straordinario potrà recedere, entro lo stesso
termine di presentazione del piano, dalle obbligazioni contratte dal
Comune anteriormente alla data di entrata in vigore del presente
decreto.
5. Per l'intera durata del regime commissariale di cui al
presente articolo non può procedersi alla deliberazione di dissesto di cui
all'articolo 246, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267.
6. I decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui ai
commi 1 e 2 prevedono in ogni caso l'applicazione, per tutte le
obbligazioni contratte anteriormente alla data di emanazione del medesimo
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, dei commi 2, 3 e 4
dell'articolo 248 e del comma 12 dell'articolo 255 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267. Tutte le entrate del comune di competenza
dell'anno 2008 e dei successivi anni sono attribuite alla gestione
corrente di Roma Capitale, ivi comprese quelle riferibili ad atti e fatti
antecedenti all'anno 2008, purchè accertate successivamente al 31 dicembre
2007.. .”
I commi 2, 3 e 4 dell’art. 248 d. lgs. n. 267/2000 (Testo
Unico enti locali), espressamente richiamati dal precedente comma 6
dell’art. 78, prevedono:
“2. Dalla data della dichiarazione di dissesto
e sino all'approvazione del rendiconto di cui all'art. 256 non possono
essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell'ente
per i debiti che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di
liquidazione. Le procedure esecutive pendenti alla data della
dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i termini per
l'opposizione giudiziale da parte dell'ente, o la stessa benchè proposta è
stata rigettata, sono dichiarate estinte d'ufficio dal giudice con
inserimento nella massa passiva dell'importo dovuto a titolo di capitale,
accessori e spese.
3. I pignoramenti eventualmente eseguiti dopo la
deliberazione dello stato di dissesto non vincolano l'ente ed il
tesoriere, i quali possono disporre delle somme per i fini dell'ente e le
finalità di legge.
4. Dalla data della deliberazione di dissesto e
sino all'approvazione del rendiconto di cui all'art. 256 i debiti insoluti
a tale data e le somme dovute per anticipazioni di cassa già erogate non
producono più interessi né sono soggetti a rivalutazione monetaria. Uguale
disciplina si applica ai crediti nei confronti dell'ente che rientrano
nella competenza dell'organo straordinario di liquidazione a decorrere dal
momento della loro liquidità ed esigibilità.”
Il comma 12 dell’art. 255
del Testo unico enti locali, anch’esso espressamente indicato dal comma 6
dell’art. 78, prevede:
“12. Nei confronti della massa attiva
determinata ai sensi del presente articolo non sono ammessi sequestri o
procedure esecutive. Le procedure esecutive eventualmente intraprese non
determinano vincoli sulle somme.”
Infine, l’art. 4, comma 8-bis d. l.
25 gennaio 2010 n. 2, conv. in l. 26 marzo 2010 n. 42, prevede tra
l’altro:
“8-bis. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione del presente decreto, e' nominato un Commissario
straordinario del Governo per la gestione del piano di rientro di cui
all'articolo 78 del decreto-legge 25 giugno 2008, n.112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.133, e successive
modificazioni, gestito con separato bilancio e approvato con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2008. A partire dalla
data di nomina del nuovo Commissario, il sindaco del comune di Roma cessa
dalle funzioni di Commissario straordinario del Governo per la gestione
dello stesso piano di rientro. Il Commissario straordinario del Governo
procede alla definitiva ricognizione della massa attiva e della massa
passiva rientranti nel predetto piano di rientro. . . . Ai fini di una
corretta imputazione al piano di rientro, con riguardo ai commi 2, 3 e 4
dell'articolo 248 e al comma 12 dell'articolo 255 del citato testo unico
di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, il primo periodo del comma
3 dell'articolo 78 del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n.133 del 2008, si interpreta nel senso che la
gestione commissariale del comune assume, con bilancio separato rispetto a
quello della gestione ordinaria, tutte le obbligazioni derivanti da fatti
o atti posti in essere fino alla data del 28 aprile 2008, anche qualora le
stesse siano accertate e i relativi crediti siano liquidati con sentenze
pubblicate successivamente alla medesima data.”
Alla luce delle
disposizioni sopra riportate, l’aspetto di maggior rilievo, ai fini della
presente decisione, è costituito:
- dalla assunzione, da parte della
gestione commissariale del comune, “con bilancio separato rispetto a
quello della gestione ordinaria”, di “tutte le obbligazioni derivanti da
fatti o atti posti in essere fino alla data del 28 aprile 2008”,
precisandosi che rientrano tra queste anche quelle che “siano accertate e
i relativi crediti siano liquidati con sentenze pubblicate successivamente
alla medesima data”;
- dalla impossibilità di intraprendere o
proseguire azioni esecutive nei confronti dell’ente per i debiti che
rientrano nelle competenze dell’organo straordinario di liquidazione”
(art. 248, co. 2, D. lgs. n. 267/2000);
- dalla impossibilità di
intraprendere o proseguire le stesse procedure nei confronti della
gestione commissariale.
Orbene, in merito alle disposizioni relative
alla situazione finanziaria di Roma Capitale, questo Consiglio di Stato
(sez. IV, 30 novembre 2010 n. 8363), in una ipotesi non del tutto diversa
da quella oggetto del presente giudizio ha già avuto modo di pronunciarsi,
enunciando principi dai quali, nella loro formulazione generale, non si
ritiene di doversi discostare nella presente sede, ed in
particolare:
“La disposizione da ultimo esaminata (l’art. 78 d.l. n.
128/2008) impedisce dalla data di dichiarazione di dissesto (nel caso di
specie dalla data di emanazione del d.P.C.M. divisato dall'art. 78, co. 2
cit., ovvero dal 4 luglio 2008):
a) ai singoli creditori, di
intraprendere o proseguire azioni esecutive per i debiti rientranti nella
competenza dell'organo straordinario di liquidazione (nel caso di specie
del Commissario), assunti antecedentemente al 28 aprile 2008;
b) ai
debiti insoluti, di produrre rivalutazione monetaria ed interessi di
qualsivoglia natura.
Tale procedura di liquidazione dei debiti è
essenzialmente dominata dal principio della par condicio dei creditori,
sicché la tutela della concorsualità comporta, in linea generale,
l'inibitoria anche del ricorso di ottemperanza in quanto misura coattiva
di soddisfacimento individuale del creditore (cfr. ex plurimis Cons. St.,
VI, 26 novembre 2007, n. 6035; sez. V, 3 marzo 2004, n. 1035; sez. IV, 23
aprile 1999, n. 707; ad. plen., 24 giugno 1998, n. 4, resa in fattispecie
governata dall'art. 21, d.l. n. 8 del 1993).
Una importante, parziale,
deroga a tale divieto è stata elaborata dalla menzionata pronuncia
dell'adunanza plenaria n. 4 del 1998 nella parte in cui ha riconosciuto
che la speciale disciplina normativa per gli enti dissestati, inibendo le
azioni esecutive "pure", ammette quelle aventi un sostanziale contenuto di
cognizione perché rivolte, ad esempio, a quantificare le somme
effettivamente dovute in base ad un giudicato che si sia limitato (come
nel caso di specie) a fissare criteri generali; in tal caso il giudice
dell'ottemperanza, anche mediante un proprio commissario, può liquidare le
somme effettivamente dovute, segnalando l'esistenza e l'importo del
credito all'organo straordinario di gestione. . .”
Di conseguenza, la
sentenza richiamata, individuato il momento di insorgenza
dell’obbligazione in data antecedente al 28 aprile 2008, ha affermato che
la stessa rientra nella competenza della gestione commissariale; che “il
soggetto legittimato passivo dell'azione di ottemperanza è il Commissario
straordinario” e che, in virtù dei principi sopra espressi, “l'azione di
ottemperanza proposta dalle società ricorrenti è ammissibile ma non può
condurre ad una pronuncia di condanna né del Commissario straordinario né,
tantomeno, del comune di Roma”, in quanto “la Sezione deve limitarsi ad
individuare esattamente gli importi dovuti a titolo di sorte capitale per
il risarcimento del danno, affidando alla gestione straordinaria ogni
ulteriore determinazione”, precisandosi altresì che “gli importi così
determinati sono improduttivi di rivalutazione ed interessi dal 4 luglio
2008, data di emanazione del d.P.C.M. previsto dall'art. 78, co. 2, d.l.
n. 112 cit.”.
3. A fronte dei principi sopra enunciati, la sentenza
appellata afferma:
- per un verso, che “la dichiarazione di dissesto
finanziario non può essere ignorata”, richiamando esattamente la
disciplina sopra riportata, ed evidenziando anche, di conseguenza,
l’impossibilità di attivare procedure esecutive nei confronti
dell’amministrazione;
- per altro verso, che “la dichiarazione dello
stato di dissesto finanziario . . . costituisce una situazione che non
preclude l’emanazione di pronuncia giurisdizionale di esecuzione di un
giudicato, ma, semmai, solo le conseguenti azioni esecutive dalla data di
dichiarazione del dissesto e sino all’approvazione del rendiconto”; di
modo che la “giusta pretesa del ricorrente vittorioso in un procedimento
giurisdizionale conclusosi con una sentenza passata in cosa giudicata non
può essere svilita nella proponibilità dell’azione esecutiva dal
provvedimento con il quale è stato dichiarato il dissesto”, potendo
quest’ultimo solamente provocare “una tardiva acquisizione del bene della
vita riconosciuto con la sentenza da eseguirsi (nella specie, il pagamento
di somme), ritardata nel tempo dalla necessaria conclusione della
procedura di ricognizione debitoria da parte del commissario
straordinario”;
- per altro verso ancora, che “il giudizio di
ottemperanza costituisce . . . in caso di dichiarazione di dissesto
finanziario, lo strumento attraverso il quale il creditore cristallizza la
propria pretesa in attesa che il proprio credito sia inserito nella massa
passiva e quindi nel bilancio relativo al piano di rientro. . . Trattasi
di una posizione del creditore volta a “prenotare” la soddisfazione del
credito.
Alla luce di tali affermazioni, il I giudice ha quindi accolto
il ricorso, ordinando al Comune di Roma di dare esecuzione alle
statuizioni contenute nella sentenza della Corte di Appello di Roma n.
4565/08”, intendendo tale esecuzione nel senso di provvedere “alla
ricognizione nel bilancio dell’ente della presenza di somme disponibili
per il pagamento anche di spese legali e/o di crediti e, conseguentemente,
ordinandosi il pagamento di quanto dovuto; in caso di esito negativo della
suindicata indagine, provvedendo all’inserimento nella massa passiva
dell’importo dovuto all’odierna parte ricorrente a titolo di capitale,
accessori e spese”.
Il Collegio ritiene che, tali essendo le
determinazioni della sentenza appellata, sussista, innanzi tutto,
l’interesse all’impugnazione da parte degli appellanti, in quanto una
sentenza formalmente definita di “accoglimento”, in realtà:
- in primo
luogo ed in generale, non soddisfa la domanda di cui alla proposizione
dell’azione di ottemperanza;
- in secondo luogo (come lamentato con il
secondo e terzo motivo di appello) non verifica (e quindi non pronuncia)
sulla ascrivibilità di due dei crediti vantati dagli appellanti alla
gestione commissariale, in quanto maturati dopo il 28 aprile
2008.
Occorre ribadire, sulla scorta dei principi già enunciati da
questa Sezione con la propria sentenza n. 8363/2010, che, in sede di
ottemperanza, ed a fronte di una disciplina normativa che richiama –
applicandola a Roma capitale - quella applicabile agli enti locali
dissestati, il giudice (in disparte ogni questione che possa intendere
sollevare sulla supposta illegittimità costituzionale delle norme):
-
deve innanzi tutto accertare il momento di insorgenza della obbligazione,
in modo da attribuire, in presenza di un discrimine temporale, la
qualifica di debitore all’ente o alla gestione commissariale;
- qualora
questa rientri nella gestione commissariale, non può emettere pronuncia
che obblighi la gestione commissariale, o tanto meno l’ente locale, ad
eseguire la sentenza né può, di conseguenza, procedere alla nomina di un
commissario ad acta;
- qualora l’obbligazione risulti certa nell’an, ma
non nel quantum, poichè la sentenza per la quale si richiede disporre
l’ottemperanza si è limitata a fissare criteri generali (ad esempio, ai
sensi dell’art. 35 d. lgs. n. 80/1998, ovvero ai sensi dell’art. 34, co.
4, Cpa), il giudice dell’ottemperanza può procedere, anche a mezzo di
commissario ad acta, a definire il quantum, ordinando quindi
all’amministrazione di segnalare alla gestione straordinaria l’esistenza e
l’importo del credito così come determinato;
- qualora, al contrario,
l’obbligazione sia a carico dell’ente e sia insorta in data successiva a
quella prima della quale i crediti vantati ricadono nella gestione
commissariale, procede nell’ordinario giudizio di ottemperanza, assumendo
la pronuncia adeguata, nel casso di specie, a soddisfare la parte nelle
posizioni insorte in virtù del giudicato.
Nel caso di specie, la
sentenza della Corte di Appello di Roma ha determinato l’indennità di
esproprio spettante agli attuali appellanti nella misura di Euro
20.747.187,18, oltre interessi legali, dalla data del 30 aprile 1996 alla
sentenza.
Non ricorre, quindi, nel caso di specie, l’ipotesi di una
sentenza con la quale il giudice amministrativo si sia limitato a dare i
criteri per definire successivamente la somma dovuta a titolo di
risarcimento del danno. Al contrario, ricorre la diversa ipotesi di una
sentenza di condanna della pubblica amministrazione pronunciata dal
giudice ordinario, al pagamento di una somma determinata e, quanto agli
interessi, perfettamente determinabile.
A fronte di ciò, il primo
giudice avrebbe dovuto procedere come sopra indicato, non potendosi
viceversa condividere le considerazioni svolte nella sentenza appellata e
sulla base delle quali si è pervenuti ad accogliere il ricorso, ma
imponendo alla pubblica amministrazione solamente un obbligo di fare non
satisfattorio della posizione giuridica della parte vittoriosa nel
giudizio di cognizione. Ed infatti:
- per un verso, non può
condividersi l’affermazione secondo la quale “la dichiarazione dello stato
di dissesto finanziario . . . costituisce una situazione che non preclude
l’emanazione di pronuncia giurisdizionale di esecuzione di un giudicato,
ma, semmai, solo le conseguenti azioni esecutive dalla data di
dichiarazione del dissesto e sino all’approvazione del rendiconto”. Con
esclusione del solo caso di accertamento del quantum di una obbligazione
definita nell’an (Ad. Plen. n. 4/1998), in sede di ottemperanza il giudice
può procedere solo come sopra esposto, non essendo possibile distinguere,
peraltro, tra una “pronuncia giurisdizionale di esecuzione di un
giudicato” e le “conseguenti azioni esecutive”, non esistendo autonome
azioni esecutive dopo il giudizio di ottemperanza conclusosi con la
relativa sentenza;
- per altro verso, la pronuncia del giudice in sede
di ottemperanza o non è impedita dalla disciplina sul dissesto finanziario
(e, nel caso di specie, dalla disciplina sulla situazione finanziaria di
Roma Capitale), e quindi occorre accordare soddisfazione piena alle
posizioni giuridiche attive scaturenti dal giudicato, ovvero impedita lo
è, essendo il credito ricaduto nella gestione commissariale, ed in questo
caso sopravvengono le conseguenze (di impossibilità di condanna) sopra
esposte, escludendosi che la pronuncia del giudice possa costituire “lo
strumento attraverso il quale il creditore cristallizza la propria
pretesa”, al fine di “prenotare la soddisfazione del credito”.
Per le
ragioni fin qui esposte, l’appello deve essere innanzi tutto accolto in
relazione al primo motivo di appello (sub a) dell’esposizione in fatto),
laddove, in sintesi, si lamenta che la sentenza appellata ha “di fatto
inibito ai ricorrenti di ottenere il conseguimento reale, e non soltanto
di principio, dell’utilità riconosciutagli dalla sentenza della Corte di
appello di Roma n. 4565/2008”.
L’accoglimento del motivo di appello
come ora richiamato comporta che questo Collegio, in relazione ai motivi
di appello proposti (sub a/c dell’esposizione in fatto), deve verificare,
alla luce dei principi sopra esposti, la natura dei crediti vantati dagli
appellanti per effetto della sentenza n. 4565/2008 citata, onde poter
verificare l’accoglibilità (o meno) del ricorso per l’ottemperanza
proposto in primo grado.
4. Il secondo ed il terzo motivo di
appello devono essere accolti, con conseguente riforma della sentenza
appellata, nei sensi di seguito esposti.
In relazione a tali motivi, il
Collegio deve rigettare l’eccezione di inammissibilità del ricorso
proposto in I grado, avanzata dall’appellata Roma Capitale, assumendo la
propria carenza di legittimazione passiva, in quanto, per le ragioni di
seguito esposte, in ambedue le ipotesi non ricorrono crediti ricadenti
nella gestione straordinaria, perchè insorti prima del 28 aprile 2008,
Con il secondo motivo di appello (sub b) dell’esposizione in fatto),
gli appellanti lamentano che la sentenza appellata non avrebbe pronunciato
in merito allo svincolo delle indennità provvisorie (quantificate in
complessivi Euro 657,905,00 “giacenti presso il MEF” (Ministero
dell’economa e delle finanze); essi assumono che “la novella legislativa
del 2010 non avrebbe potuto in ogni caso essere applicata almeno con
riferimento a quella parte di somme a suo tempo determinata e certamente
depositata dal Comune di Roma come indennità provvisoria attualmente
giacente presso il MEF”, poiché tali somme “essendo già da tempo uscite
dalle casse del Comune costituiscono un debito già assolto” (anche se
antecedente al 28 aprile 2008).
Gli appellanti hanno anche depositato
certificati di vigenza delle polizze di deposito, rilasciati dalla
Direzione territoriale dell’economia e delle finanze di Roma.
Orbene,
ai sensi (da ultimo) dell’art. 26 DPR n. 327/2001 (Testo Unico delle
disposizioni sull’espropriazioni per pubblica utilità), “trascorso il
termine di trenta giorni dalla notificazione dell'atto determinativo
dell'indennità provvisoria, l'autorità espropriante ordina che il
promotore dell'espropriazione effettui il pagamento delle indennità che
siano state accettate, ovvero il deposito delle altre indennità presso la
Cassa depositi e prestiti. (comma 1).
Inoltre, “in seguito alla
presentazione, da parte del promotore dell'espropriazione, degli atti
comprovanti l'eseguito deposito o pagamento dell'indennità di
espropriazione, l'autorità espropriante emette senz'altro il decreto di
esproprio.” (comma 11).
Fatta salva ogni diversa e successiva
determinazione dell’indennità di espropriazione, il deposito
dell’indennità provvisoria (non accettata) presso la Cassa depositi e
prestiti costituisce condizione perché possa essere emanato il decreto di
esproprio, e quindi possa determinarsi il sacrificio del diritto di
proprietà, nel rispetto delle condizioni (tra le quali il pagamento
dell’indennizzo) previste dall’art. 42 Cost.
In definitiva, per il
tramite del deposito e, quindi, della perdita di disponibilità della somma
da parte dell’espropriante e sua offerta o, comunque, deposito in favore
del proprietario, che, medio tempore, ha perso le facoltà di godimento
(nel caso di occupazione di urgenza) o lo stesso diritto di proprietà (nel
caso di intervenuto decreto di esproprio), il soggetto espropriante può
conseguire la piena proprietà del bene.
Le somme, dunque, depositate
presso la Cassa depositi e prestiti possono essere considerate fuoriuscite
dal patrimonio del soggetto depositante ed ormai nella astratta
disponibilità del soggetto espropriando (o espropriato), il quale potrà
materialmente ottenerle, al verificarsi delle condizioni di legge, posto
che il suo diritto alla percezione (almeno) delle somme depositate sorge
con la determinazione stessa dell’indennità provvisoria.
Stante la
particolarità del procedimento espropriativo e la natura (e causale) delle
somme depositate presso la Cassa depositi e prestiti, verificandosi le
condizioni di legge (come nel caso di specie), il destinatario delle
medesime (in favore del quale il deposito è stato disposto), ben può
ottenerne lo svincolo, apprendendo materialmente una somma che
costituisce, come condivisibilmente afferma l’appellante, debito già
assolto dal Comune di Roma, e quindi (ancorchè il diritto di credito sia
sorto prima del 28 aprile 2008), estraneo alla tematica del riparto tra
comune e gestione commissariale in relazione alla data predetta.
Con il
terzo motivo di appello, i ricorrenti lamentano che il TAR avrebbe omesso
di pronunciare in merito al pagamento delle spese legali indicate nella
sentenza della Corte d’Appello n. 4565/2008, laddove, stante la condanna
al pagamento delle spese di giudizio, “il diritto riconosciuto dall’art.
91 c.p.c. sorge incontestabilmente con la sentenza e non prima, per cui
nel caso di specie trattasi di un’obbligazione che certamente non deriva
da atti o fatti posti in essere prima dell’aprile 2008”
Come è noto,
l’art. 91 c.p.c. prevede, in particolare, che “il giudice, con la sentenza
che chiude il processo davanti a lui condanna la parte soccombente al
rimborso delle spese a favore dell'altra parte e ne liquida l'ammontare
insieme con gli onorari di difesa.”
Appare del tutto evidente che il
diritto a percepire sia le spese sia gli onorari di difesa liquidati in
sentenza sorge con il deposito della sentenza medesima.
Orbene, poiché
la sentenza della Corte di Appello risulta depositata in data 10 novembre
2008, ne consegue che i diritti di credito in esame sono sorti ben dopo la
data del 28 aprile 2008 (di cui all’art. 78 d.l. n. 128/2008) e, quindi,
ricorre pacificamente la posizione debitoria di Roma Capitale (e la
assoluta estraneità della gestione commissariale), senza che possa essere
invocata la impromovibilità o la improcedibilità delle procedure
esecutive.
Per le ragioni esposte, ed in accoglimento del secondo e del
terzo motivo di appello (sub lettere b) e c) dell’esposizione in fatto),
la sentenza appellata deve essere riformata
5. Il Collegio non può
giungere alle medesime conclusioni cui è ora pervenuto per i diritti di
credito sopra indicati, con riferimento a quanto liquidato dalla Corte di
Appello di Roma (Euro 20.747.187,18) a titolo di indennità di esproprio,
oltre interessi legali dalla data del 30 aprile 1996 alla sentenza.
In
questo caso, appare del tutto evidente che il diritto di credito (e la
corrispondente obbligazione di Roma Capitale) è sorto ben prima del 28
aprile 2008, assumendo – a fronte di ciò – la sentenza esclusivamente
valore accertativo della sussistenza ed entità del dritto di credito (già
esistente), con conseguente condanna dell’amministrazione al pagamento
della somma accertata. Il diritto a ricevere gli interessi, in quanto
obbligazione accessoria, segue quanto statuito per l’obbligazione
principale.
Ricorre, dunque, in questo caso, l’ipotesi prevista
dall’art. 78 d. l. n. 128/2008 e dall’art. 4, comma 8bis, d.l. n. 2/2010,
e quindi, in applicazione dei medesimi, il Collegio dovrebbe ritenere la
impromovibilità del giudizio di ottemperanza, essendo, peraltro, il debito
attribuito alla gestione straordinaria.
Il Collegio ritiene, tuttavia,
che occorre rimettere alla Corte Costituzionale, stante la sua rilevanza
ai fini della decisione e la sua non manifesta infondatezza, la questione
relativa alla legittimità costituzionale dell’ articolo 78 d. l. 25 giugno
2008 n. 112, conv. in l. 6 agosto 2008 n. 133, e dell’art. 4, comma 8-bis,
d.l. 25 gennaio 2010 n. 2, conv. in l. 26 marzo 2010 n. 42, per le ragioni
meglio esplicitate con separata ordinanza.
Proprio perché, anche per
questo aspetto, la decisione riguarda la posizione di debitore di Roma
Capitale (che verrebbe esclusa dall’applicazione delle disposizioni sopra
indicate ed in relazione alle quali si solleva la questione di legittimità
costituzionale), il Collegio ritiene infondata, anche in ordine a questo
profilo della domanda, la proposta eccezione di carenza di legittimazione
passiva.
Pertanto, alla luce di quanto sin qui esposto, in parziale
accoglimento del ricorso proposto in primo grado, il Collegio deve
ordinare a Roma Capitale di ottemperare alla sentenza della Corte di
Appello di Roma 10 novembre 2008 n. 4565/2008, provvedendo al pagamento,
in favore degli appellanti, delle somme già depositate in loro favore a
titolo di indennità provvisoria di espropriazione presso la Cassa depositi
e prestiti, mediante svincolo delle medesime, nonché al pagamento delle
spese, diritti ed onorari come liquidati in sentenza, oltre interessi
spettanti per legge e spese di registrazione della sentenza medesima, una
volta determinate come per legge.
Tanto l’amministrazione dovrà
adempiere entro il termine di novanta giorni decorrenti dalla data di
comunicazione della presente sentenza, o da quella di notificazione, se
anteriore.
Il Consiglio di Stato nomina fin da ora, per il caso di
perdurante inottemperanza, il Prefetto di Roma quale commissario ad acta,
con facoltà di delega a dirigente della medesima Prefettura.
Il
Collegio riserva alla sentenza definitiva ogni pronuncia in merito alle
spese, diritti ed onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)
non definitivamente pronunciando sull’appello proposto
da Società Consorcasa Regione Lazio coop. a r.l. ed altri, come in
epigrafe indicati (n. 569/2011 r.g.):
a) accoglie parzialmente
l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il
ricorso per l’ottemperanza proposto in I grado, ordinando
all’amministrazione di ottemperare alla sentenza n. 4565/2008 della Corte
di Appello di Roma, nei limiti, modi e termini precisati in
motivazione;
b) dispone la nomina del commissario ad acta, come
indicato in motivazione, ove perduri l’inottemperanza;
c) rimette con
separata ordinanza alla Corte Costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell’ articolo 78 d. l. 25 giugno 2008 n. 112, conv. in l.
6 agosto 2008 n. 133, e dell’art. 4, comma 8-bis, d.l. 25 gennaio 2010 n.
2, conv. in l. 26 marzo 2010 n. 42;
d) riserva alla sentenza definitiva
ogni pronuncia in merito alle spese, diritti ed onorari di
giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 31 maggio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Anna Leoni,
Presidente FF
Sergio De Felice, Consigliere
Sandro Aureli,
Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere
Oberdan Forlenza,
Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/08/2011
