REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione
Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1693 del
2011, proposto dal
Comune di Sammichele di Bari, rappresentato e
difeso dall'avv. Francesco Caputi Iambrenghi, con domicilio eletto presso
lo Studio Legale Caputi Iambrenghi in Roma, via Vincenzo Picardi, 4/B;
contro
Caterina Giannoccaro, rappresentata e difesa
dall'avv. Antonio L. Deramo, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi
in Roma, via Cosseria, 2; Palladino Nicola, in qualità di revisore dei
conti presso il Comune di Sammichele di Bari, rappresentato e difeso
dall'avv. Michele Volpicella, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi
in Roma, via Cosseria, 2;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA - BARI:
SEZIONE I n. 00115/2011, resa tra le parti, concernente DINIEGO ACCESSO AI
DOCUMENTI - RICHIESTA COPIA RELAZIONE QUESTIONARIO BILANCIO DI PREVISIONE
2010 TRASMESSO ALLA CORTE DEI CONTI
Visti il ricorso in appello e i
relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di
Caterina Giannoccaro e di Palladino Nicola;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella Camera
di consiglio del giorno 21 giugno 2011 il Cons. Nicola Gaviano e uditi per
le parti gli avvocati Caputi Jambrenghi, Dodaro, per delega di Deramo, e
Bavaro, per delega di Volpicella;
Ritenuto e considerato in fatto e
diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La Sig.ra Caterina Giannoccaro, consigliere
comunale di minoranza presso il Comune di Sammichele di Bari, con istanza
acquisita al protocollo comunale in data 17.8.2010 chiedeva, nella propria
qualità, il rilascio del documento “prot. 7262 del 9.8.2010 Corte dei
Conti: Trasmissione relazione questionario bilancio di previsione
2010”. Si trattava di un questionario compilato dall’organo di
revisione ed inviato alla Corte dei Conti ai sensi dell’art. 1, commi 166
e 167, della legge n. 266/2005, con la funzione di delineare la situazione
economico-finanziaria dell’Ente.
Il Sindaco con nota del 13.9.2010
riscontrava l’istanza di accesso comunicando che la medesima non poteva
essere soddisfatta; egli adduceva, sostanzialmente, l’indisponibilità
materiale del documento richiesto, per essere stato esso inviato dal
revisore dei conti direttamente alla Corte contabile.
Avverso il
diniego di accesso oppostole l’interessata insorgeva proponendo ricorso al
T.A.R. per la Puglia.
Resisteva all’impugnativa l’Amministrazione, che
ne richiedeva il rigetto.
Il T.A.R. con la sentenza n. 115/2011
accoglieva il ricorso, e per l’effetto annullava il diniego di accesso
gravato ed ordinava all’Amministrazione l’esibizione della documentazione
richiesta, con estrazione di copia.
Contro tale pronuncia
l’Amministrazione esperiva il presente appello, con il quale contestava la
correttezza della decisione avversata e ribadiva, approfondendole, le
ragioni a base del proprio convincimento circa l’inaccoglibilità della
richiesta ostensiva.
Il Comune riprendeva le proprie argomentazioni con
una successiva memoria, con la quale insisteva per l’accoglimento
dell’appello.
Si costituiva in resistenza all’impugnativa comunale la
richiedente l’accesso, che dal canto suo richiamava le proprie tesi e
difendeva la legittimità della pronuncia di primo grado.
Si costituiva
in giudizio, altresì, il dott. Nicola Palladino, revisore dei conti presso
il Comune, che con la propria memoria svolgeva argomentazioni adesive
all’appello, concludendo per il suo accoglimento.
Le parti principali
producevano anche degli scritti difensivi di replica.
Alla Camera di
consiglio del 21 giugno 2011 la causa è stata infine trattenuta in
decisione.
L’appello è infondato.
1 Il Comune di Sammichele di Bari
assume in primo luogo che il T.A.R. per la Puglia avrebbe errato
nell’individuazione dell’atto richiesto in ostensione. La sig.ra
Giannoccaro non avrebbe chiesto di avere accesso alla
relazione-questionario sopra indicata, ma si sarebbe invece limitata a
richiedere, testualmente, soltanto la nota di trasmissione di tale atto,
che sola è contrassegnata dal numero di protocollo indicato
dall’istante.
E’ però del tutto evidente il carattere pretestuoso di
siffatta obiezione, oltre tutto mossa solo in questa sede, e dopo che nel
precorso grado di giudizio le parti si sono confrontate senz’altro sulla
questione di merito, senza che nascessero dubbi di sorta sull’identità
dell’atto la cui cognizione formava oggetto del contendere. Né risulta che
una qualsivoglia perplessità sia potuta insorgere prima di ciò, quando si
è trattato di provvedere sulla domanda di accesso, del tutto chiaro
essendo che l’interesse della richiedente si appuntava sulla relazione del
revisore, e non certo sulla sua pedissequa nota di trasmissione.
Il
punto non merita dunque ulteriore attenzione.
2 L’appellante riprende,
inoltre, il tema centrale dell’accessibilità della relazione-questionario
del revisore dei conti da parte del Consigliere comunale.
2a La logica
ispiratrice della pronuncia del primo Giudice è al riguardo quanto mai
lineare: il revisore è un organo comunale; l’atto in discorso è
riconducibile al medesimo nella sua specifica qualità; lo stesso atto è
fonte di informazioni utili per la richiedente.
Per ragioni di
semplicità espositiva conviene riportare qui di seguito i passaggi
argomentativi su cui la sentenza in epigrafe si fonda:
“…la più
recente e consolidata giurisprudenza ha chiarito che i consiglieri
comunali godono di un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti
che possano essere d'utilità all'espletamento del loro mandato; ciò al
fine di permettere di valutare -con piena cognizione- la correttezza e
l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione, nonché per esprimere un
voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio e per
promuovere, anche nell'ambito del Consiglio stesso, le iniziative che
spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale.
Il diritto di accesso loro riconosciuto ha infatti una ratio
diversa da quella che contraddistingue il diritto di accesso ai documenti
amministrativi riconosciuto alla generalità dei cittadini (ex articolo 10
del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267) ovvero a chiunque sia portatore di un
"interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione
giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto
l'accesso" (ex art. 22 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241): è
strettamente funzionale all'esercizio del mandato, alla verifica e al
controllo del comportamento degli organi istituzionali decisionali
dell'ente locale ai fini della tutela degli interessi pubblici ed è
peculiare espressione del principio democratico dell'autonomia locale e
della rappresentanza esponenziale della collettività (cfr. da ultimo
C.d.S., Sez.V, 17.9.2010, n.6963; in termini C.d.S., Sez.I, 26.5.2010,
n.1858; Sez.V, 22.2.2007, n.929 e 2.9.2005, n.4471).
Si ritiene
inoltre che non sia soggetto ad alcun onere motivazionale giacchè
diversamente opinando sarebbe introdotto una sorta di controllo dell'ente,
attraverso i propri uffici, sull'esercizio del mandato del consigliere
comunale; che il termine "utili", contenuto nell' articolo 43 del d.lgs.
18 agosto 2000, n. 267 garantisca l'estensione di tale diritto di accesso
a qualsiasi atto ravvisato utile per l'esercizio del mandato (cfr. C.d.S.
n.6963/2010 cit.) senza che alcuna limitazione possa derivare
dall’eventuale natura riservata delle informazioni richieste essendo il
consigliere vincolato al segreto d'ufficio (C.d.S., sez. V, 4 maggio 2004,
n. 2716 e da ultimo Tar Trentino Alto Adige, Trento, Sez.I, 7 maggio 2009,
n.143); che, infine, gli unici limiti all'esercizio del diritto di accesso
dei consiglieri comunali si rinvengano, per un verso, nel fatto che esso
debba avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli
uffici comunali e, per altro verso, che non debba sostanziarsi in
richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative, fermo
restando che la sussistenza di tali caratteri debba essere attentamente e
approfonditamente vagliata in concreto al fine di non introdurre
surrettiziamente inammissibili limitazione al diritto
stesso.
3.- Sulla scorta del delineato indirizzo
giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ritiene di discostarsi,
discende che nella specie sussistono i presupposti per l’accesso richiesto
dalla ricorrente e rifiutato dall’Ente resistente.
La ricorrente
stessa ha specificamente indicato l’atto di cui intende acquisire copia; è
atto proveniente da un organo dell’Ente, qual è espressamente qualificato
il Collegio dei revisori dall’art. 234 del d.lgs. n.267/2000; e,
quand’anche dall’invio diretto del documento stesso alla Corte dei conti
se ne voglia far discendere la riservatezza, ciò non rappresenterebbe
comunque un ostacolo all’ostensione, secondo gli enunciati
principi.
Il Sindaco nella nota gravata allude invero
all’indisponibilità materiale del documento in questione; e la difesa
dell’amministrazione rimarca la circostanza ponendo l’accento sull’invio
diretto alla Corte dei Conti da parte dei revisori e sulla responsabilità
altrettanto diretta degli stessi in caso di ritardo, con l’ulteriore
precisazione che, in ogni caso, il questionario in parola non sarebbe
parte integrante del bilancio.
Entrambi gli addotti profili non
sono tuttavia dirimenti. Sotto il primo profilo deve rimarcarsi: a) che la
trasmissione diretta non esclude che si tratti di un atto formato da un
“organo comunale” espressamente previsto –si ribadisce- dall’art.234 del
d.lgs. n.267/2000; b) che l’atto stesso, in uscita, abbia acquisito un
numero di protocollo, per ciò stesso andando a confluire nell’archivio
dell’ente.
Sotto il secondo profilo deve invece ribadirsi che
l’art.43 del T.U. enti locali riconosce il diritto di accesso a qualsiasi
“informazione” utile e non può certo dubitarsi che, trattandosi di un
documento esplicativo di un atto complesso, questo sia in grado di fornire
un’utile chiave di lettura del bilancio di previsione (come noto
sottoposto all’approvazione del Consiglio comunale), restando irrilevante
stabilire se ne costituisca o meno parte integrante.
La visione
di tale atto non può pertanto essere impedita al consigliere
nell’esercizio del suo mandato.”
2b Ai fini della propria critica
alla pronuncia del Tribunale il Comune di Sammichele di Bari non contesta
la valenza di principio della regola dell’accessibilità, così come
organicamente ricostruita dal primo Giudice nel suo fondamento e nelle sue
ragioni, ma concentra il proprio impegno argomentativo nel tentativo di
giustificare un’apposita eccezione al detto canone in corrispondenza con
la problematica di specie.
L’appellante svolge, in sintesi, le
deduzioni appresso riportate.
La relazione-questionario di cui si
tratta è un atto di collaborazione, da parte del revisore, all’esercizio
di una funzione di controllo della Corte dei conti. Esso esprime una
sinergia tra l’organo di revisione del singolo ente e la Sezione regionale
della Magistratura contabile, finalizzata a far pervenire alla seconda un
servizio di informazione e vaglio obiettivo in favore, in ultima analisi,
delle assemblee elettive locali (in questo senso vengono richiamate le
Linee Guida deliberate dalla Corte per il rendiconto di gestione per
l’anno 2009).
Le norme regolatrici del predetto rapporto di controllo
–deduce l’appellante- collocano, però, l’informazione all’Ente controllato
e la successiva dialettica con il medesimo solo in un secondo momento,
vale a dire a valle del pronunciamento della Corte. Prima di questo
sussisterebbe, invece, solo un rapporto di tipo esclusivo tra “i due
controllori”, che non contempla alcuna forma di partecipazione da parte
del controllato. Ed un’ammissione immediata dell’accesso alla relazione
del revisore altererebbe irrimediabilmente tale schema: onde il primo
Giudice sarebbe incorso in un travisamento della disciplina dettata
dall’art. 1, commi 166-168, della legge n. 266/2005.
Viene soggiunto,
infine, che la funzionalità di questa formula di controllo esige una piena
libertà di espressione da parte del revisore, la quale presuppone la sua
immunità da condizionamenti. Per tale ragione, la sua
relazione-questionario dovrebbe intendersi non soltanto sottratta
all’accesso, ma, più ampiamente, sottratta alla cognizione della
generalità degli organi ed uffici comunali, in quanto destinata in via
esclusiva alla Sezione della Corte.
2c Questi rilievi non valgono a
giustificare il diniego di accesso opposto all’appellata.
Non si
rinvengono elementi sufficienti a far ritenere che le norme invocate
dall’appellante abbiano inteso costruire il rapporto tra revisore dei
conti presso il singolo ente e Sezione regionale della Magistratura
contabile come un rapporto necessariamente “esclusivo”, nel senso
postulato dal Comune: le dette norme si occupano unicamente di tali
figure, semplicemente perché il loro scopo è quello di imporre alla prima
un adempimento funzionale alla migliore informazione della
seconda.
Ancora: è pur vero che il conclusivo pronunciamento della
Corte si indirizzerà all’Ente interessato: ma la previsione di questo
naturale dato non autorizza di per sé a ritenere forzosamente esclusa,
prima di allora, qualsiasi forma di informazione (se non di
partecipazione) per l’Ente stesso.
Quanto all’esigenza di una piena
libertà di espressione ed immunità da condizionamenti del revisore, è
agevole osservare, da un lato, che la possibilità di accesso ad un
documento da questi già formato ed inviato alla Corte dei conti non sembra
integrare un particolare fattore di condizionamento; dall’altro, e
soprattutto, che l’esigenza appena indicata non si pone solo in occasione
della redazione della nota relazione-questionario, ma deve essere
perseguita rispetto all’intero operato del revisore nel disimpegno delle
funzioni di cui all’art. 239 d.lgs. n. 267/2000, unitamente al valore di
un’adeguata coerenza di giudizi e comportamenti da parte di tale
figura.
Senza dire, poi, che la possibilità di un’immediata trasparenza
in merito alle rappresentazioni del revisore, anche quando indirizzate
alla Corte, sembra poter creare più opportunità che insidie per la difesa
degli equilibri della finanza locale. Questo a maggior ragione se si tiene
conto della natura collaborativa (sottolineata da Corte Cost., 7 giugno
2007, n. 179) della forma di controllo di cui si tratta, che, come ricorda
la stessa appellante, ha lo scopo ultimo di stimolare gli organi locali ad
adottare, quando del caso, le misure correttive necessarie per la tutela
dell’equilibrio dei loro bilanci (il comma 168 dell’art. 1 legge n.
266/2005, infatti, recita : “Le sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti, qualora accertino, anche sulla base delle relazioni di
cui al comma 166, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o
il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano specifica
pronuncia e vigilano sull'adozione da parte dell'ente locale delle
necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni
posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità
interno”).
In definitiva, dunque, le argomentazioni dell’appellante
non solo non sono asseverate da alcuna puntuale indicazione legislativa,
ma neppure giustificate da inequivocabili esigenze funzionali di ordine
superiore.
La relazione, nella configurazione impressavi dal
legislatore con l’art. 1, comma 167, della legge n. 266/2005, “deve
dare conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di
stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di
indebitamento dall'articolo 119, ultimo comma, della Costituzione, e di
ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali
l'amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate
dall'organo di revisione”. Sicché non si giustifica la cornice di
“segretezza” da cui l’appellante vorrebbe vedere circondato l’atto.
In
assenza di precisi dati in senso contrario non può che prevalere,
pertanto, il principio della libera accessibilità da parte del consigliere
comunale, regola generale alla quale non risultano essere state apportate
deroghe neppure in subiecta materia.
Ci si trova invero, giova
ribadirlo, in presenza di un organo comunale, così essendo connotato il
revisore dall’art. 234 del d.lgs. n. 267/2000; e di un atto da questi
compiuto nell’esercizio delle sue funzioni, i cui contenuti rivestono,
oltre tutto, un’importanza tutt’altro che secondaria per la correttezza
dell’amministrazione contabile e finanziaria dell’ente.
Il primo
Giudice ha già opportunamente ricordato, infine, che alcuna limitazione
può derivare all’istituto dell’accesso del consigliere comunale
dall’eventuale natura riservata delle informazioni richieste, essendo il
consigliere stesso vincolato al segreto d'ufficio.
3 Il Comune, come
pure il revisore, a sostegno delle proprie tesi richiama anche le nuove
modalità di redazione ed invio informatico del questionario introdotte da
ultimo dalla Corte dei conti con il c.d. sistema SIQUEL.
Tali modalità
prevedono che il questionario possa essere compilato, dal revisore,
unicamente attraverso un accesso riservato al sito della Corte, mediante
l’uso del predetto, apposito sistema, che comporta il totale abbandono del
mezzo cartaceo.
Queste modalità, osserva l’appellante, precludono la
possibilità materiale di fare acquisire il questionario all’archivio
comunale: e tanto confermerebbe che una simile acquisizione non fosse
possibile neppure in precedenza.
La difesa avversaria rimarca però a
ragione che nel caso concreto il questionario è stato redatto in forma
ancora cartacea, prima dell’avvento del nuovo sistema. Già per questa
ragione, quindi, il richiamo si rivela poco pertinente.
Vale poi
soprattutto notare che non risulta che l’introduzione delle novità
indicate, senz’altro apprezzabili sul piano organizzativo come tappa verso
la dematerializzazione dei processi di controllo, sia stata accompagnata
dall’adozione di nuove regole giuridiche in grado di innovare sullo
specifico thema dell’accessibilità ai questionari in discorso da
parte dei consiglieri comunali.
D’altra parte, nemmeno risulta che il
nuovo sistema renda anche solo materialmente impossibile la conservazione
presso gli uffici del revisore di una copia del questionario.
Quanto
all’innovazione per cui quest’ultimo ha perduto, nel modo descritto, la
consistenza di documento cartaceo, per trasformarsi in una registrazione
puramente informatica, la circostanza è pressoché neutra in presenza di
una definizione legislativa secondo la quale, proprio ai fini
dell’applicazione delle norme in materia di accesso agli atti
amministrativi, costituisce “documento” “ogni rappresentazione grafica,
fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del
contenuto di atti” (art. 22, comma 1°, lett. d), legge n.
241/1990).
Sicché non si rinvengono ragioni per mettere in discussione
i risultati che sono stati raggiunti nel paragrafo precedente nel senso
dell’accessibilità del documento, sul fondamento della precisa quanto
generale previsione di rango legislativo recata dall’art. 43 d.lgs. n. 267
del 2000.
4 Parte appellante riprende, infine, l’argomento della
materiale indisponibilità della relazione-questionario presso il Comune,
per esserne stato redatto il testo in un unico originale, inviato dal
revisore direttamente alla Corte contabile, senza un previo passaggio
attraverso l’archivio dell’Ente. La circostanza, pur attestata dallo
stesso revisore con una “dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà”
(secondo quanto si assume, oltre che nell’appello, anche nella memoria
comunale del 3/6/2011) versata agli atti durante il primo grado di
giudizio in data 29/11/2010, sarebbe stata arbitrariamente trascurata dal
T.A.R..
La difesa dell’originaria ricorrente ha però buon gioco
nell’obiettare che la dichiarazione del revisore che viene così richiamata
non presenta, in realtà, alcuno dei crismi della dichiarazione sostitutiva
di atto notorio, e pertanto non possiede alcuna efficacia probatoria
qualificata, non essendo stata formata nei modi di rito (è una comune
dichiarazione scritta, sprovvista perfino di data). Senza dire che il
revisore in questa sede si è costituito personalmente in giudizio in
posizione adesiva rispetto al Comune, e quindi non riveste neppure una
posizione di terzietà rispetto ai contendenti.
Tanto premesso, osserva
la Sezione che la controversia in esame verte essenzialmente sulla
problematica giuridica relativa alla ostensibilità, o meno, del documento
più volte menzionato: e tale thema deve necessariamente essere
definito (fosse anche solo, in astratta ipotesi, per dare
all’Amministrazione correttezza di indirizzo).
Quanto al diverso punto
della materiale disponibilità del documento presso l’Amministrazione, le
obiezioni svolte dal Comune, per quanto meritevoli di attenzione, non
possono essere reputate, come si è appena premesso, convincenti. E in
ultima analisi, infine, alla richiedente sarebbe comunque possibile
offrire quantomeno una copia del documento in formato elettronico di cui
il revisore dovrebbe verosimilmente aver conservato pur sempre la
disponibilità.
Per quanto precede, anche questo motivo deve essere
respinto.
5 Le superiori considerazioni impongono, pertanto, la
reiezione dell’appello, in ragione della sua infondatezza.
Le spese
processuali di questo grado di giudizio, mentre possono essere compensate
nei rapporti tra l’originaria ricorrente ed il revisore, nei confronti del
Comune devono seguire la soccombenza, e vengono liquidate dal seguente
dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe,
lo respinge.
Condanna il Comune appellante al rimborso all’originaria
ricorrente delle spese processuali, che liquida nella misura di euro
duemila; compensa le spese tra la seconda ed il revisore
comunale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del
giorno 21 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:
Stefano
Baccarini, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere
Carlo
Saltelli, Consigliere
Eugenio Mele, Consigliere
Nicola Gaviano,
Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/08/2011
