REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7764 del 2010, proposto da:

Green Network S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. prof. Vincenzo Cerulli Irelli, con domicilio eletto presso il suo studio legale in Roma, via Dora,1;

contro

Autorita' per l'Energia elettrica e il gas, in persona del suo presidente e legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - MILANO: SEZIONE III n. 2789/2010, resa tra le parti, concernente DINIEGO VERIFICA E CERTIFICAZIONE DEI RISPARMI ENERGETICI CONSEGUITI CON PROGETTO DI CONSEGNA DI LAMPADE A BASSO CONSUMO

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autorita' per l'energia elettrica e il gas;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 giugno 2011 il Consigliere di Stato Giulio Castriota Scanderbeg e uditi per le parti l’ avvocato Cerulli Irelli e l’avvocato dello Stato Scino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

E’ impugnata la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia 12 luglio 2010 n. 2789 che ha respinto il ricorso proposto dalla società Green Network spa avverso il provvedimento dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas ( d’ora in innanzi anche AEEG) del 3 dicembre 2009 recante la reiezione della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici conseguiti con il progetto di consegna di lampade a basso consumo presentata dalla odierna appellante in data 19 agosto 2008 e la chiusura del procedimento di riesame delle precedenti richieste di verifica e certificazione di cinque progetti di distribuzione di buoni presentate dalla società appellante il 29 gennaio 2007. L’appellante insiste, censurando sotto tal profilo la sentenza di rigetto adottata in primo grado, nel rilevare la illegittimità del provvedimento reiettivo impugnato, sull’assunto della inesigibilità di una diversa condotta da parte sua in ordine agli oneri di predisposizione e conservazione della documentazione utile a dimostrare la effettiva finalizzazione, in favore della utenza domestica, dei progetti di risparmio energetico cui si riferisce il provvedimento negativo gravato in prime cure.
Si è costituita in giudizio l’Autorità intimata per resistere all’appello e per chiederne la reiezione.
All’udienza del 21 giugno 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
L’appello è fondato e va accolto nei sensi e limiti di cui appresso.
E’ da premettere che i progetti di efficienza energetica hanno l’obiettivo di incrementare l’efficienza negli usi finali dell’energia. Tale obiettivo è reso obbligatorio per le imprese titolari della distribuzione di energia elettrica e gas ( art. 9 d.lgs. 16 marzo 1999 n. 79) nella misura stabilita dai decreti ministeriali attuativi ( d.m. 24.4.2001; d.m. 20.7.2004; d.m. 21.12.2007). In base alle disposizioni ministeriali i progetti di efficienza energetica possono essere realizzati o direttamente dai soggetti obbligati (distributori), al fine di raggiungere gli obiettivi imposti dalla normativa regolamentare, o da società terze, come l’odierna appellante, operanti nel settore dei servizi energetici ed accreditate previamente presso l’AEEG. Di detti progetti viene valutata e certificata dalla Autorità la riduzione dei consumi di energia effettivamente conseguita e, per ogni progetto certificato, viene attribuito un determinato numero di titoli di efficienza energetica (TTE) o c.d. certificati bianchi emessi dal Gestore del mercato elettrico al soggetto che ha realizzato il progetto medesimo. Questi tioli sono poi offerti in vendita ai soggetti obbligati (distributori) i quali, con l’acquisto degli stessi, assolvono all’obbligo di legge specificato con appositi decreti ministeriali in quantitativi minimi annuali.
L’odierna controversia riguarda l’idoneità della documentazione prodotta in sede procedimentale dalla appellante al fine di dimostrare che i progetti di risparmio energetico dalla stessa attuati hanno interessato unicamente il settore domestico cui gli stessi erano diretti, e cioè in definitiva che i soggetti che hanno ritirato le lampade a basso consumo appartenevano soltanto alla categoria degli utenti domestici. Ed invero, nell’atto diniego di rilascio della prescritta certificazione energetica impugnato in primo grado, l’AEEG ha ritenuto che la società privata non avesse offerto prove documentali inoppugnabili al riguardo ed ha per tal ragione respinto la relativa richiesta del 29 gennaio 2007 di verifica e certificazione dei risparmi energetici conseguiti mediante i suddetti progetti, oggetto di nuova istanza di riesame della società interessata del 19 agosto 2008.
Il Tar, nella impugnata sentenza, ha sostanzialmente validato tale diniego sull’assunto che il principio di effettività dei risparmi energetici conseguiti da ciascun soggetto obbligato, al fine di ottenere il rilascio dei certificati bianchi ( o titoli di efficienza energetica, TTE), imponesse una puntuale verifica ( ammissibile in base all’art.14 delle Linee guida approvate dall’AEEG con deliberazione n. 103/2003 nel testo all’epoca vigente) in ordine alla effettiva destinazione agli utenti domestici delle lampade a basso consumo distribuite a mezzo di buoni di acquisto; sempre secondo i giudici di primo grado, la scheda tecnica n. 1 contenuta nell’allegato A della delibera AEEG 234/2004 individuava chiaramente tra gli elementi essenziali per il riconoscimento del progetto il rispetto del settore di intervento domestico, ovvero la distribuzione di unità fisiche unicamente a clienti domestici, laddove per un verso le dichiarazioni rese dai titolari degli esercizi commerciali cui i buoni erano stati consegnati dalla odierna società appellante per la distribuzione alla utenza non contenevano indicazioni inequivoche circa la destinazione finale delle lampade alla clientela domestica ( con esclusione, quindi, di professionisti e imprenditori) e, per altro verso, la sola messa a disposizione dell’anagrafica dei destinatari delle unità fisiche, con i relativi numeri telefonici, costituiva elemento istruttorio anch’esso insufficiente in tale prospettiva.
La società appellante ha censurato tale decisione, evidenziando in particolare che: a) la documentazione esibita nel corso del procedimento era senz’altro sufficiente a dimostrare la destinazione finale delle lampade a basso consumo all’utenza domestica; b) la produzione dell’anagrafica dei soggetti che hanno in concreto ritirato le lampade, anche se sfornita dell’indirizzo ( indicazione non richiesta secondo la normativa applicabile ratione temporis alla fattispecie de qua), consentiva ad AEEG di verificare, anche a campione, se le lampade fossero state effettivamente distribuite all’utenza domestica, tanto più che nessuna disposizione regolamentare richiedeva il possesso di documentazione diversa da quella prodotta da Green Network spa ai fini della dimostrazione relativa alla effettiva destinazione d’uso delle lampade.
L’appello è meritevole di favorevole scrutinio.
Non è in discussione, anzitutto, il potere dell’Autorità di verificare, anche a campione, la effettiva consistenza dei risparmi energetici conseguiti anche nei progetti -quali quelli oggetto di causa - in cui è previsto il metodo di valutazione standardizzato ( ove cioè il tasso di ritorno del risparmio conseguito viene fissato nella misura forfettaria del 50% dei buoni inviati alla clientela); in tale attività di verifica è ricompreso ovviamente il potere di sindacare la effettiva destinazione dei buoni ( e quindi delle lampade ritirate dalla utenza, in numero di quattro per ciascun buono consegnato), al fine di acclarare se fosse effettivamente l’utenza domestica ( cui i progetti erano rivolti in via esclusiva) la destinataria finale dei nuovi dispositivi illuminanti. Sul punto paiono condivisibili pertanto le affermazioni che si leggono nella impugnata sentenza, peraltro pienamente aderenti a quanto statuito da questo Consiglio di Stato nella sentenza n.1635 del 22 marzo 2010, circa la piena compatibilità di verifiche puntuali sui risparmi effettivamente conseguiti in esito all’attuazione di progetti che adottano il metodo standardizzato di determinazione del risparmio energetico conseguito ( tale metodo è stato poi abbandonato con delibera AEEG del 2 febbraio 2007 n. 18).
Il procedimento di verifica e certificazione dei progetti è stato disciplinato dall’Autorità con deliberazione n. 103 del 18 settembre 2003 che ha stabilito le linee-guida ( contenute nell’allegato A alla suddetta delibera) per la preparazione, l’esecuzione e la valutazione consuntiva dei progetti e per la definizione dei criteri e delle modalità per il rilascio dei titoli di efficienza energetica. Ora, il dato incontrovertibile da cui muovere e che fa propendere decisamente per l’accoglimento dell’appello è che la documentazione fornita dalla odierna appellante, anche in evasione delle reiterate istanze istruttorie dell’Autorità, per un verso non poteva ritenersi incompleta o deficitaria in base alle disposizioni vigenti all’epoca di attuazione dei progetti e, dall’altro, conteneva significativi elementi da cui desumere che tali progetti erano stati effettivamente finalizzati al miglioramento dell’efficienza energetica delle utenze domestiche. Sotto il primo profilo mette conto evidenziare che la disciplina tecnica applicabile alla richiesta di certificazione prodotta nel 2007 da Green Network spa ( scheda tecnica n. 1 prevista dalla delibera AEEG n.234/02, poi modificata dalla delibera n. 18/07) faceva unicamente riferimento al settore domestico, senza alcuna indicazione ulteriore in ordine alle modalità da adottare da parte di ciascuna impresa per garantire la distribuzione delle lampade ai clienti del settore domestico ovvero alla specifica documentazione da conservare. Come correttamente dedotto dalla società appellante, la predetta scheda tecnica non conteneva ( neanche nella versione modificata dalla citata delibera n. 18/07) alcuna indicazione circa le modalità di documentazione della destinazione delle lampade alla utenza domestica ovvero circa la necessità di conservare tra la documentazione relativa al progetto realizzato l’anagrafica dei soggetti partecipanti, in vista di un eventuale controllo a campione. D’altra parte, contrariamente a quanto sostenuto anche in memoria conclusiva dalla difesa erariale, dal combinato disposto degli artt. 1 lett. v) ( in relazione alla veridicità e completezza dei dati dichiarati ai sensi degli artt. 13 e 14 ), 13 e 14 delle richiamate linee-guida non può trarsi alcun elemento testuale da cui desumere la sussistenza di un onere di conservativo della documentazione attestante la consegna dei materiali alla utenza domestica: lo stesso art. 14 delle linee-guida, a proposito della documentazione da conservare ai fini dell’eventuale controllo a campione da parte dell’AEEG ( terzo comma), richiama il nome e l’indirizzo dei soggetti partecipanti al progetto, ma soltanto ove ciò sia espressamente previsto nelle schede tecniche relative ai singoli interventi; il che dimostra che l’impresa responsabile del progetto, facendo propria la modulistica approvata dall’Autorità, assolve ad ogni onere documentale correlato al progetto salvi gli oneri conservativi relativi a detta documentazione tecnica Ora, soltanto con la delibera AEEG n. 4/08 ( inapplicabile ratione temporis alla fattispecie in oggetto) è stata introdotta, per i progetti di risparmio energetico del tipo di quello qui in esame, la scheda tecnica n. 1 bis la quale, per la prima volta, ha previsto la completa raccolta di tutti i dati anagrafici ( comprensivi dell’indirizzo) dei clienti destinatari dei dispositivi illuminanti.
Peraltro, nonostante tali inconfutabili dati rivenienti dalla normativa di riferimento, e quindi in carenza di più puntuali indicazioni conformative riguardo alla documentazione da predisporre e conservare ai fini anzidetti, la società appellante, nell’ambito del procedimento di verifica e certificazione per cui è giudizio, risulta aver prodotto: a) la sottoscrizione di accordi promozionali che impegnavano i propri collaboratori impegnati nella distribuzione delle lampade a basso consumo al rilascio di una dichiarazione in ordine alla conformità delle consegne effettuate a quanto previsto dalla normativa di settore al fine di ottenere il rilascio dei titoli di efficienza energetica; b) le predette dichiarazioni di attestazione di ricevuta dei buoni ai fini della loro consegna alla clientela domestica e l’avvenuta effettiva consegna di tali buoni a detta clientela; c) ulteriore dichiarazione dei soggetti collaboranti rilasciate in data 19 giugno 2008 attestante, a conferma di quanto già dichiarato, la distribuzione dei buoni ai titolari di utenze domestiche; d) buoni-acquisto diretti alla clientela domestica con l’indicazione di nome, cognome e numero di telefono dei soggetti privati destinatari delle lampade nonché un elenco nominativo dei clienti domestici che hanno ritirato le lampade fluorescenti a basso consumo.
Ritiene il Collegio che a fronte di tali emergenze istruttorie procedimentali non correttamente l’AEEG ha denegato alla odierna società appellante la rivendicata certificazione relativa ai risparmi energetici realizzati con i progetti per cui è giudizio. In presenza di un quadro normativo che, come ricordato, non conteneva prescrizioni particolarmente vincolanti in ordine alla documentazione da predisporre e conservare a comprova della destinazione effettiva dei progetti agli utenti domestici, salva l’adozione ( qui non contestata) della modulistica predisposta dall’AEEG da parte del soggetto responsabile del progetto, il diniego di certificato avrebbe potuto far leva, anche a dispetto dell’osservanza formale delle regole procedimentali, su elementi indiziari precisi e concordanti circa la mancata destinazione degli apparati illuminanti al consumo domestico. Senonchè, nel caso di specie non soltanto tali elementi non sono stati in positivo individuati dall’Autorità, ma è dato piuttosto riscontrare l’ipotesi contraria, e cioè del riconoscimento dalla finalizzazione dei progetti al risparmio energetico delle famiglie ( di cui pure dà atto il giudice di primo grado). Tali conclusioni non sono tuttavia da condividere atteso che l’Autorità avrebbe potuto, sulla base dei dati istruttori in suo possesso ( ed in particolare dell’elenco nominativo dei destinatari delle lampade a basso consumo con relativo numero telefonico ), attivare ogni proficuo controllo per verificare, anche a campione, la effettiva finalizzazione dei progetti agli utenti cui erano destinati. D’altra parte, la sollecitazione istruttoria di questo giudice ( ordinanza 9 marzo 2011 n. 1490), che era appunto finalizzata ad evidenziare possibili criticità in ordine ad un controllo a campione sugli effettivi destinatari delle lampade distribuite dalla odierna appellante, è caduta sostanzialmente nel vuoto nel momento in cui l’appellata ha affidato alla memoria tecnica della difesa erariale (del 3 giugno 2011) la risposta ai quesiti posti dal collegio. Né appare condivisibile l’assunto che si legge nella appena citata memoria conclusiva dell’Autorità secondo cui soltanto la indicazione dell’indirizzo dei consegnatari delle lampade avrebbe consentito un controllo sulla effettiva natura soggettiva di costoro e che, inoltre, in relazione ad alcune schede rendicontate dalla società appellante, sarebbe emersa la medesima calligrafia dei soggetti figuranti come destinatari ( a riprova del carattere poco credibile della documentazione offerta da Green Network). Osserva il Collegio che si tratta di dati non risolutivi ai fini che qui interessano: da un lato, l’indicazione dell’indirizzo dei destinatari delle lampade non avrebbe esonerato l’Autorità dall’eseguire un controllo ulteriore per verificare la effettiva destinazione dei dispositivi illuminanti ( atteso il carattere neutro, al proposito, dell’indirizzo dell’utente al fine di accertare se l’uso finale del dispositivo sia di tipo domestico ovvero professionale o imprenditoriale); dall’altro, la rilevata medesima calligrafia nelle firme apposte in alcuni gruppi di schede tecniche, anche ad ammettere la veridicità dell’assunto ( pur in carenza di perizia calligrafica comparativa), non è di per sé sintomatica della mancata consegna dei dispositivi ad utenti domestici, ben potendosi al contrario trattare di firme apposte da consegnatari facenti capo al medesimo gruppo familiare ( come condivisibilmente rilevato dal difensore dell’appellante in sede di discussione orale).
In definitiva, l’appello va accolto e, in riforma della impugnata sentenza, va annullato il provvedimento in primo grado gravato.
Le spese di lite del grado possono essere compensate tra le parti, anche in considerazione dei profili formali di accoglimento dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull'appello ( rg n. 7764/10) , come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento dell’AEEG del 3 dicembre 2009.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Coraggio, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere, Estensore
Bernhard Lageder, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/07/2011