Comune di Parma, rappresentato e difeso dall'avv. Adriano
Rossi, con domicilio eletto presso l’avv. Adriano Rossi in Roma, viale
delle Milizie n. 1;
contro
Sacchetti Bruno;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA -
SEZ. STACCATA DI PARMA n. 00188/1998, resa tra le parti, concernente
DEMOLIZIONE BOX E RIPRISTINO STATO DEI LUOGHI
Visti il ricorso in
appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 novembre 2010 il
Cons. Angelica Dell'Utri e udito per l’appellante l’avv.
Rossi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con atto notificato il 4 giugno 1999 e depositato
il 30 seguente il Comune di Parma ha appellato la sentenza 22 aprile 1998
n. 188 del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna,
sezione staccata di Parma, non notificata, con la quale sono stati accolti
due ricorsi riuniti proposti dal signor Bruno Sacchetti per l’annullamento
di tredici provvedimenti dirigenziali del novembre 1993, recanti ordine di
ripristino dello stato dei luoghi e demolizione di box in lamiera adibiti
ad autorimessa realizzati su terreno di proprietà del ricorrente senza il
prescritto titolo autorizzativo.
A sostegno dell’appello ha
dedotto:
1.- Il ricorso era in larga parte inammissibile per carenza di
interesse perché, eccetto che per le ordinanze nn. 612/65843 e 613/65844
relative a box di cui il ricorrente è risultato proprietario, tutte le
altre ordinanze impugnate si riferiscono a box di proprietà degli
inquilini del vicino insediamento IACP, come peraltro affermato dallo
stesso ricorrente.
2.- Il TAR non ha rilevato l’inammissibilità
dell’impugnativa di undici delle tredici ordinanze per mancata evocazione
in giudizio dei proprietari effettivi dei manufatti abusivi, i quali
assumono veste di interessati.
3.- Dopo aver giustamente respinto il
primo motivo, di omesso avviso di avvio del procedimento invece inviato al
ricorrente ed ai proprietari dei box, il TAR ha accolto i motivi secondo,
terzo, quarto e quinto, in quanto l’art. 4 della legge n. 47 del 1985
sarebbe stato erroneamente applicato a manufatti realizzati prima
dell’entrata in vigore della legge n. 431 del 1985, cioè prima
dell’imposizione del vincolo ambientale che, peraltro, importa
inedificabilità assoluta solo in presenza di determinate condizioni nella
specie non ricorrenti; ha quindi ritenuto che in tali casi l’abuso dovesse
essere represso ai sensi dell’art. 10 della citata legge n. 47 del 1985,
trattandosi di semplici pertinenze soggette al regime autorizzatorio e non
concessorio. Tuttavia, in tal modo non si considera che sono assoggettate
al regime sanzionatorio di cui all’art. 4 della legge n. 47 del 1985 anche
le opere abusive realizzate anteriormente alla c.d. “legge Galasso” per le
quali non sia stata presentata domanda di condono, com’è nella specie, o
tale domanda sia stata respinta; sicché, una volta accertata la
violazione, la sanzione andava doverosamente applicata, né occorreva
motivazione specifica sull’interesse pubblico alla demolizione dell’opera,
e neppure il previo accertamento della sua conformità o meno alla vigente
disciplina urbanistica, tenuto conto che il potere repressivo comunale non
incontra alcun termine di prescrizione o decadenza. Infine, non essendo
stata presentata domanda di condono, non rileva se siano o meno
assolutamente inedificabili le relative aree, peraltro destinate in P.R.G.
a verde pubblico.
4.- Non si comprende come il TAR abbia potuto
qualificare le opere in parola come pertinenziali, senza specificare quali
siano i fabbricati di civile abitazione ad esse collegati, avendo peraltro
il ricorrente solo affermato che si tratterebbe di garages e ricoveri
utilizzati dai conduttori di vicini alloggi IACP, e senza tener conto che
in materia di normative urbanistiche si richiede che il proprietario della
pertinenza sia anche proprietario dell’immobile collegato, mentre sono
qualificabili come pertinenze solo i manufatti privi di rilevanza
economica e non autonomamente utilizzabili se singolarmente
considerati.
5.- Il TAR ha accolto anche il terzo motivo, di violazione
dell’art. 27 della legge n. 47 del 1985 ma non ne ha specificato le
ragioni. Ad ogni modo, la censura era infondata poiché con le ordinanze
impugnate è stato ordinato il ripristino dei luoghi disponendo che
l’incaricato vi provveda con al procedura prevista appunto dall’art. 27,
dunque previa valutazione tecnico economica dei lavori da eseguire, da
sottoporre alla Giunta prima dell’inizio dei lavori stessi.
Pur
ritualmente intimato sia presso i difensori (uno dei quali, pur
rinunciatario, conserva legittimazione a ricevere gli atti nell’interesse
del mandante sino a sostituzione) nel domicilio eletto, sia direttamente
presso la residenza, l’appellato non si è costituito in giudizio.
A
seguito di avviso di segreteria del 21 ottobre 2009, pervenuto il 24
seguente, in data 20 aprile 2010 il Comune ha prodotto nuova istanza di
fissazione d’udienza anche sottoscritta personalmente dal sindaco, legale
rappresentante, poi con memoria del 29 ottobre 2010 ha insistito nelle
proprie tesi e richieste.
All’odierna udienza pubblica l’appello è
stato introitato in decisione.
Ciò posto, va premesso che il primo
giudice, al fine di affermare la rilevanza della realizzazione dei
manufatti di cui si discute in epoca anteriore all’imposizione del vincolo
e l’applicabilità all’abuso delle sanzioni pecuniarie per opere eseguite
in assenza di autorizzazione, previste dall’art. 10 della legge n. 47 del
1985, anziché quelle demolitorie d’ufficio di cui al precedente art. 4,
muove dal presupposto che si tratti di opere pertinenziali soggette
appunto ad autorizzazione.
Siffatto presupposto è errato.
Al
riguardo, la Sezione osserva che, com’è noto, in materia urbanistica la
nozione di pertinenzialità ha peculiarità sue proprie che la differenziano
da quella civilistica, atteso che il manufatto deve essere non solo
preordinato ad una oggettiva esigenza dell’edificio principale e
funzionalmente inserito al suo servizio, ma deve essere, oltre che di
volume modesto affinché non comporti il c.d. carico urbanistico, altresì
sfornito di autonoma destinazione ed autonomo valore di mercato in virtù
dell’instaurazione di un legame giuridico-funzionale stabile tra
pertinenza e singola unità immobiliare; legame a causa del quale l’una e
l’altra non possano utilizzarsi e disporsi separatamente (cfr., tra le
tante, Cons. Stato, Sez. IV 17 maggio 2010 n. 3127, 15 settembre 2009 n.
5509, 23 luglio 2009 n. 4636 e 7 luglio 2009 n. 3379).
Nella specie,
deve escludersi la ricorrenza di tali precise condizioni per le
circostanze descritte dallo stesso ricorrente in primo grado, ossia per il
fatto che i box di cui si controverte, che sarebbero asserviti ad alloggi
IACP, non sono legati da alcun vincolo di natura giuridico-funzionale, dal
momento che nulla è di ostacolo al loro utilizzo e diposizione separata
dall’alloggio; ciò dal momento che solo in forza di “un’organizzazione
volontaristica” accadrebbe che “allorquando un affittuario lascia i locali
dello IACP, nel godimento e proprietà del box subentra il nuovo
affittuario”.
Peraltro, a ben vedere nel caso in esame manca lo stesso
fondamento della pertinenzialità ai sensi dell’art. 817 cod. civ.
costituito, com’è, non solo dall’elemento oggettivo della destinazione di
una cosa al servizio (o ornamento) dell’altra, ma pure dall’elemento
soggettivo inteso quale volontà del proprietario della cosa principale ad
imprimere la destinazione in parola, atteso che le unità immobiliari a cui
i box accederebbero non appartengono agli stessi soggetti proprietari dei
medesimi box, bensì allo IACP (o oggi l’organismo ad esso succeduto), di
cui detti proprietari sono affittuari. Pertanto, va esclusa la stessa
configurabilità di pertinenza anche nella più ampia nozione civilistica,
dunque a maggior ragione sotto il profilo urbanistico-edilizio.
Ne
deriva che manufatti, ricadenti in area vincolata ai sensi del d.l. 27
giugno 1985 n. 312 convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto
1985 n. 431, devono ritenersi soggetti al regime non della mera
autorizzazione, bensì a quello, ordinario, della concessione edilizia, con
conseguente applicabilità del cit. art. 4. Tanto in assenza di domanda di
condono edilizio, il cui mancato inoltro risulta verificato dal Comune per
ciascun box come da singole schede in atti (sicché è smentita la mera e
non documentata affermazione contraria del ricorrente, contenuta nel
settimo motivo del gravame, peraltro non esaminato dal TAR), stante il
disposto dell’art. 40 della stessa legge n. 47 del 1985, secondo cui in
tal caso “si applicano le sanzioni di cui al capo I” con evidente
riferimento alla situazione vincolistica in atto al momento del riscontro
dell’abuso. Di qui l’irrilevanza dell’imposizione del predetto vincolo in
epoca successiva alla realizzazione dei medesimi manufatti, i quali
avrebbero dovuto ugualmente essere oggetto di domanda di condono, come
dimostra il disposto dell’art. 32, co. 4, della ripetuta legge n. 47 del
1985.
Del pari irrilevante, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, è
il fatto che il vincolo in parola non comporti inedificabilità assoluta,
poiché ciò non esentava gli interessati dal richiede la concessione in
sanatoria, da rilasciarsi previo parere favorevole dell’amministrazione
preposta alla tutela del medesimo vincolo.
Per le considerazioni sin
qui esposte, vanno condivisi i motivi terzo e quarto d’appello, formulati
in relazione all’accoglimento da parte del TAR dei motivi di primo grado
secondo, quarto e quinto, incentrati sugli aspetti trattati.
Infine, è
fondato anche il quinto mezzo d’appello, volto a contestare il dichiarato,
ma del tutto immotivato, accoglimento anche del terzo motivo del ricorso
di primo grado, di violazione dell’art. 27 della stessa legge n. 47 del
1985 in quanto l’esecuzione d’ufficio della demolizione non sarebbe stata
preceduta dalla valutazione tecnico economica dell’intervento. I
provvedimenti impugnati recano, invero, l’espresso richiamo alla procedura
prevista dal detto art. 27, quindi alla sottoposizione all’approvazione
della Giunta della valutazione-tecnico economica demandata all’ingegnere
dirigente dell’Ente ed all’affidamento dei lavori con le prescritte
modalità.
In conclusione, l’appello dev’essere accolto sotto il profilo
sostanziale, senza che occorra esaminare i motivi d’appello primo e
secondo, incentrati su questioni di rito.
Tuttavia, tenuto conto sia
delle finalità che della risalenza nel tempo del commesso abuso di cui si
è discusso, si ravvisano eque ragioni affinché possa essere disposta la
compensazione tra le parti delle spese di entrambi i gradi.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in
epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza
appellata, respinge i ricorsi di primo grado.
Spese
compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 9 novembre 2010 con l'intervento dei magistrati:
Stefano
Baccarini, Presidente
Aldo Scola, Consigliere
Eugenio Mele,
Consigliere
Angelica Dell'Utri, Consigliere, Estensore
Francesca
Quadri, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/04/2011
