Annunziata Sabato, rappresentato e difeso dall'avv.
Ferdinando Scotto, con domicilio eletto presso Gian Marco Grez in Roma,
corso Vittorio Emanuele II, 18;
contro
Comune di San Marzano Sul Sarno,
rappresentato e difeso dall'avv. Gaetano Paolino, con domicilio eletto
presso Antonia Studio De Angelis in Roma, via Portuense, 104; Cooperativa
Edilizia 2000 A Rl, Cooperativa Edilizia L'Arcobaleno Srl, rappresentati e
difesi dall'avv. Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso Giuseppe
Giuffre' in Roma, via degli Scipioni, 288;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - SEZ.
STACCATA DI SALERNO: SEZIONE I n. 00222/2005, resa tra le parti,
concernente OCCUPAZIONE D'URGENZA PER PROGETTO PEEP
Visti il
ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza
pubblica del giorno 8 marzo 2011 il Cons. Sergio De Felice e uditi per le
parti gli avvocati Sanino, su delega di Scotto, Fiorentino, su delega di
Paolino e Lentini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto
segue.
FATTO
Con ricorso proposto innanzi al Tribunale
Amministrativo Regionale per la Campania, sezione di Salerno, l’attuale
appellante agiva, in proprio e nella qualità dichiarata, impugnando una
serie di atti riguardanti una procedura espropriativa ai suoi danni. In
particolare, gli atti impugnati erano i seguenti: decreto del Dirigente
dell’UTC del Comune di San Marzano del Sarno n.8856 del 2 ottobre 2001 di
occupazione temporanea e in via di urgenza dei fondi di proprietà dei
ricorrenti, distinti catastalmente con foglio 5 particella 44,121;
delibera consiliare n.34 del 25 giugno 1998 avente ad oggetto la
approvazione PEEP ai sensi della legge 865 del 1971; delibera consiliare
n.73 del 20 marzo 1996 avente ad oggetto approvazione PPA; delibera di
G.M. n.135 del 15 luglio 1999 avente ad oggetto la cessione in diritto di
proprietà del lotto 5 del comparto C3 del PEEP alla Cooperativa a r.l.;
gli atti relativi a procedimento di formazione del PEEP ivi inclusi
delibera di G.M. n.136 del 27 marzo 1997 avente ad oggetto incarico per
redazione PEEP e successiva delibera di G.M. 77 del 6 marzo 1998 di
integrazione alla precedente, delibere consiliari n.21 del 26 marzo 1998
di adozione del PEEP e di approvazione del piano, delibera consiliare n.75
del 17 dicembre 1998 di approvazione del regolamento e del bando di
concorso di assegnazione delle aree PEEP e n.135 del 15 luglio 1999 di
approvazione della graduatoria del medesimo concorso, nonché deliberazione
consiliare n.14 del 9 marzo 2000, delibera di G.M. n.161 del 1999 di
approvazione del progetto definitivo ed esecutivo delle opere di
urbanizzazione primaria Zona Peep C3 e della successiva delibera giuntale
n.46 del 20 aprile 2000.
Il ricorrente premetteva: che con delibera
n.34 del 1994 il consiglio provinciale di Salerno nominava un commissario
ad acta per la approvazione del PRG del Comune di San Marzano sul Sarno
assegnando il termine di un anno per l’incarico, successivamente prorogato
con delibera 390 del 1995, poi annullata dal Coreco con decisione n.22 del
1996; con deliberazione n.6 del 1996 la Provincia di Salerno concedeva una
seconda proroga, con delibera n.33 del 1997 il consiglio provinciale di
Salerno approvava il prg; con DPGR n.18955 del 19 agosto 1997 la Regione
Campania richiedeva l’adeguamento del PRG con una serie di prescrizioni,
non recepite dalla amministrazione comunale; con delibera di GM 136 del
1997 il Comune conferiva l’incarico per la redazione del PEEP in zona C3
di Via Matteotti, adottava il PRG con delibera di C.C. n.21 del 1998 e lo
approvava con delibera di C.C. 34 del 1998; successivamente, con delibera
di C.C. n.75 del 17 dicembre 1998 il Comune approvava il regolamento ed il
bando di concorso per la assegnazione delle aree ricadenti nel PEEP e con
delibera giuntale n.135 del 1999 approvava la graduatoria della relativa
procedura di concorso, approvando quindi con delibera di GM n.161 del 13
settembre 1999 e n. 46 del 20 aprile 2000 il progetto definitivo e quello
esecutivo delle opere di urbanizzazione del PEEP zona C3 Comparto Termine
Bianco.
Il ricorrente proponeva i vizi di violazione di legge, eccesso
di potere e incompetenza sotto vari profili avverso gli atti consistenti
nel decreto di occupazione in via di urgenza, nonché nei provvedimenti di
formazione e approvazione del PEEP.
Il giudice di primo grado con la
impugnata sentenza così provvedeva:
dichiarava la inammissibilità del
ricorso relativamente alla posizione dei signori per i quali il ricorrente
Sabato Annunziata dichiarava di agire, senza tuttavia avere depositato
copia della procura ad litem rilasciatagli; dichiarava la inammissibilità
per tardività della proposizione della impugnativa dei provvedimenti di
formazione e approvazione del PEEP; dichiarava la inammissibilità e
infondatezza delle censure avverso il piano pertinenti a sopravvenuti
provvedimenti giurisdizionali di sospensione della efficacia del PRG e di
annullamento delle deliberazioni di incarico; rigettava nel merito,
ritenendola infondata, la censura di incompetenza avverso il decreto di
occupazione, ritenendo legittima la ripartizione di competenza che
attribuisce al dirigente dell’ufficio tecnico della amministrazione
procedente, quale attività di gestione, la adozione del decreto di
occupazione temporanea e di urgenza; rigettava altresì nel merito la
censura di mancata comunicazione dell’avvio del procedimento ex art. 7
della l.241 del 1990 per la occupazione di urgenza, sul presupposto che le
disposizioni relative alla partecipazione al procedimento amministrativo
di cui agli artt. 7 e seguenti, per espressa previsione dell’art. 13, non
si applicano alla formazione del piano per la edilizia economica e
popolare, le cui procedure partecipative risultano invece disciplinate
dalla legge n.167 del 1962; in ogni caso, il primo giudice osservava
(pagina 12 e seguenti della sentenza) che il PEEP è stato approvato con
delibere consiliari 21/98 e 34/98; la istruttoria del primo giudice ha
consentito di accertare che i proprietari intestatari al tempo della
avvenuta approvazione erano i signori Annunziata Antonio, Annunziata
Filomena, Annunziata Palma, per cui il ricorrente Annunziata Sabato non
rientrava tra gli interessati al momento della approvazione del piano in
questione.
Avverso tale sentenza, ritenendola errata e ingiusta, viene
proposto appello dal medesimo signor Sabato Annunziata, con i seguenti
motivi.
Viene reiterata innanzitutto la censura di incompetenza del
dirigente ad adottare il decreto di occupazione, in quanto il Comune di
San Marzano sul Sarno non aveva adottato gli atti di attribuzione delle
competenze, per cui doveva valere la legge regionale n.51 del 1978, che
attribuiva la potestà esclusivamente al Sindaco.
Con altro motivo di
appello si lamenta la erroneità della sentenza nel punto in cui ha
ritenuto non applicabili le norme di partecipazione (artt. 7 e seguenti
L.241 del 1990) anche ai procedimenti di espropriazione per pubblica
utilità e alla dichiarazione di pubblica utilità.
Nella specie, al
privato espropriato non è stato consentito di partecipare alle scelte
dell’amministrazione, non essendo state rispettate le formalità prescritte
dalla legge 167 del 1962 e dalla legge 865 del 1971, né essendosi
provveduto alla comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi
dell’art.7 L.241 del 1990.
L’appello deduce altresì la erroneità della
sentenza nel punto in cui ha dichiarato la inammissibilità degli atti di
approvazione del PEEP contestualmente al decreto di occupazione
temporanea; infatti, di tale attività pregressa, l’interessato era venuto
a conoscenza soltanto al momento della notifica del decreto di occupazione
temporanea in via di urgenza.
Gli avvisi del 14 settembre 1998 con i
quali il Comune rendeva noto il deposito presso la segreteria del progetto
PEEP con i relativi allegati, erano stati notificati soltanto ai signori
Annunziata Antonio, Palma e Porzia, tra i comproprietari, mentre nessuno
di tali atti era stato consegnato al signor Sabato Annunziata,
comproprietario delle aree oggetto di procedura ablatoria.
Inoltre,
l’appellante sostiene la omessa pronuncia del primo giudice sulle censure
di illegittimità del Piano, così formulate: perché adottato sulla scorta
delle delibere di CC 62/96 e 9/97 annullate dal Tar Salerno con sentenza
388/1998; perché il piano è stato adottato senza il necessario parere del
Genio civile, poiché il Comune è incluso tra quelli a rischio sismico; per
discordanza tra Peep e prg; per lesione dei diritti partecipativi; per
errata individuazione delle previsioni di sviluppo contenuta nel PRG e in
assenza di autonoma valutazione del fabbisogno abitativo in relazione alla
esigenza di realizzare insediamenti di tipo economico e popolare; per
mancanza della determinazione, almeno provvisoria, della indennità.
Con
riguardo al decreto di occupazione, se ne deduce la illegittimità per
omessa redazione dello stato di consistenza e per notifica a persona
diversa dal proprietario catastale (pagina 26 dell’appello).
Si è
costituito il Comune di san Marzano sul Sarno chiedendo il rigetto
dell’appello perché infondato; si è costituita la cooperativa Arcobaleno;
si è costituita altresì la Cooperativa Edilizia 2000 a r.l. chiedendo in
primo luogo di dichiararsi la tardività dell’appello, perché proposto
circa nove mesi dopo il deposito e quindi ben oltre il termine dimidiato
di legge e in ogni caso il suo rigetto per infondatezza.
Alla udienza
pubblica dell’8 marzo 2011 la causa è stata trattenuta in
decisione.
DIRITTO
1.Si può prescindere dall’esame della eccezione
di tardività dell’appello, in quanto il medesimo è in ogni caso infondato
e da rigettare.
E’ del tutto infondato il primo motivo con il quale si
deduce il vizio di incompetenza del dirigente ad adottare il decreto di
occupazione, invocando la vecchia legge regionale 51 del 1978, che
attribuiva la potestà esclusivamente al Sindaco.
Nella specie,
l’occupazione di urgenza è avvenuta con decreto del 2 ottobre 2001, per
cui non ha senso invocare precedenti in senso contrario relativi al
precedente sistema di ripartizione delle competenze.
Per oramai
costante giurisprudenza l'adozione del decreto di occupazione temporanea e
d'urgenza, emanato dopo l'entrata in vigore dell'art. 45, d.lg. 31 marzo
1998 n. 80, è di competenza del funzionario dirigente dell'Ufficio tecnico
dell'amministrazione procedente, atteso che detta norma attribuisce alla
dirigenza la competenza ad adottare tutti gli atti di gestione, inclusi
quelli che impegnano l'amministrazione verso l'esterno (in tal senso,
Consiglio Stato, sez. IV, 09 novembre 2005 , n. 6259; Consiglio Stato,
sez. IV, 10 gennaio 2002 , n. 102).
2.Con altro motivo,
l’appellante lamenta la erroneità della sentenza nel punto in cui ha
ritenuto non applicabili le norme di partecipazione (artt. 7 e seguenti
L.241 del 1990) anche ai procedimenti di espropriazione per pubblica
utilità e in particolare all’atto implicante dichiarazione di pubblica
utilità.
Nella specie, al privato espropriato non sarebbe stato
consentito di partecipare alle scelte dell’amministrazione, non essendo
state rispettate le formalità prescritte dalla legge 167 del 1962 e dalla
legge 865 del 1971, né essendosi provveduto alla comunicazione dell’avvio
del procedimento ai sensi dell’art.7 L.241 del 1990.
L’appellante in
sostanza invoca il principio per cui la partecipazione del privato al
procedimento ablatorio deve essere assicurata già con la comunicazione di
avvio del procedimento sin dal primo atto dello stesso, e cioè da quello
recante la dichiarazione di pubblica utilità, che presenta ampi momenti di
scelte discrezionali, mentre essa non ha ragion d'essere nell'ambito
dell'occupazione d'urgenza, che è meramente attuativa dei provvedimenti
presupposti (Consiglio Stato , sez. IV, 30 dicembre 2006 , n. 8261).
Il
motivo, se è pienamente condivisibile in punto di diritto, è in fatto
infondato e ai limiti della ammissibilità, anche perchè l’appellante in
alcun punto contesta il capo di sentenza con il quale, in modo inequivoco,
il primo giudice ha osservato (pagina 13 della sentenza) che l’interessato
non risultava, all’epoca della notificazione della avvenuta approvazione
del PEEP, tra le ditte catastali (rectius, tra gli intestatari) da
notiziare, mentre erano stati notiziati coloro che risultavano proprietari
o eredi dei precedenti intestatari dell’epoca.
Il primo giudice
osservava (pagina 12 e seguenti della sentenza) che il PEEP era stato
approvato con delibere consiliari 21/98 e 34/98; la istruttoria effettuata
durante il giudizio aveva consentito di accertare che i proprietari
intestatari al tempo della avvenuta approvazione erano i signori
Annunziata Antonio, Annunziata Filomena, Annunziata Palma, per cui il
ricorrente Annunziata Sabato non rientrava tra gli interessati al momento
della approvazione del piano in questione.
Ad opinione di questo
Collegio, una volta chiarito che in fatto, come ha sostenuto la sentenza
impugnata, tutti coloro che all’epoca erano proprietari sono stati
destinatari della notifica dell’approvazione del piano, le esigenze
partecipative debbono intendersi rispettate.
Né il principio del giusto
procedimento e della partecipazione procedimentale può essere invocato con
riguardo alla fase, meramente attuativa, dell' occupazione di urgenza (in
tal senso, Consiglio Stato, sez. VI, 03 settembre 2003 , n. 4897).
Ne
deriva la infondatezza dell’appello nei punti nei quali si deduce la
erroneità della sentenza di dichiarazione di inammissibilità degli atti di
approvazione del PEEP contestualmente al decreto di occupazione
temporanea, perchè di tale attività pregressa, l’interessato sarebbe
venuto a conoscenza soltanto con la notifica del decreto di occupazione
temporanea in via di urgenza.
E’ solo la dichiarazione di pubblica
utilità, secondo il più comune sentire, che ha come effetto quello di
sottoporre il bene al regime di espropriabilità, determinando
l'affievolimento del diritto di proprietà e ponendosi come presupposto
dell'espropriazione.
Soltanto essa, pertanto, incidendo direttamente
sulla sfera giuridica del proprietario, è immediatamente lesiva e, come
tale, viene comunemente ritenuta autonomamente impugnabile né ora,
nell'attuale contesto normativo diretto a garantire la partecipazione,
potrebbe valere a tal fine una partecipazione differita, successiva alla
dichiarazione di pubblica utilità ed all'occupazione d'urgenza.
Il
giusto procedimento, ove attuatosi nell'ambito della dichiarazione di
pubblica utilità, non ha ragion d'essere invece nell'occupazione
d'urgenza.
Il giusto procedimento ha ragion d'essere nell'ambito della
dichiarazione di pubblica utilità, che conserva momenti di scelte
discrezionali, ma non più nell'ambito dell'occupazione d'urgenza,
meramente attuativa dei provvedimenti presupposti (Cons. Stato ad plen. N.
14 del 1999) .
In definitiva, la circostanza che la fase partecipativa
sia stata legittimamente estesa a coloro che all’epoca erano intestatari –
tra i quali non era ricompreso all’epoca l’appellante e sul punto nulla ha
contestato nell’appello - assorbe ogni considerazione in ordine alla
pretesa di parte appellante di esserne informato o di essere rimesso in
termini, quanto alla impugnazione degli atti approvativi, al momento della
impugnazione degli atti di occupazione.
Pertanto, sono infondate
(perché giustamente ritenute inammissibili in primo grado), anche tutte le
altre censure di parte appellante con le quali si deduce (oltre che la
omissione di pronuncia del primo giudice sul punto) la illegittimità del
Piano PEEP sotto altri profili: perché adottato sulla scorta delle
delibere di CC 62/96 e 9/97 annullate dal Tar Salerno con sentenza
388/1998; perché il piano è stato adottato senza il necessario parere del
Genio civile, poiché il Comune è incluso tra quelli a rischio sismico; per
discordanza tra Peep e prg; per lesione dei diritti partecipativi; per
errata individuazione delle previsioni di sviluppo contenuta nel PRG e in
assenza di autonoma valutazione del fabbisogno abitativo in relazione alla
esigenza di realizzare insediamenti di tipo economico e popolare; per
mancanza della determinazione, almeno provvisoria, della
indennità.
Tutte tali doglianze, in quanto in realtà appuntate avverso
gli atti natura di atto di approvazione del piano, sono inammissibili,
come ha correttamente ritenuto il primo giudice, né può operare una
rimessione in termini rispetto alla sopravvenienza fattuale della
sopravvenuta titolarità dell’attuale appellante.
3.Nei confronti
del decreto di occupazione, si deduce la illegittimità per omessa
redazione dello stato di consistenza (pagina 26 dell’appello).
Il
motivo non è fondato.
I comuni possono procedere alla redazione dello
stato di consistenza, contestualmente all'immissione in possesso nei beni
espropriati, avuto riguardo a tutte le opere non solo pubbliche, ma di
pubblico interesse, ivi incluse quelle di edilizia residenziale pubblica
(da ultimo, Consiglio Stato , sez. IV, 18 marzo 2010 , n. 1616; Consiglio
Stato , sez. IV, 07 settembre 2006 , n. 5198).
4.Per le
considerazioni sopra svolte, l’appello va respinto, con conseguente
conferma della impugnata sentenza.
La condanna alle spese del presente
grado di giudizio segue il principio della soccombenza; le spese sono
liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in
epigrafe proposto, così provvede:
rigetta l’appello, confermando la
impugnata sentenza. Condanna parte appellante al pagamento delle spese del
presente grado di giudizio, liquidandole in complessivi euro seimila, di
cui tremila a favore del Comune appellato e millecinquecento a favore di
ognuna delle controinteressate cooperative.
Ordina che la presente
sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in
Roma nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2011 con l'intervento
dei magistrati:
Giorgio Giaccardi, Presidente
Sergio De Felice,
Consigliere, Estensore
Diego Sabatino, Consigliere
Raffaele Potenza,
Consigliere
Guido Romano, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/04/2011
