Manfredo Atzeni, rappresentato e difeso dagli avv. Mauro
Barberio, Stefano Porcu e Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso
l’avv. Federico Tedeschini in Roma, largo Messico n. 7;
contro
Regione Autonoma della Sardegna,
rappresentata e difesa dagli avv. Alessandra Camba e Sandra Trincas, con
domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della medesima Regione
in Roma, via Lucullo n. 24; Dirett. Servizio Energia Assessorato Industria
della Regione Autonoma della Sardegna;
nei confronti di
Giorgio Lisci, Francesco Antonio
Cacciapaglia, Virgilio Pusceddu, Attilio Nicola Vacca, Katiuscia Casu;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. SARDEGNA -
CAGLIARI: SEZIONE I n. 00391/2010, resa tra le parti, concernente DINIEGO
CONTRIBUTI PER IMPIANTI FOTOVOLTAICI.
Visti il ricorso in appello e
i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di
Regione Autonoma Sardegna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti
gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3
dicembre 2010 il Cons. Angelica Dell'Utri e uditi per le parti gli
avvocati Pugliano, su delega dell'avv. Tedeschini, e Camba;
Ritenuto e
considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con atto notificato i giorni 18, 23 e 24 giugno
2010 e depositato il 30 seguente il dott. Manfredo Atzeni, che alle ore
12,19 del 4 ottobre 2008 si era visto rifiutare (per saturazione delle
richieste pari al 110% dello stanziamento) la ricezione della propria
domanda, da compilarsi su modulo elettronico ed inviarsi in via
telematica, di partecipazione alla procedura per l’assegnazione di
contributo per impianti fotovoltaici per l’anno 2008, ha appellato la
sentenza 26 marzo 2010 n. 391 del Tribunale amministrativo regionale per
la Sardegna, sezione prima, con la quale è stato respinto il suo ricorso,
con successivi motivi aggiunti, avverso il diniego, la graduatoria
definitiva delle domande accolte, gli ulteriori provvedimenti presupposti
o comunque connessi, tra cui la determinazione dirigenziale 17 settembre
2009 n. 544, il bando, la deliberazione 8 aprile 2008 n. 21/37 della
Giunta regionale ed allegate direttive, la deliberazione 19 giugno 2008 n.
34/22, l’avviso pubblico di chiusura della procedura di ricezione delle
domande, l’elenco dei beneficiari ed il successivo elenco-graduatoria
conseguente alla riapertura dei termini.
L’appellante ha esposto che
col proprio ricorso contestava il criterio cronologico applicato per la
ricezione delle istanze, senza che fossero prefissati criteri oggettivi e
modalità a cui l’Amministrazione si sarebbe dovuta vincolare, senza che
fosse dato avviso preventivo di data ed ora della pubblicazione del bando
sul sito internet della Regione, a partire dalle quali potevano inoltrarsi
le domande, e senza che fosse dato sapere anticipatamente come impostare
le domande (di difficile comprensione tecnica, tanto da richiedere la
costante presenza di un tecnico). Il TAR ha osservato tra l’altro che le
direttive regionali erano state pubblicate sul BURAS del 18 luglio 2008,
l’avviso che il bando sarebbe stato pubblicato il 4 ottobre 2008 era stato
inserito in data 28 settembre 2008 su due quotidiani (Corriere della Sera
ed Unione Sarda) ed il bando era stato regolarmente pubblicato il 4
ottobre 2008 sul BURAS e sul sito internet, come previsto dalle direttive;
ha perciò ritenuto che tutti i soggetti interessati fossero in tal modo
messi in grado di compilare e presentare le domande, le quali infatti sono
state numerosissime, tanto da esaurire nella stessa mattinata i fondi
disponibili; ha ritenuto, altresì, legittimo il criterio cronologico (c.d.
procedimento a sportello) di accettazione ed esame delle domande anche
sotto il profilo del rispetto delle esigenze di trasparenza ed
imparzialità connesse all’attribuzione di benefici pubblici.
Tanto
premesso, a sostegno dell’appello il dott. Atzeni ha dedotto:
1.- Le
argomentazioni del primo giudice sono errate poiché non risulta dagli atti
di “gara” la previsione della previa informazione attraverso quotidiani
regionali e/o nazionali del giorno di apertura del termine di
presentazione delle offerte. Tale tipo di preinformazione non era infatti
stabilito nel bando o nelle direttive, anzi queste ultime stabilivano che
la data e l’ora dell’attivazione del procedimento per l’acquisizione delle
domande sarebbero state fissate nel bando stesso, sicché detta
preinformazione non rileva ai fini della “conoscibilità”. Del resto, con
la richiamata sentenza la Corte costituzionale ha rimesso ai giudici di
merito proprio quegli “inconvenienti fattuali e abusi applicativi delle
norme impugnate”, ossia nella specie del criterio cronologico così come
applicato dalla Regione Sardegna. Infine, il TAR non ha considerato che il
sistema usato dalla medesima Regione affidava l’ammissibilità della
domanda a un “puro colpo di fortuna”, e ciò è illegittimo anche ai sensi
dell’art. 2 del d.P.G.R. 3 dicembre 1949 n. 5 di attuazione dello statuto
regionale, il quale impone la pubblicazione sul BURAS dei decreti
assessorili che possano interessare la generalità dei cittadini, mentre le
predette forme di pubblicità sono elusive della conoscibilità da parte
della collettività, tant’è che solo i cittadini più accorti sono stati
messi nelle condizioni di presentare la domanda. Nelle altre regioni
italiane, invece, è stato adottato un meccanismo procedimentale che
prevedeva la previa indicazione del dies a quo.
2.- Anche sulla censura
di violazione dell’art. 12 della legge n. 241 del 1990 la sentenza è
apodittica, non essendo dimostrato quali siano ed ove siano stati
stabiliti i citati “rigorosi requisiti di ammissibilità”. E’ invece vero
che i finanziamenti sono stati distribuiti “a pioggia” sulla base del
criterio cronologico, il quale non rappresenta giuridicamente un criterio
sostanziale di valutazione per l’individuazione dei soggetti destinatari
dei benefici, ma modalità di presentazione delle domande e si pone,
pertanto, in contrasto con i principi di buon andamento ed imparzialità
sottesi al disposto della norma citata, che appunto impone la
predeterminazione dei “criteri e modalità a cui le amministrazioni devono
attenersi” nella concessione di agevolazioni.
In data 23 luglio 2010 la
Regione Autonoma della Sardegna si è costituita in giudizio ed ha svolto
controdeduzioni.
In sede cautelare, con ordinanza 29 luglio 2010 n.
3560 è stata disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei
controinteressati non già intimati, risultanti dall’elenco dei soggetti
ammessi al contributo anche a seguito della riapertura dei termini del
febbraio 2009, con autorizzazione all’appellante a provvedervi a mezzo di
pubblici proclami mediante inserzione di avviso nella G.U.R.I. e nel
B.U.R.A.S. nel termine di trenta giorni dalla comunicazione
dell’ordinanza.
In data 30 agosto 2010 l’appellante ha depositato gli
esemplari della G.U.R.I. 14 agosto 2010 n. 96, parte seconda, e del
B.U.R.A.S. 21 agosto 2010 n. 25, parte terza, annunzi legali, nei quali
risulta pubblicato il prescritto avviso.
Il 18 ottobre 2010 la Regione
ha depositato documenti e con memoria del 29 seguente, eccepita
l’inammissibilità della censura basata sulla mancata preventiva
informazione e pubblicazione della data di apertura del termine di
presentazione delle domande, in quanto non formulata in primo grado, ha
insistito nelle proprie tesi e richieste.
All’odierna udienza pubblica
l’appello è stato posto in decisione.
DIRITTO
Com’è esposto nella narrativa che precede, si
controverte della procedura c.d. “a sportello” per la presentazione delle
domande di contributi relativi all’anno 2008 per impianti fotovoltaici,
riservati alle persone fisiche e soggetti giuridici diversi dalle imprese,
indetta dalla Regione Autonoma della Sardegna con determinazione 17
settembre 2008 n. 544 prevedente, tra l’altro, la pubblicazione della
stessa determinazione sul BURAS e sul sito internet e che del bando “è
dato apposito avviso da pubblicarsi su un quotidiano a diffusione
nazionale e uno a diffusione regionale” (art. 7).
Il bando, pubblicato
sul BURAS e sul sito internet della medesima Regione il 4 ottobre 2008,
stabilisce all’art. 6, per quanto qui rileva, che la presentazione di tali
domande a mezzo del modulo elettronico “disponibile sul sito istituzionale
www.regione.sardegna.it” abbia decorrenza iniziale dalla pubblicazione del
bando stesso sul BURAS e fino ad esaurimento delle risorse (co. 1); e che
dell’esaurimento delle risorse sarà dato avviso sul BURAS e sul sito
internet, con l’avvertenza che il sistema “consentirà la presentazione di
altre istanze fino a concorrenza di un ulteriore 10% dello stanziamento”,
istanze ulteriori da prendere in considerazione solo in caso di rigetto di
istanze presentate anteriormente o di rinuncia o revoca dei contributi già
concessi (co. 2). Stabilisce inoltre che le domande dovranno essere poi
trasmesse debitamente sottoscritte e documentate con raccomandata a.r.
entro 30 giorni dalla presentazione on line (co. 3). E’ altresì definita
all’art. 7 la procedura per l’istruttoria delle domande pervenute tramite
raccomandata a.r. (regolari, in termini e precedute da domande su modulo
elettronico accettate) secondo l’ordine cronologico di presentazione on
line, mediante verifica della sussistenza dei requisiti soggettivi del
richiedente, della tipologia dell’impianto e della completezza della
documentazione allegata, nonché per la concessione e l’erogazione delle
agevolazioni.
La pubblicazione del bando è stata preceduta dalla
fissazione di direttive, definitivamente approvate con deliberazione 19
giugno 2008 n. 34/22 della Giunta regionale, prevedenti appunto
l’emanazione del bando “con cui sono resi noti i termini e le modalità per
la presentazione della domanda di accesso agli aiuti”, da compilarsi a
pena di esclusione su “apposito modulo elettronico reso disponibile sul
sito internet …” e da trasmettere mediante un sistema che restituisce al
soggetto richiedente l’attestazione di esatta ricezione con attribuzione
di numero progressivo di registrazione e rilascia copia stampabile della
domanda stessa da inviarsi, sottoscritta e documentata, a mezzo
raccomandata a.r.; l’istruttoria avverrà secondo l’ordine cronologico di
compilazione del modulo elettronico, sempreché la domanda in forma
cartacea ed i relativi documenti siano trasmessi nei prescritti termini.
Si precisa, infine, che “la data e l’ora di attivazione del procedimento
per l’acquisizione delle domande su modulo elettronico (…) saranno
indicate nel bando (art. 7)”. La menzionata deliberazione è stata
pubblicata sul BURAS del 18 luglio 2008 e sul sito internet della
Regione.
Col primo motivo del ricorso di primo grado, di violazione
dell’art. 97 Cost., dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990 e del giusto
procedimento, il dott. Atzeni contestava la prefissazione del criterio
cronologico della presentazione delle domande per l’erogazione dei
contributi, senza la previa indicazione di criteri oggettivi e di modalità
specifiche, come unico requisito per la concessione, nonché lamentava, in
ogni caso, il mancato riferimento al sistema di cui all’art. 85 del d.lgs.
n. 163 del 2006 in tema di aste elettroniche, precisando come, affinché
gli invocati canoni e principi non fossero obliterati, sarebbe stato
necessario che: 1) tutti avrebbero dovuto sapere anticipatamente quando
sarebbe stato possibile presentare le domande; 2) tutti avrebbero dovuto
sapere anticipatamente come avrebbero dovuto impostare le domande, anche
perché alcuni elementi richiesti erano di difficile comprensione tecnica e
richiedevano la presenza costante di un tecnico ai fini del corretto
inserimento. Col secondo motivo lamentava violazione dell’art. 12 della
citata legge n. 241 del 1990 ed eccesso di potere in relazione al primo
profilo del primo motivo.
In sintesi, con l’appellata sentenza il TAR,
rilevato che le direttive regionali per l’erogazione dei contributi
relativi agli impianti fotovoltaici erano state pubblicate sul BURAS, che
l’avviso della pubblicazione del bando in data 4 ottobre 2008 era stato
inserito in data 28 settembre 2008 su due quotidiani (Corriere della Sera
ed Unione Sarda), che, in osservanza delle direttive, il bando era stato
pubblicato quel giorno sul BURAS e sul sito internet ed il sistema di
accettazione aperto dalla mattina dello stesso giorno e chiuso nella
stessa mattinata, ha ritenuto che tutti i soggetti interessati fossero
stati così posti in grado di compilare e presentare le domande, pervenute
numerosissime e tali quindi da esaurire i fondi disponibili; ha poi
ritenuto di per sé legittimo il criterio cronologico (c.d. procedimento a
sportello) di accettazione delle domande, stante anche la manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 5,
co. 3, del d.lgs. n. 123 del 1998 (sent. 14 novembre 2006 n. 375 della
Corte cost.), ed i rigorosi, prefissati requisiti di ammissibilità a
finanziamento, in uno con l’avviso circa il criterio cronologico di esame
delle domande, idonei a soddisfare le esigenze di trasparenza ed
imparzialità connesse all’attribuzione di benefici pubblici.
Ciò
posto, va in primo luogo disattesa l’eccezione di inammissibilità della
censura di mancata previa informazione e pubblicazione della data di
apertura del termine di presentazione delle domande, che non sarebbe stata
formulata in primo grado, giacché è evidente come tale censura fosse stata
ritualmente proposta, le restanti considerazioni esposte al riguardo
essendo intese a contestare le argomentazioni utilizzate dal primo giudice
per respingere la censura stessa.
Nel merito, non sono fondate le
doglianze riguardanti la reiezione della prima parte del primo motivo ed
il secondo motivo di primo grado. Della legittimità in sé della scelta del
c.d. procedimento a sportello e del sottostante criterio cronologico ai
fini dell’assegnazione di contributi non è dato dubitare, ciò essendo
conforme al disposto dell’art. 5, co. 3, del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 123
in tema di sostegno pubblico per lo sviluppo di attività produttive,
sicuramente applicabile alla fattispecie in via analogica e la cui
questione di legittimità costituzionale in relazione all’art. 3 Cost.,
sollevata con riguardo a circostanze – simili a quelle di sui si discute –
che ne avrebbero rivelato l’irrazionalità, è stata dichiarata
manifestamente inammissibile con la pronuncia 14 novembre 2006 n. 375,
richiamata dal TAR. Quanto, poi, al fatto che il criterio cronologico sia
l’unico di selezione delle richieste, è smentito dalla già richiamata
disposizione del bando (art. 7) relativa all’istruttoria delle domande in
forma cartacea regolarmente e tempestivamente sottoscritte, inviate e
documentate; disposizione che, come emerge chiaramente, prevede una
compiuta istruttoria intesa a riscontrare che il richiedente rientri nei
soggetti beneficiari di cui all’art. 2, l’intervento proposto sia conforme
a quelli agevolabili e che la documentazione presentata sia completa,
sicché può affermarsi che la procedura debba essere condotta in base, sì,
al criterio cronologico (come detto legittimo) quanto alla graduazione
delle domande, ma anche all’accertamento dei detti requisiti soggettivi ed
oggettivi, la cui mancata sussistenza non consente la concessione
dell’aiuto e lascia spazio ad altre domande.
Coglie invece nel segno
la doglianza concernente la reiezione della seconda e, in sostanza,
subordinata parte del primo motivo originario.
Con la pronuncia della
Corte costituzionale menzionata appena sopra è stato chiarito che gli
inconvenienti fattuali e gli abusi applicativi lamentati in quella sede,
non derivanti direttamente dalle norme denunciate e costituenti evenienze
connesse strettamente alle modalità di fatto della loro attuazione,
attengono “a materia propria dell’osservazione dei giudici di merito”. E
con la censura in esame l’attuale appellante proprio tali inconvenienti
fattuali ed abusi intendeva sottoporre al primo giudice, le cui
argomentazioni e conclusioni non sono condivisibili alla luce della
disciplina specifica della concreta procedura avversata.
Non v’è
dubbio, invero, che nessuna informazione sulla data e sull’ora di inizio
della ricezione delle domande on line è stata fornita ai possibili
aspiranti ad ottenere il contributo o, meglio, è stata idoneamente
diffusa. Tanto meno tali soggetti sono stati posti in grado di conoscere
preventivamente i contenuti che dette domande avrebbero dovuto avere, onde
predisporsi ad indicare sul modulo elettronico i prescritti dati.
Né la
circostanza che sui due quotidiani nazionale e locale sia comparso il
cennato avviso comporta siffatta idoneità, dal momento che nulla era
stabilito al riguardo nelle pubblicate direttive regionali. Tale modalità
informativa è infatti stabilita, come si è visto, solo con la stessa
deliberazione indittiva della procedura, adottata in data 17 settembre
2008, il cui testo non risulta pubblicato sul BURAS e sul sito internet
regionale quanto meno anteriormente alle date di pubblicazione del
medesimo avviso ed allo stesso giorno 4 ottobre 2008.
In altre parole,
gli aspiranti al contributo non erano stati informati che tale avviso
sarebbe stato pubblicato e, dunque, che il bando sarebbe stato a sua volta
pubblicato il giorno 4 ottobre 2008, oltre che del fatto che dall’inizio
della pubblicazione sarebbero decorsi i termini per la presentazione on
line delle domande. Diversamente da quanto ritenuto dal TAR, non vi è
stata dunque quella “ampia pubblicità” che avrebbe messo “tutti i soggetti
interessati, indistintamente”, nelle condizioni di sapere quanto
occorreva.
Inoltre, il modulo elettronico è stato reso disponibile solo
al momento della compilazione. Ove il modello lo fosse stato prima, gli
interessati avrebbero potuto non solo rendersi conto delle modalità
materiali per procedere alla sua compilazione, ma soprattutto studiarne i
contenuti sostanziali e premunirsi dei dati occorrenti per fornire, pur
nella concitazione del momento compilatorio, gli elementi tecnici
richiesti concernenti, in particolare, la tipologia dell’impianto rispetto
alla classificazione di cui al richiamato art. 2, co. 1, del d.m. 19
febbraio 2007, individuando quella corrispondente ad una delle ben tredici
tipologie specifiche di cui alle tipologie b2 e b3 definite dal d.m., ivi
elencate.
In conclusione, l’appello non può che essere accolto, con
conseguente, necessitato annullamento degli atti impugnati in primo grado
in accoglimento del ricorso. Non riesce infatti possibile accedere alla
richiesta della Regione appellata di limitare l’annullamento al diniego,
in funzione del solo risarcimento del danno e senza investire tutti gli
atti della procedura a monte della quale si colloca il momento
procedimentale di cui si è discusso, dal momento che l’appellante non ha
fatto propria tale limitazione e, d’altra parte, nell’atto introduttivo
del giudizio non v’era domanda risarcitoria, peraltro proponibile in
futuro.
Quanto alle spese di entrambi i gradi, come di regola vanno
poste a carico della Regione Autonoma della Sardegna, parte realmente
soccombente, nella misura liquidata in dispositivo tenuto anche conto dei
costi relativi all’integrazione del contraddittorio, mentre possono
restare compensate nei riguardi dei controinteressati, nessuno dei quali
ha resistito.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in
epigrafe proposto, accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della
sentenza appellata accoglie il ricorso di primo grado ed annulla gli atti
impugnati.
Condanna la Regione Autonoma della Sardegna al pagamento in
favore dell’appellante delle spese di entrambi i gradi, che liquida in €
7.000,00 (settemila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di
consiglio del giorno 3 dicembre 2010 con l'intervento dei
magistrati:
Stefano Baccarini, Presidente
Carlo Saltelli,
Consigliere
Roberto Chieppa, Consigliere
Angelica Dell'Utri,
Consigliere, Estensore
Antonio Amicuzzi, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 21/03/2011
