Fintecna Immobiliare s.r.l. in persona del legale
rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo
Clarizia, Marco Feroci, Ennio Magrì, presso il primo elettivamente
domiciliata in Roma, via Principessa Clotilde, 2;
contro
Regione Piemonte, in persona del presidente
in carica della giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avvocati
Anita Ciavarra e Gabriele Pafundi, presso quest’ultimo elettivamente
domiciliata in Roma, via Giulio Cesare, 14; Comune di Torino, in persona
del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo
Colarizi e Maria Lacognata, presso il primo elettivamente domiciliato in
Roma, via Panama, 12;
nei confronti di
Environment Park s.p.a., Italferr s.p.a. –non
costituite in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PIEMONTE - TORINO:
SEZIONE II n. 03791/2006, resa tra le parti, concernente DECADENZA
CONCESSIONI DEMANIALI TRATTO DI FIUME - RIMOZIONE MANUFATTI
Visti
il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di
costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Viste le
memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore
nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2011 il consigliere Roberta
Vigotti e uditi per le parti gli avvocati Clarizia, Colarizi, Magri' e
Pafundi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La società Fintecna Immobiliare, alla quale in
data 14 novembre 2006 è stato conferito il ramo d’azienda immobiliare da
parte della s.p.a. Cimimontubi, chiede la riforma della sentenza con la
quale il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte ha respinto il
ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento in data 21 luglio
2005 della Regione Piemonte recante decadenza delle concessioni demaniali
in capo alla società Cimimontubi per la copertura del fiume Dora Riparia e
ingiunzione di demolizione dei manufatti di cui alle concessioni stesse,
oltre che per l’accertamento del soggetto tenuto ad effettuare tali opere
di demolizione.
Espone la ricorrente che il Ministero dei Lavori
pubblici ha rilasciato nel 1958 alla Fiat s.p.a, alla quale è subentrata
prima la Secosind s.p.a. e poi la Cimimontubi s.p.a., quattro concessioni
demaniali in forza delle quali venivano realizzate su un tratto del fiume
Dora una soletta in cemento armato e alcuni fabbricati al servizio degli
stabilimenti industriali.
Nel corso degli anni la zona ha subito
rilevanti trasformazioni urbanistiche ed edilizie, e il Comune di Torino
ha perciò provveduto ad adottare piani di recupero tra i quali il Piano di
riqualificazione urbana (d’ora in poi: PRIU) denominato Spina 3,
poi ricompresso nell’ambito del più ampio Programma di Riqualificazione
urbana e Sviluppo sostenibile del Territorio (d’ora in poi: PRUSST),
adottato ai sensi della legge 17 febbraio 1992, n. 179 con la
denominazione PRUSST Programma Eurotorino. Per l’attuazione di tali
piani, finalizzati a nuovi insediamenti industriali, artigianali e
commerciali e alla riqualificazione di zone degradate, l’Amministrazione
municipale ha previsto un insieme di interventi diretti alla
preurbanizzazione delle aree pubbliche attraverso la bonifica ambientale;
in particolare, il PRIU Spina 3 prevede, tra l’altro, la realizzazione di
un parco affacciato sul fiume Dora, per l’attuazione del quale si è
riscontrata la necessità di procedere alla demolizione della soletta di
copertura realizzata dalla Fiat, inutilizzata da anni. Per tale intervento
di demolizione la Giunta municipale, con la deliberazione 11 agosto 1999,
recante approvazione del PRUSST, prevedeva un finanziamento di
9.600.000.000 lire. In attesa di acquisire i fondi necessari per
l’attuazione del PRIU, il Comune di Torino ha sottoscritto in data 9
ottobre 1996 un protocollo d’intesa (il cui schema era stato approvato dal
Consiglio comunale con deliberazione 23 luglio 1996) con i proprietari di
parte delle aree interessate dal suddetto piano, tra cui la Secosind
s.p.a., poi incorporata dalla Cimimontubi s.p.a.,al fine di consentire
l’avvio della realizzazione del parco della Dora e del parco scientifico e
tecnologico dell’ambiente, denominato Environment Park. In forza di
tale protocollo d’intesa la società Secosind si impegnava a cedere alla
Città di Torino che, a sua volta, manifestava la disponibilità ad
acquisire nello stato di fatto e di diritto attuale “anticipatamente
rispetto all’iter ordinario previsto dalla normativa urbanistica, parte
della proprietà immobiliare della società Secosind s.p.a. nell’ambito
Spina 3, pari a circa 140.000 metri quadrati di superficie territoriale e
inquadrabile, in base alla normativa vigente, come cessione di aree per
servizi” necessarie per la realizzazione del parco della Dora,
costituente opera di urbanizzazione a scala urbana a servizio dell’intera
città. In tale contesto, la scopertura e il ripristino ambientale del
tratto coperto del fiume viene definito come opera di rilevanza urbana di
particolare interesse pubblico, in quanto necessario al ripristino
ambientale dell’intera zona, per la cui realizzazione la Secosind si
rendeva disponibile a consentire l’utilizzo dei manufatti insistenti sulla
predetta copertura , mentre la Città si impegnava a provvedere alle
preurbanizzazioni e, “ove ciò fosse richiesto in tutto o in parte”,
alla realizzazione delle opere necessarie alla scopertura del fiume;
inoltre, la società Secosind si dichiarava disponibile ad individuare,
all’interno della zona Valdocco (ricadente nel PRIU Spina 3), un
comprensorio che il Comune avrebbe potuto utilizzare “per le edificazioni
e per i connessi servizi relativi ai propri diritti edificatori.
La
successiva approvazione del PRUSST, che, come detto, comprendeva il PRIU
Spina 3, avvenuta in data 11 agosto 1999, ribadiva la necessità di
provvedere alla demolizione della soletta e la valutazione della spesa
necessaria, e la previsione che “una quota parte della progettazione
pari a lire 250 milioni viene richiesta sulle risorse di cui al D.M. 8
ottobre 1998, la restante su ulteriori risorse pubbliche comunali,
regionali, ministeriali, comunitarie da individuare”; nella tabella 1
allegata alla relazione del piano si specifica che la demolizione della
soletta e la bonifica dei terreni rientra tra gli interventi pubblici
dell’ambito Spina 3 con una previsione di spesa di lire 9.600.000.000,
mentre nella successiva tabella 2 le opere di bonifica e scopertura della
Dora sono comprese tra gli “interventi pubblici”.
In data 15 dicembre
2000 il Ministero delle Finanze ha disposto la revoca delle concessioni di
copertura del fiume Dora e ha ingiunto alla Cimimontubi la rimozione dei
fabbricati, con riconduzione dell’alveo del fiume Dora al suo assetto
originario: tale provvedimento è stato impugnato davanti al Tribunale
amministrativo del Piemonte e al Tribunale Superiore delle Acque
pubbliche, ma sono stati annullati con nota dell’Agenzia del Demanio del
17 maggio 2001, che contestualmente avvertiva dell’avvenuta scadenza delle
concessioni stesse per decorrenza del termine finale, e sottolineava il
trasferimento delle competenze in materia di concessioni fluviali alle
Regioni in forza dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri
attuativi del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112. Il Tribunale
Superiore delle Acque pubbliche ha pertanto, dichiarato l’improcedibilità
del ricorso con la sentenza 9 ottobre 2002.
In data 10 febbraio 2005 la
Direzione regionale delle Opere pubbliche ha invitato la società
Cimimontubi a partecipare al procedimento per la sistemazione dell’alveo
della Dora mediante scopertura, indetto dalla Regione Piemonte. Nel
prendere visione degli atti relativi al procedimento, la società ha
appreso dell’esistenza di una conferenza di servizi preparatoria, attivata
dal Comune di Torino il 15 marzo 2003, alla quale non era stata invitata;
in ogni caso, ha presentato memoria ai sensi dell’art. 10 della legge 7
agosto 1990, n. 241; il procedimento si è concluso con determinazione
dirigenziale 21 luglio 2005, n. 1088 della Direzione regionale, con la
quale sono state dichiarate formalmente decadute le concessioni in capo a
Ciminontubi ed è stato disposto che la stessa società dovesse provvedere
alla demolizione dei manufatti di cui alle concessioni stesse, obbligo
ribadito dal Comune di Torino con note dell’Assessore all’urbanistica in
data 19 agosto 2005 e in data 21 settembre 2005.
Per l’annullamento di
tali atti, la Ciminontubi ha presentato ricorso al Tribunale
amministrativo del Piemonte che, con la sentenza qui impugnata, lo ha
respinto, valorizzando l’obbligo del titolare della concessione, alla
scadenza della stessa, di provvedere alla rimozione delle opere
realizzate, e la competenza della Regione a provvedere in merito di
demanio fluviale, in forza del conferimento attuato con i decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 settembre 2000, 12 ottobre
2000, 16 novembre 2000 in esecuzione del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 . Inoltre, la sentenza ha rilevato che, con il protocollo
d’intesa sottoscritto il 9 ottobre 1996 (avente, in ogni caso, valore
programmatico), la società concessionaria non ha ceduto al Comune di
Torino la soletta di copertura del fiume, ma le aree limitrofe destinate a
servizi.
Avverso tale sentenza la società appellante sottolinea, con il
primo motivo del gravame, l’incompetenza della Regione, in quanto:
-
tale ente, subentrato allo Stato nelle competenze in materia di
concessioni demaniali in forza del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112, non avrebbe potuto disporre in ordine a concessioni ormai scadute, e
dichiarate tali dall’Ufficio del Territorio, che aveva anche revocato le
precedenti richieste di pagamento dei canoni pregressi e l’ingiunzione di
demolizione della medesima copertura;
- ai sensi degli artt. 1 e 61
della legge della Regione Piemonte 20 giugno 2000, n. 44, di applicazione
dell’art. 3 del decreto legislativo sopra citato, la competenza a disporre
dell’uso delle aree fluviali è dei Comuni, quali delegati dalla Regione
stessa;
- il mancato rinnovo delle concessioni ha comportato che, alla
data della scadenza, il bene demaniale è rientrato nella disponibilità
dell’Amministrazione, che non ha ingiunto la demolizione dei manufatti: la
Regione, subentrata nelle funzioni, non avrebbe pertanto potuto adottare
provvedimenti inerenti ad un rapporto concessorio ormai definito, anche in
forza del protocollo d’intesa sottoscritto nel 1996 tra la concessionaria
Cimimontubi e il Comune di Torino, con il quale quest’ultimo si è
impegnato a demolire le opere realizzate dalla Fiat s.p.a. sul bene
demaniale, al fine dell’attuazione del piano urbanistico Spina 3;
- in
ogni caso, anche a voler ammettere la competenza della Regione, i
disciplinari allegati alle concessioni prevedono l’onere della demolizione
delle opere realizzate solo nell’ipotesi di revoca anticipata della
concessione, e non per il caso di scadenza della stessa.
Con il secondo
motivo d’appello, la ricorrente deduce l’erroneità della sentenza per la
mancata considerazione degli accordi stipulati dalla Secosind s.p.a. con
il Comune di Torino per l’attuazione degli strumenti urbanistici di cui in
narrativa, mediante l’intesa del 9 ottobre 1996, in forza della quale le
opere di scopertura del fiume avrebbero dovuto essere compiute
dall’Amministrazione municipale al fine di realizzare gli interventi di
preurbanizzazione necessari per dare attuazione al PRIU Spina 3, quale
controprestazione della cessione anticipata di 140.000 mq di aree da parte
della predetta società. La Regione, al corrente dell’esistenza del
predetto protocollo d’intesa, in quanto comunicato prima all’Ufficio del
Territorio e poi con le osservazioni presentate ex art. 10 legge 7 agosto
1990, n. 241 nell’ambito del procedimento per la sistemazione dell’alveo
del fiume, non avrebbe potuto ingiungere la rimozione della soletta di
copertura alla appellante, che non era più concessionaria delle aree, e
non le utilizzava dal 1996; inoltre, i rapporti con l’Ente concedente
erano già definiti; le opere erano rientrate nella disponibilità del
Comune di Torino che le aveva comprese, destinandole alla realizzazione di
opere di pubblica utilità, nella programmazione urbanistica; il Comune
aveva assunto l’onere di provvedere alla demolizione dei manufatti, quale
controprestazione della cessione delle aree e intervento urbanistico
compreso nelle opere di interesse pubblico, attraverso l’assunzione di
precisi impegni di spesa e il ricorso a finanziamenti pubblici, attestati
nella relazione allegata al PRUSST Programma Eurotorino.
Inoltre,
l’appellante contesta la necessità della scopertura della Dora, affermata
con la nota impugnata in primo grado sul presupposto della necessità di
soddisfare l’interesse pubblico alla sistemazione idraulica dell’area con
l’obiettivo del perseguimento di un maggiore livello di sicurezza
attraverso il recupero degli alvei fluviali. In ogni caso, la complessità
della vicenda avrebbe comportato l’indizione di una conferenza di servizi
ai sensi dell’art. 14 della legge n. 241 del 1990, tra tutti i soggetti
coinvolti, mentre quella indetta nel 2003, richiamata nel provvedimento
impugnato in primo grado, ha visto come partecipanti solo la Regione
Piemonte e il Comune di Torino. Infine, la ricorrente contesta la sentenza
nella parte in cui ha respinto la censura relativa alla richiesta di
pagamento dei canoni pregressi, sul presupposto della competenza della
Regione a provvedere in merito, competenza oggetto di critica sotto i
profili già esposti e respinti dal primo Giudice.
Si sono costituite
nel presente giudizio le Amministrazioni pubbliche intimate, chiedendo il
rigetto dell’appello.
I) Il Collegio ritiene di poter prescindere
dall’esaminare questioni inerenti la ricevibilità dell’appello e
l’ammissibilità di profili dedotti con l’atto introduttivo o con le
successive memorie, non prospettati in primo grado o con il ricorso di
impugnazione (profili attinenti, in particolare, alla pretesa competenza
del Comune a provvedere in materia di aree fluviali, alla convenzione
sottoscritta da Cimimontubi e il Comune di Torino il 19 luglio 2000,
all’accordo di programma sottoscritto il 27 giugno 2001 tra il Ministero
dei Lavori pubblici, la Regione Piemonte e il Comune e allo schema di
protocollo d’intesa approvato con deliberazione consiliare 28 gennaio
2002, n. 201), poiché l’appello è infondato.
II) La società appellante,
subentrata a titolo particolare a Cimimontubi s.p.a., a sua volta
subentrata a Fiat s.p.a., che aveva ottenuto nel 1958 quattro concessioni
demaniali a titolo precario per la copertura di un tratto del fiume Dora
Riparia e la costruzione di manufatti ad uso industriale, è tenuta, in
quanto successore nel rapporto, a tutti gli obblighi derivanti dalla
titolarità delle predette concessioni, ed in particolare, per quanto qui
interessa, a quelli derivanti dalla scadenza delle stesse, comunicata, per
avvenuto decorso del termine finale e per mancato rinnovo, in data 17
maggio 2001 dall’Agenzia del Demanio.
Tale obbligo di rimessa in
pristino (che prescinde dalla pericolosità dei manufatti realizzati sul
fiume: perciò il motivo d’appello che contesta la pericolosità della
copertura, asserita dal provvedimento impugnato in primo grado, è
innanzitutto inammissibile) deriva direttamente dai principi generali in
materia di concessione di beni pubblici e dalla stessa definizione
dell’istituto concessorio, che determina la distrazione di un bene
normalmente destinato all’uso generale a beneficio di un soggetto
particolare: ne deriva che, a meno di espressa previsione in contrario
(nella specie, non contenuta nei disciplinari delle concessioni, che anzi,
agli artt. 9 e 10 ribadiscono il principio generale per il caso di
revoca), la restituzione alla mano pubblica presuppone la previa rimozione
delle opere realizzate per l’interesse del concessionario. Inoltre, nella
Regione Piemonte il regolamento approvato con decreto 9 dicembre 2004 del
Presidente della Giunta regionale in attuazione della legge regionale 12
maggio 2004, n. 12 specificamente dispone, all’art. 17, che alla scadenza
della concessione il concessionario ha l'obbligo di rilasciare l'area
occupata e di provvedere a proprie cura e spese alla rimozione dei
manufatti, se presenti, e alla riduzione in pristino dello stato dei
luoghi.
III) A tale obbligo, attinente al rapporto concessorio e
costituente presupposto legittimante il provvedimento impugnato, la
società appellante oppone una serie di considerazioni che fanno perno su
vicende diverse, che hanno interessato nel tempo le relazioni tra la
società stessa e le Amministrazioni pubbliche, titolari di funzioni
relative al territorio nel quale è inserito l’alveo della Dora interessato
dalle concessioni.
In particolare, l’appellante eccepisce:
1)
l’incompetenza della Regione a disporre in merito a concessioni demaniali
fluviali;
2) l’impossibilità di provvedere in ordine a concessioni già
dichiarate decadute;
3) l’obbligo del Comune di Torino di eseguire la
scopertura del fiume, obbligo riferito, nel corso del giudizio, a
presupposti diversi: a) la funzione programmatoria ed urbanistica
esercitata dall’Ente pubblico sull’area in discorso con il piano di
riqualificazione urbana Spina 3, poi compreso nel programma di
riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio approvato
dalla Giunta comunale l’11 agosto 1999 e la connessa definizione di opera
di interesse pubblico dell’intervento, anche alla luce del finanziamento
previsto; b) il carattere sinallagmatico tra l’assunzione del relativo
onere da parte del Comune e la cessione di 140.000 metri quadrati di
superficie ricadente nell’ambito territoriale Spina 3 da parte della
società Secosind, come stabilito nel protocollo d’intesa sottoscritto tra
l’Amministrazione municipale e la società in data 9 ottobre 1996, intesa
concretizzata con la cessione avvenuta il 19 luglio 2000, ribadita con
l’accordo di programma sottoscritto il 27 giugno 2001 e il protocollo di
intesa approvato dal Consiglio comunale il 28 gennaio 2002; c) la
circostanza che, essendo le concessioni scadute, i relativi manufatti
erano rientrati nella disponibilità dell’Amministrazione concedente e, per
essa, del Comune di Torino, che si era assunto l’onere di rimessione in
pristino; d) la qualità di proprietario assunta in forza della cessione di
aree da parte della Secosind, mediante la stipula del predetto protocollo
d’intesa, qualità che avrebbe consentito al Comune stesso di diventare
promotore della proposta di PRIU originariamente avanzata dai soli
proprietari privati degli immobili ricadenti nell’ambito Spina 3.
IV)
Sotto nessuno dei profili sopra esposti l’appello è meritevole di
accoglimento.
Quanto al profilo sub 1), relativo alla pretesa
incompetenza della Regione, è sufficiente osservarne l’infondatezza alla
luce dell’art. 86 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, il quale
stabilisce che “alla gestione dei beni del demanio idrico provvedono le
regioni e gli enti locali competenti per territorio” e dell’art. 59
lettere c) e d) della legge regionale del Piemonte 20 giugno 2000, n. 44,
che riserva alla competenza della Regione stessa le funzioni relative ai
corpi idrici potenzialmente pericolosi per gli abitati, le infrastrutture
e la pubblica incolumità, tra i quali, secondo la relazione dell’Agenzia
regionale di protezione ambientale e della Direzione regionale difesa del
suolo, richiamate dal provvedimento impugnato in primo grado, rientra
l’area sopra l’alveo della Dora, classificata come III c, a
pericolosità elevata nella fascia di inondazione per piena catastrofica.
In forza del conferimento di funzioni così operato, la Regione Piemonte
era, pertanto, pienamente competente a dichiarare la decadenza delle
concessioni di cui trattasi e a trarre, dalla decadenza, la conseguenza
ripristinatoria sopra sottolineata. A tale conclusione non vale opporre la
circostanza, di cui al profilo sub 2), che il rapporto concessorio, alla
data del 21 luglio 2005 non sarebbe stato in vita, in quanto già
dichiarato decaduto con nota dell’Agenzia del Demanio in data 17 maggio
2001, poiché tale nota, contrariamente a quanto pretende l’appellante, si
limita a annullare le precedenti revoche, a comunicare la scadenza delle
concessioni e la possibilità di richiederne il rinnovo alla Regione
Piemonte “che ne garantirà la gestione”. Come ha rilevato la
sentenza impugnata, l’Agenzia del Demanio non ha così espresso alcuna
disposizione particolare rispetto al futuro delle concessioni, volendo
soltanto significare il passaggio delle competenze alla Regione, alla
quale spettava assumere ogni determinazione in merito (e ciò, a
prescindere dal fatto che l’onere di rimessa in pristino graverebbe pur
sempre sull’ex concessionario anche nel caso di rapporto esaurito in forza
della decadenza dichiarata fin dal 17 maggio 2001, ovvero della revoca di
cui alle note ministeriali del 15 dicembre 2000).
V) Con le ulteriori
argomentazioni la società ricorrente deduce l’assunzione dell’obbligo di
rimozione della copertura della Dora da parte del Comune di Torino,
innanzitutto per il fatto che l’area interessata (denominata Valdocco e
compresa nell’ambito Spina 3 del Piano regolatore generale) è stata
compresa nelle programmazione urbanistica (protocollo d’intesa con la
società Secosid approvato nel 1996, Progetto di riqualificazione urbana
Spina 3 per le zone Valdocco, Vitali e Valdellatorre di cui all’accordo di
programma siglato il 30 dicembre 1998 e Programma di riqualificazione
urbana e sviluppo sostenibile del territorio di cui alla deliberazione del
Consiglio comunale 27 gennaio 1999, come sopra si è specificato).
La
tesi non può essere condivisa.
Con la deliberazione consiliare del 23
luglio 1996, il Comune di Torino ha approvato, con valore meramente ed
espressamente programmatorio e senza alcun impegno di spesa, lo schema di
protocollo d’intesa predisposto dalla società Secosind, con il quale la
società stessa, proprietaria di aree ricadenti nell’area interessata dalla
realizzazione del parco scientifico e tecnologico per l’ambiente
(Environment Park), si impegnava a cedere alla Città, anticipatamente
rispetto all’iter ordinario previsto dalla disciplina urbanistica, 140.000
mq di superficie di proprietà “corrispondenti alla quota di servizi
afferenti i diritti volumetrici comunali che saranno localizzati pro quota
entro le aree della stessa società Secosind. Per la sua parte la Città di
Torino si impegna ad avviare…la bonifica delle aree cedute, nonché, con
modalità e tempi da determinare, la scopertura e il ripristino ambientale
della Dora, nel tratto compreso nell’area Secosind-Valdocco”. Il
protocollo d’intesa è stato poi siglato in data 9 ottobre 1996; in tale
occasione, la società Secosind manifestava la propria disponibilità a
cedere anticipatamente le suddette aree di proprietà, che “rappresentano per la Città una quota di servizi afferente i diritti
edificatori di proprietà comunale da utilizzare nell’ambito Spina 3”.
A fronte della utilizzazione del comprensorio interno alla zona Valdocco,
da individuare con successivi atti aventi contenuto obbligatorio, il
Comune manifestava la propria disponibilità “a che sulla zona Vitali e
sulla zona Valdellatorre, di proprietà della società Secosind…siano
realizzate edificazioni riguardanti esclusivamente diritti edificatori di
proprietà di tale società”. Per quanto riguarda la scopertura della
Dora, nel protocollo d’intesa si dà espressamente atto che “il sedime
del fiume Dora non è ricompresso nell’ambito Sina 3” e che “la
scopertura ed il ripristino ambientale del tratto coperto…costituisce
un’opera di rilevanza urbanistica e inoltre riveste un particolare
interesse pubblico in quanto consente il ripristino ambientale dell’intera
zona; pertanto non rappresenta un’opera di urbanizzazione da porre a
carico delle trasformazione delle aree della Spina 3”.
Dal tenore
letterale del protocollo emerge, innanzitutto, il suo valore programmatico
e non vincolante: le previsioni e le disponibilità manifestate dalle parti
avrebbero, infatti, dovuto essere formalizzate entro i termini previsti
dall’art. 5, mediante successivi adempimenti (per il Comune, le verifiche
per l’accertamento della sussistenza dei presupposti per poter ricorrere
alla procedura dell’Accordo di programma; per la società Secosind, il
perseguimento dell’intesa con gli altri proprietari al fine di dar luogo
alla trasformazione urbanistica di tutto l’ambito). In nessuna parte
dell’intesa viene stabilito quel rapporto sinallagmantico tra cessione
della aree e scopertura della Dora che l’appellante pone quale fondamento
delle proprie pretese: anzi, emerge un rapporto, peraltro da formalizzare
successivamente, tra cessione delle aree in zona Valdocco e sfruttamento
edificatorio esclusivo nelle zone Vitali e Valdellatorre, che la Secosind
avrebbe potuto realizzare anche autonomamente rispetto agli altri
proprietari dell’ambito, in caso di mancato accordo con gli stessi. Emerge
anche che quanto previsto dal protocollo d’intesa, contrariamente a quanto
pretende l’appellante, non attiene all’attuazione del PRIU (per
convincersene, è sufficiente confrontare le date: il protocollo è stato
siglato nel 1996, mentre l’accordo per il programma di riqualificazione
urbana è del 1998), ma all’attuazione delle previsioni dello strumento
urbanistico generale, nell’ambito del quale la zona Spina 3 (articolata in
Valdocco, Vitali e Valdellatorre) rappresentava uno degli ambiti
territoriali più significativi di trasformazione urbanistica.
Deve
infine essere osservato che, dato il carattere dei manufatti, insistenti
su area demaniale, nessun accordo avrebbe potuto interessare con efficacia
vincolante l’assetto delle obbligazioni concernenti le opere da
effettuarsi sulle opere stesse, in assenza di un intervento autorizzatorio
da parte dello Stato (all’epoca titolare delle funzioni inerenti la
gestione dei beni del demanio idrico), che non si è espresso in merito, né
ha preso parte all’intesa: ed in questa luce assume importanza l’espressa
puntualizzazione, contenuta nel protocollo d’intesa, che il sedime della
Dora non rientra nell’ambito Spina 3 e non rappresenta un’opera di
urbanizzazione da porre a carico delle trasformazione delle aree che vi
sono comprese.
In questa ottica, condivisibile è l’osservazione
contenuta nella sentenza impugnata, secondo la quale la società
concessionaria non ha comunque ceduto al Comune la soletta di copertura
del fiume, che costituisce uno dei manufatti da rimuovere e che era
oggetto delle concessioni demaniali, bensì le aree limitrofe destinate a
servizi, come risulta dall’art. 2 del protocollo d’intesa: e, secondo
quanto sopra esposto, neppure sotto l’assunzione di un obbligo
corrispettivo la rimozione della copertura può ritenersi gravare
sull’Amministrazione comunale in forza delle clausole contenute nel
predetto protocollo, dato il carattere meramente programmatorio che gli
appartiene.
VI) La Regione, divenuta nel frattempo competente in
materia di gestione dei beni del demanio idrico in forza delle norma già
ricordate, ha preso parte, invece, all’accordo per il programma di
riqualificazione urbana poi confluito nel PRUSST del 27 gennaio 1999,
adottato con decreto del Presidente della Giunta regionale 7 maggio 1999,
n. 31, in forza del quale ha assunto valore di variante urbanistica ai
sensi degli artt. 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142 e 81 d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616. Peraltro, neppure in base a tali provvedimenti è dato
ricavare la sussistenza dell’obbligo preteso dalla società appellante, non
valendo a tanto né la qualificazione della scopertura della Dora in
termini di intervento pubblico, né la previsione del finanziamento con
risorse pubbliche, elementi entrambi che si rinvengono nell’accordo di
programma per la realizzazione del PRIU Spina 3 e nella connessa richiesta
ex decreto ministeriale 8 ottobre 1998, avanzata con deliberazione della
Giunta in data 11 agosto 1999. L’accordo suddetto, infatti, assume
carattere immediatamente cogente per quanto riguarda le variazioni
urbanistiche, attraverso l’adozione con decreto del Presidente della
Giunta regionale (avvenuta, come detto, in data 7 maggio 1999), mentre
conserva valore programmatorio per quanto riguarda, in particolare, la
ripartizione degli oneri tra parte pubblica e privati attuatori, per la
definizione della quale valgono le specifiche convenzioni stipulate tra
gli stessi soggetti e il Comune, ai sensi dell’art. 13 legge 17 febbraio
1992, n. 179.
Assume quindi rilievo quanto stabilito nella convenzione
edilizia sottoscritta il 14 luglio 1999 dalla s.p.a. Cimimontubi nella
qualità di proponente e soggetto attuatore per il comprensorio Valdocco,
nella quale non solo non è traccia del finanziamento richiesto, ma la
stessa società si impegna a realizzare, a scomputo degli oneri di
concessione, buona parte degli spazi pubblici del parco della Dora;
nell’art. 4 di tale convenzione, dedicato alle opere di preurbanizzazione
necessarie per il risanamento e sistemazione del terreno, in particolare
per la bonifica ambientale (opere tra le quali rientra la demolizione
della soletta, come espressamente prevede l’art. 4.2 della relazione
allegata alla deliberazione della Giunta 11 agosto 1999 di approvazione
del PRUSST), si prevede inoltre che le risorse pubbliche sarebbero state
destinate a finanziare gli interventi sulle aree da cedere al Comune per
servizi pubblici e viabilità, mentre per quanto riguarda le superfici
fondiarie e quelle da assoggettare all’uso pubblico la bonifica sarebbe
stata finanziata con risorse private.
In adempimento delle obbligazioni
assunte con la predetta convenzione, e, quindi, delle previsioni del PRIU
Spina 3 per il comprensorio Valdocco, in data 19 luglio 2000 la società
Cimimontubi ha poi ceduto al Comune aree per complessivi 94.575 metri
quadrati, che vanno ad aggiungersi a quelle già trasferite in data 27
maggio 1999 “in parziale adempimento delle obbligazioni assunte
all’articolo 10 della succitata convenzione”. Il medesimo atto di
cessione di immobili ricorda che l’impegno previsto dall’art. 10 della
convenzione riguarda, da parte della società suddetta, il trasferimento
delle “aree necessarie per la realizzazione dei pubblici servizi e di
viabilità pubblica”, e da parte del Comune di Torino, nella qualità di
soggetto attuatore del medesimo programma di riqualificazione, la cessione
alla Cimimontubi s.p.a. di “sue aree nelle quali è prevista la
localizzazione di diritti edificatori” della predetta società.
Come
si evince da quanto sopra riportato, nessun nesso sinallagmatico lega la
cessione delle aree di proprietà della Cimimontubi e la scopertura della
Dora, né la cessione stessa con quanto previsto dal protocollo d’intesa
del 1996: il trasferimento, che costituisce un obbligo ai sensi dell’art.
45 della legge regionale del Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56, è avvenuto
per consentire la realizzazione di servizi pubblici, al fine del
soddisfacimento degli standard prescritti, e trova la propria causa
negoziale, così come l’analoga cessione di immobili da parte del Comune,
descritti alla lettera B del medesimo atto, “nel complesso delle
prestazioni a carico e a favore della Città di Torino e della Cimimontubi
s.p.a., in esecuzione del programma di riqualificazione urbana Spina 3 al
quale i predetti soggetti hanno precedentemente aderito”, come
espressamente puntualizza l’atto in esame, fermo restando l’obbligo della
società di cedere gratuitamente alla Città di Torino le aree di cui alla
convenzione del 14 luglio 1999, “compreso il sovrastante edificio su
via Livorno, insistente in parte sulla copertura del fiume Dora”.
A
smentire tale conclusione non valgono i successivi provvedimenti invocati
nella memoria depositata dalla società appellante nella memoria depositata
nell’imminenza della pubblica udienza del 23 novembre 2010 (accordo di
programma adottato con decreto del Presidente della Giunta regionale 9
agosto 2001, n. 77, recante modificazioni al PRIU Spina 3; schema di
protocollo d’intesa predisposto dal Comune con deliberazione 28 gennaio
2002, n. 21). A prescindere dalla considerazione che, come si è già
sottolineato, tali documenti sono stati prodotti per la prima volta in
appello, e non hanno costituito argomento del ricorso al tribunale
amministrativo, né del ricorso introduttivo di questo giudizio di secondo
grado, nessun conforto alle tesi dell’appellante è dato
trarne.
L’accordo di programma del 9 agosto 2001 sconta, infatti la
medesima duplice natura già illustrata, propria degli strumenti di questo
tipo, che assumono valore cogente nella parte in cui introducono varianti
allo strumento urbanistico, ma conservano, per il resto, natura di
programma, avendo bisogno di essere attuati mediante successivi
adempimenti; e, comunque, l’accordo in discorso non contiene che la
conferma delle previsioni di quello originario, per la parte qui
rilevante.
Del pari, nessuna obbligazione cogente si ricava dallo
schema di protocollo d’intesa, dal quale è comunque dato dedurre che il
finanziamento richiesto è relativo alla progettazione preliminare,
definitiva ed esecutiva dell’intervento di demolizione, e non alla
concreta esecuzione dell’intervento.
VII) Deve pertanto essere escluso
che il Comune di Torino mai si sia assunto l’obbligo di procedere alla
scopertura della Dora, né che tale obbligo gli appartenga sotto altri
profili. Al contrario, come si é detto, é sull’ex concessionaria (e, per
essa, alla società appellante che le è subentrata) che grava il dovere di
restituire il bene demaniale nello stato quo ante; e neanche può
ritenersi fondato l’ultimo profilo d’appello, che deduce l’omissione del
giusto procedimento, rappresentato, nella prospettazione della ricorrente,
dalla conferenza di servizi ex art. 14 legge 7 agosto 1990, n. 241. Tale
modulo procedimentale è, infatti, del tutto ultroneo per trarre, dalla
conclusione del rapporto concessorio, una semplice conseguenza.
VIII)
In conclusione, l’appello deve essere respinto.
Le spese del doppio
grado del giudizio seguono, come di regola, la soccombenza, e si liquidano
in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe
indicato, lo respinge, e, per l’effetto, conferma la sentenza
impugnata.
Condanna la società appellante a rifondere alle
Amministrazioni pubbliche appellate le spese di lite, nella misura di
4.000,00 (quattromila/00) euro a favore del Comune di Torino, e di
4.000,00 (quattromila/00) euro a favore della Regione Piemonte, oltre IVA
e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 25 gennaio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe
Severini, Presidente
Rosanna De Nictolis, Consigliere
Maurizio
Meschino, Consigliere
Roberto Garofoli, Consigliere
Roberta Vigotti,
Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/03/2011
