REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione
Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9538 del
2003, proposto dalla
s.p.a. Soa Rina-Organismo di Attestazione, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dagli avvocati Roberto Damonte e Ludovico Villani, con domicilio eletto
presso lo studio dell’avv. Ludovico Villani in Roma, via Asiago, 8;
contro
Il Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, l’Autorità per la
vigilanza sui lavori pubblici, in presenza del presidente pro tempore,
entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato,
domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA:
SEZIONE III n. 03659/2003, resa tra le parti, concernente NEGATA
AUTORIZZAZIONE DELLA ATTIVITA' DI CERTIFICAZIONE NEL SETTORE DELLE
COSTRUZIONI
Visti il ricorso in appello e i relativi
allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2010 il
Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti gli avvocati Damonte e
Villani e l'avvocato dello Stato Pluchino;
Ritenuto e considerato in
fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1). Con il ricorso n. 13865 del 2002, proposto al
T.a.r. per il Lazio, la s.p.a. SOA RINA ha chiesto:
a) l’annullamento
della determinazione n. 27 del 16 ottobre 2002, con la quale l’Autorità di
vigilanza ha ritenuto che, in seguito all’entrata in vigore della legge n.
166 del 2002, fosse venuta meno la possibilità di autorizzare i soggetti
operanti nella certificazione di qualità a svolgere anche l’attività di
attestazione;
b) il risarcimento dei danni subiti in conseguenza di
tale determinazione.
Con la sentenza n. 3659 del 2003, il T.a.r.,
senza esaminare la domanda risarcitoria, ha dichiarato inammissibile il
ricorso per l’annullamento, sul presupposto che la s.p.a. SOA RINA non
rientrasse tra i destinatari dell’impugnata determinazione (che secondo il
Tribunale amministrativo ha come destinatari i soggetti operanti nella
certificazione di qualità).
Avverso tale sentenza, la s.p.a. SOA RINA
ha presentato appello al Consiglio di Stato limitatamente al punto del
mancato esame della domanda risarcitoria.
A sostengo della domanda
risarcitoria, l’appellante deduce che, a causa dell’incertezza provocata
dalla determinazione dell’Autorità, non ha potuto (fino alla sentenza con
cui il giudice di primo grado ha chiarito che l’odierna appellante era
estranea all’ambito soggettivo di applicazione di quella delibera)
svolgere in piena libertà la propria attività, attestando, come invece
avrebbe potuto, anche le imprese certificate dalla s.p.a. RINA.
Alla
pubblica udienza del 14 dicembre 2010, la causa è stata trattenuta per la
decisione.
2). L’appello risulta infondato e va respinto, poiché
risulta corretta l’interpretazione del quadro normativo, fornita
dall’Autorità di vigilanza nella citata determinazione n. 27 del
2002.
Si può pertanto prescindere dall’esame delle deduzioni della
Amministrazione appellante, secondo cui l’atto impugnato in primo grado
non avrebbe determinato alcuna lesione, poiché si è limitato a fornire una
risposta ad una ‘richiesta di chiarimenti’.
3). La questione
sollevata dall’appellante consiste nello stabilire se, per effetto delle
modifiche apportate all’art. 8, comma 4, della legge n. 109 del 1994
dall’art. 7 della legge n.166 del 2002, sia venuto meno il divieto per le
SOA di svolgere attività di attestazione anche nei confronti di imprese
certificate dalle stesse SOA o da società da queste controllate.
Il
Collegio ritiene che al quesito si debba dare risposta negativa, e che,
pertanto, il divieto continui a sussistere, così come ritenuto
dall’Autorità.
4). L’art. 8, comma 4, della legge n. 109 del 1994,
nel testo previgente alla riforma di cui all’art. 7 della legge n. 166 del
2002 demandava al regolamento di istituzione del sistema di qualificazione
il compito di definire: “b) le modalità e i criteri di autorizzazione e
di eventuale revoca nei confronti degli organismi di attestazione, nonché
i requisiti soggettivi, organizzativi, finanziari e tecnici che i predetti
organismi devono possedere fermo restando che essi devono agire in piena
indipendenza rispetto ai soggetti esecutori dei lavori pubblici
destinatari del sistema di qualificazione e che sono soggetti alla
sorveglianza dell’Autorità; i soggetti accreditati nel settore delle
costruzioni, ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 4500 e
delle norme nazionali in materia, al rilascio della certificazione dei
sistemi di qualità, su loro richiesta sono autorizzati dall’Autorità, nel
caso in cui siano in possesso dei predetti requisiti, anche allo
svolgimento dei compiti di attestazione di cui al comma 3, fermo restando
il divieto per lo stesso soggetto di svolgere sia i compiti della
certificazione che quelli di attestazione relativamente alla medesima
impresa”.
La disposizione, quindi, prevedeva che, in presenza di
determinati requisiti, le società di certificazione potessero essere
autorizzate a svolgere attività di attestazione, stabilendo, tuttavia,
come limite comunque operante, anche in presenza dell’autorizzazione, il
divieto espresso di cumulare le due attività relativamente alla medesima
impresa.
5). Con l’art. 7 della legge n. 166 del 2002, la lett. b)
del comma 4 dell’art. 8 della legge n. 109 del 1994 è stata sostituita
dalla seguente: [Il regolamento di cui al comma 2 definisce in
particolare] b) le modalità e i criteri di autorizzazione e di eventuale
revoca nei confronti degli organismi di attestazione, nonché i requisiti
soggettivi, organizzativi, finanziari e tecnici che i predetti organismi
devono possedere.
Non si può, tuttavia, ritenere che per effetto di
questa modifica sia venuto meno il divieto di svolgere attività di
certificazione e di attestazione nei confronti della medesima impresa.
Al contrario, come correttamente ritenuto dall’Autorità, l’effetto di
tale modifica è il venir meno della possibilità di autorizzare i soggetti
operanti nella certificazione di qualità a volgere anche l’attività di
attestazione.
L’art. 8, comma 4, lett. b), della legge n. 109 del 1994,
prima delle modifiche del 2002, aveva un contenuto precettivo duplice: da
un lato, in deroga alla regola dell’esclusività dell’oggetto sociale degli
organismi di attestazione, consentiva che l’attività di attestazione fosse
svolta, previa autorizzazione, anche da soggetti certificatori;
dall’altro, limitava tale possibilità, impedendo che uno stesso soggetto
potesse svolgere attività di certificazione e di attestazione nei
confronti della stessa impresa. La disposizione, quindi, conteneva due
norme tra loro strettamente collegate: una di autorizzazione (derogatoria
rispetto al principio dell’esclusività dell’oggetto sociale di cui
all’art. 7, comma 3, del d.P.R. n. 34 del 2000) e l’altra di divieto, che
aveva proprio lo scopo di limitare l’ampiezza, altrimenti eccessiva, di
quell’autorizzazione.
La parziale abrogazione di tale disposizione ha
fatto venire meno entrambi i contenuti precettivi appena descritti. E’
caduto, in altri termini, non solo il divieto, ma prima ancora, e
soprattutto, la norma autorizzante. Il divieto, del resto, aveva un senso
proprio in presenza della norma che permetteva eccezionalmente lo
svolgimento di attività di attestazione da parte dei soggetti
certificatori.
In altri termini, la circostanza che la legge non
preveda più il divieto per le società di certificazione della qualità di
svolgere anche attività di qualificazione con riferimento alla stessa
impresa non significa affatto che le società di certificazione possano ora
incondizionatamente anche attestare nell’ambito dei lavori pubblici senza
alcun limite soggettivo.
La riforma disposta nel 2002 ha invece
comportato soltanto che le società di certificazione non possono più
essere autorizzate a qualificare soggetti esecutori di lavori pubblici,
neppure con il limite soggettivo prima esistente.
6). In senso
contrario non vale invocare la considerazione che non è stato formalmente
abrogato l’art. 13 del regolamento emanato con il d.P.R. n. 34 del 2000 ,
che, al primo comma, prevede: “gli organismi già accreditati al rilascio
di certificazione dei sistemi di qualità, che intendono svolgere anche
attività di attestazione, sono soggetti alla autorizzazione da parte
dell'autorità”.
Tale disposizione regolamentare, per effetto delle
modifiche legislative intervenute, ha visto svuotato il suo contenuto
normativo, perché fa riferimento ad una autorizzazione che ormai
l’ordinamento non permette più di rilasciare.
7). Destituiti di
fondamento sono anche i prospettati dubbi di compatibilità comunitaria
della normativa nazionale interpretata nel senso appena descritto.
Ad
avviso della Sezione, il divieto in questione, infatti, nella misura in
cui mira ad affermare la neutralità e l’imparzialità dei soggetti chiamati
a verificare la sussistenza dei requisiti per partecipare alle gare di
appalto risulta certamente in linea con i principi comunitari che tutelano
la concorrenza.
Anzi, proprio lo scopo di consentire che alle gare
d’appalto in materia di lavori pubblici partecipino soltanto quei soggetti
effettivamente in possesso dei requisiti prescritti giustifica, anche
sotto il profilo della proporzionalità, il divieto di esercizio congiunto
di attività di attestazione e di certificazione.
8). Alla luce
delle considerazioni che precedono, rilevato che l’interpretazione fornita
dall’Autorità legittima risulta conforme alla normativa di settore, la
domanda risarcitoria proposta dalla s.p.a. SOA RINA deve essere respinta,
non riscontrandosi alcun fatto illecito imputabile
all’Amministrazione.
9). Sussistono i presupposti per compensare
tra le parti le spese e gli onorari del secondo grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello n. 9538/2003,
come in epigrafe proposto, lo respinge
Spese compensate.
Ordina
che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 14 dicembre 2010 con l'intervento dei magistrati:
Luigi
Maruotti, Presidente
Paolo Buonvino, Consigliere
Roberto Garofoli,
Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore
Claudio
Contessa, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/01/2011
