Brindisi LNG s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti
Aristide Police ed Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso
quest’ultimo in Roma, via Sistina n. 4;
contro
Ministero dell’Ambiente e Tutela del
Territorio e del Mare, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della
Salute, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato
domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi n. 12; Direzione
Generale per la qualità della vita, Conferenza di Servizi decisoria c/o
Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare; Provincia di
Brindisi, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lorenzo Durano e Franco
Giampietro, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Franco
Sacchetti n. 114;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA - SEZ.
STACCATA DI LECCE: SEZIONE I n. 03068/2007, resa tra le parti, concernente
AUTORIZZAZIONE PER COSTRUZIONE ED ESERCIZIO IMPIANTO DI
RIGASSIFICAZIONE
Visti il ricorso in appello e i relativi
allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell’Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero dello
Sviluppo Economico, del Ministero della Salute e della Provincia di
Brindisi;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 novembre 2010 il
Cons. Bernhard Lageder e uditi per le parti gli avv.ti Sticchi Damiani e
Giampietro e l’avvocato dello Stato Russo nelle preliminari, nonché
Sticchi Damiani, Police e Giampietro alla discussione;
Ritenuto e
considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con la sentenza in epigrafe, il Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia accoglieva il ricorso proposto
dalla Provincia di Brindisi avverso il verbale della Conferenza di servizi
decisoria tenutasi il 20 giugno 2005 presso il Ministero dell’ambiente e
della tutela del territorio e del mare (tra il Ministero predetto, il
Ministero delle attività produttive, il Ministero della salute e la
Regione Puglia), con riguardo alle seguenti quattro deliberazioni in esso
contenute, approvate a maggioranza con il voto contrario della Regione
Puglia:
(i) la deliberazione di restituzione agli usi legittimi delle
aree a mare in zona Capo Bianco (corrispondente alla questione di cui al
punto n. 2 dell’ordine del giorno);
(ii) la deliberazione di
restituzione agli usi legittimi dell’area marina in zona Capo Bianco
compresa tra l’area destinata al terminale di gas naturale liquefatto
(GNL) e la nuova area “POL” (corrispondente alla questione di cui al punto
n. 11 dell’ordine del giorno);
(iii) la deliberazione di presa d’atto
della nota della Brindisi LNG s.p.a. relativa alla ripetizione delle
indagini di caratterizzazione dell’arenile ad est del molo-canale ex-Enichem c.d. “Arenile” (corrispondente alla questione di cui al
punto n. 12 dell’ordine del giorno);
(iv) la deliberazione di
approvazione del piano di caratterizzazione presentato dalla Brindisi LNG
s.p.a. relativo a un tratto di arenile per la costituzione di un passaggio
verso l’area di concessione c.d. “Area di passaggio” (corrispondente alla
questione di cui al punto n. 13 dell’ordine del giorno).
2. Le gravate
delibere della Conferenza dei servizi inerivano al procedimento ex d.m. 25 ottobre 1999, n. 471 (intitolato “Regolamento recante criteri,
procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il
ripristino ambientale dei siti inquinati, ai sensi dell’articolo 17 del d.
lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni e
integrazioni”), relativo agli interventi di ripristino/bonifica su un
sito inquinato d’interesse nazionale (SIN), nel quale era stato
localizzato il terminale di rigassificazione di Brindisi – inserito
nell’elenco delle opere strategiche con deliberazione CIPE n. 121 del 21
dicembre 2001 e costituito da un terminale di ricezione, stoccaggio e
vaporizzazione di GNL della capacità di sei milioni di tonnellate per
anno, un nuovo molo dedicato esclusivamente all’attracco di navi metaniere
di capacità lorda compresa tra 70.000 e 140.000 mc, due bracci di
collegamento al terminale (più uno per il ritorno dei vapori) di una
lunghezza di ca. 1 km, un impianto di stoccaggio con due serbatoi da
160.000 mc ciascuno e impianti accessori –, alla cui costruzione e
gestione la Brindisi LNG s.p.a. era stata autorizzata con d.m. 21 gennaio
2003, n. 17032 (emanato dal Ministero delle attività produttive di
concerto col Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del
mare).
3. L’adito Tribunale amministrativo regionale, previa reiezione
delle eccezioni di difetto di legittimazione attiva in capo alla Provincia
e di inammissibilità e improcedibilità del ricorso, sollevate dalla
controinteressata Brindisi LNG s.p.a. sotto vari profili – quali l’omessa
notifica del ricorso introduttivo all’ente regionale, l’assenza della
natura immediatamente lesiva delle impugnate delibere e il loro carattere
endoprocedimentale, la mancata impugnazione delle delibere finali e
l’operatività, con riferimento alle delibere di cui sopra sub (i) e
(ii), a contenuto vincolato, dell’istituto ex art. 21-octies l. 7 agosto 1990, n. 241 –, basava la pronuncia di accoglimento del terzo
motivo di ricorso sul rilievo assorbente della violazione dell’art.
14-quater, comma 3 lett. b), l. 7 agosto 1990, n. 241, nella
versione all’epoca vigente, non essendo la decisione stata rimessa alla
Conferenza Stato-Regioni, sebbene nell’ambito della Conferenza di servizi
si fosse creato un contrasto tra le Amministrazioni statali d’un lato e
l’Amministrazione regionale d’altro lato.
4. Avverso tale sentenza
proponeva appello la Brindisi LNG s.p.a., deducendo i seguenti motivi: a)
l’erronea reiezione delle eccezioni pregiudiziali di rito sollevate in
primo grado; b) l’erroneo accoglimento del terzo motivo del ricorso
principale proposto dalla Provincia, sotto vari profili. Chiedeva dunque,
in riforma dell’impugnata sentenza, la reiezione dell’avversario ricorso,
in rito e nel merito, con vittoria di spese.
5. Si costituiva
l’appellata Provincia, contestando la fondatezza dell’appello e
chiedendone il rigetto.
6. Si costituivano altresì, con comparsa di
stile, gli appellati Ministeri.
7. Con memoria depositata il 21
ottobre 2010, l’appellante sollevava l’eccezione di inammissibilità e/o
improcedibilità del ricorso in primo grado, sotto il profilo della mancata
impugnazione del provvedimento finale prot. n. 3615/Qdv/Di/B del 14 maggio
2007 del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,
di approvazione delle prescrizioni adottate tra l’altro nella conferenza
di servizi del 20 giugno 2005.
7. Alla pubblica udienza del 23
novembre 2010 la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. L’appello è fondato e merita accoglimento con
riguardo al primo motivo di gravame di cui sopra sub 4.a), relativo
all’eccezione d’inammissibilità del ricorso di primo grado, sollevata da
parte appellante sin dal ricorso in appello e ulteriormente sviluppata
nella memoria depositata il 21 ottobre 2010.
1.1. Si premette che
l’eccezione in esame, sebbene compiutamente sviluppata – anche sotto il
profilo dell’improcedibilità per mancata impugnazione del provvedimento
finale – solo in memoria depositata il 21 ottobre 2010, deve ritenersi
ritualmente proposta, essendo la stessa per un verso stata proposta in
nuce già in primo grado e riproposta in grado d’appello ad
impugnazione della correlativa statuizione di rigetto del Tribunale
amministrativo regionale, e trattandosi comunque di eccezione rilevabile
anche d’ufficio in ogni stato e grado del processo, nella specie non
coperta da giudicato endoprocessuale.
1.2. Nel merito, l’eccezione è
fondata, in quanto secondo ormai prevalente orientamento di questo
Consiglio di Stato, da cui non v’è motivo di discostarsi, l’istituto della
conferenza di servizi disciplinato dagli artt. 14 ss. l. 7 agosto 1990, n.
241, in esito alle riforme apportate dalle leggi 24 novembre 2000, n. 340,
e 11 febbraio 2005, n. 15 – secondo la disciplina vigente all’epoca di
adozione degli atti qui impugnati – è caratterizzato da una struttura
dicotomica, articolata in una fase che si conclude con la determinazione
della Conferenza (anche se di tipo decisorio), di valenza
endoprocedimentale, e in una successiva fase che si conclude con
l’adozione del provvedimento finale, di valenza esoprocedimentale
effettivamente determinativa della fattispecie (v. in tal senso, da
ultimo, Cons. Stato, VI, 9 novembre 2010, n. 7981; VI, 11 novembre 2008,
n. 5620, con particolare riferimento al procedimento di recupero/bonifica
di siti inquinati di interesse nazionale ai sensi del d.m. 25 ottobre
1999, n. 471 – applicabile ratione temporis alla fattispecie sub
iudice –, in coordinazione con la disciplina generale ex artt.
14 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241 e succ. mod.).
A favore di tale tesi
militano i seguenti argomenti esegetici di natura logico-sistematica,
sviluppati nei citati precedenti di questa Sezione:
(i) la previsione
normativa contenuta nell’art. 14-quater, comma 2, enunciativa del
carattere immediatamente esecutivo della determinazione conclusiva dei
lavori della conferenza, è stata espressamente abrogata dalla l. 24
novembre 2000, n. 340;
(ii) la l. 11 febbraio 2005, n. 15, ha
espressamente abrogato la previsione normativa contenuta nell’art.
14-ter, comma 7, che consentiva alle Amministrazioni dissenzienti
di impugnare direttamente ed immediatamente la determinazione conclusiva
della Conferenza di servizi;
(iii) se da un lato appare innegabile che
il sistema introdotto nel 2005 sia ispirato dall’intento di anticipare già
al momento della conclusione dei lavori della Conferenza la palese
espressione delle volontà da parte delle Amministrazioni partecipanti (in
particolare, abrogando il meccanismo del c.d. dissenso postumo e la
possibilità con esso connessa di ribaltamenti di posizioni fra il momento
della determinazione conclusiva e quello del provvedimento finale),
dall’altro lato ciò non può indurre a ritenere che le medesime esigenze di
semplificazione e concentrazione comportino anche la dequotazione
sistematica delle ragioni sottese alla distinzione fra il momento
conclusivo dei lavori della Conferenza e il successivo momento
provvedimentale;
(iv) la scelta di mantenere un provvedimento espresso
come momento conclusivo della complessiva vicenda appare ispirato dalla
volontà di lasciare inalterato il complessivo sistema di garanzie e
responsabilità trasfuso nel nuovo Capo IV-bis della legge n. 241
del 1990, con particolare riguardo all’onere di comunicazione,
all’acquisto di efficacia e – sussistendone le condizioni – al carattere
di esecutorietà del provvedimento.
Si aggiunga che dalla formulazione
del comma 6-bis del citato art. 14-ter, aggiunto dall’art.
10 l. 11 febbraio 2005, n. 15, escono rafforzati il ruolo e la
responsabilità dell’amministrazione procedente cui è rimessa la
determinazione finale, previa valutazione delle specifiche risultanze
della conferenza e tendo conto delle posizioni “prevalenti” espresse in
quella sede, nell’esercizio autonomo del potere provvedimentale rimesso
all’autorità procedente, affatto legato da un nesso di
presupposizione/consequenzialità automatica con le determinazioni della
conferenza, né, specularmente, in caso di patologia delle delibere
conferenziali, da un effetto caducatorio automatico all’eventuale
invalidità di quest’ultime (contrariamente a quanto ritenuto dal
Tribuinale amministrativo regionale sub punto 5.3. della gravata
sentenza).
1.3. Orbene, applicando gli enunciati principi di diritto
alla fattispecie in esame, a fronte della natura endoprocedimentale del
verbale della conferenza di servizi impugnato con riguardo alle
deliberazioni meglio precisate in punto di fatto sub 1., previo
annullamento della gravata sentenza s’impone la declaratoria
d’inammissibilità del ricorso in primo grado.
1.4. Tenuto inoltre
conto che non risulta impugnato il provvedimento finale prot. n.
3615/Qdv/Di/B del 14 maggio 2007 del Ministero dell’ambiente e della
tutela del territorio e del mare, intitolato “Decreto contenente il
provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter legge 7 agosto 1990, n.
241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di Servizi decisorie
relative al sito di bonifica di interesse nazionale di Brindisi del
20/06/2005, del 13/03/2006 e del 19/10/2006”, con cui è stato disposto
di “approvare e considerare come definitive tutte le prescrizioni
stabilite nei verbali delle Conferenze dei Servizi decisorie del di
approvazione delle prescrizioni adottate tra l’altro nella conferenza di
servizi del 20 giugno 2005, del 13/03/2006 e del 19/10/2006” (v.
relativo provvedimento, prodotto dall’odierna appellante), la sopra
accolta eccezione d’inammissibilità, comunque assorbente, si prospetta
altresì quale ipotesi di improcedibilità per sopravvenuta carenza
d’interesse, come puntualmente eccepito dall’odierna appellante nella
memoria depositata il 21 ottobre 2010.
2. La declaratoria
d’inammissibilità assorbe (rispettivamente ne impedisce l’ingresso) ogni
altra questione.
3. Considerata la natura della controversia, si
ravvisano i presupposti di cui all’art. 92, comma 2, Cod. proc. civ. per
dichiarare le spese del doppio grado interamente compensate tra le
parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta),
definitivamente pronunciando sull’appello, come in
epigrafe proposto,
lo accoglie, e, per l’effetto, annulla l’impugnata
sentenza e dichiara inammissibile il ricorso il primo grado. Spese dei due
gradi di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia
eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella
camera di consiglio del giorno 23 novembre 2010 con l'intervento dei
magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Rosanna De Nictolis,
Consigliere
Roberto Garofoli, Consigliere
Roberta Vigotti,
Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/01/2011
