Sommario : 1. - Il progressivo inserimento del giudice amministrativo nel diritto pubblico dell’economia. 2. - La giurisdizione esclusiva sulle Autorità indipendenti nel codice del processo amministrativo. 3. - I profili sistematici della giurisdizione esclusiva in materia di Authorities. 4. - Il giudice amministrativo quale “giudice dei mercati”. 5. - Conclusioni.


1. Il progressivo inserimento del giudice amministrativo nel diritto pubblico dell’economia
L’argomento assegnatomi rende opportuna un’introduzione, in prospettiva diacronica, sulla evoluzione legislativa in tema di tutela giurisdizionale nei confronti degli atti adottati dalle Autorità indipendenti.
E’ questa, in qualche modo, la materia, ma forse è meglio dire il “settore” più recentemente attribuito alla cognizione del giudice amministrativo, ed in particolare alla sua giurisdizione esclusiva; risulta infatti indubbio, senza necessità di ripercorrere le tappe storiche della giustizia amministrativa, che l’area dei rapporti economici solo marginalmente ha interessato, dal momento dell’istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato e fino agli anni ’90 del secolo decorso, la giurisdizione amministrativa.
La prima apertura significativa si è avuta con l’art. 5 della legge n. 1034 del 1971 (c.d. legge T.A.R.) che ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla concessione di beni e servizi, escludendo peraltro le controversie concernenti le indennità, i canoni e gli altri corrispettivi, rimessi alla cognizione del giudice ordinario.
Le concessioni di beni e servizi costituiscono un primo importante ambito in materia economica, come appare chiaro considerando il contesto ordinamentale italiano di quell’epoca, e, del resto, anche quello attuale.
Se si prescinde dalla disciplina del commercio di cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426 [1], nel frattempo abrogata, l’ambito della giurisdizione esclusiva si è ampliata nelle materie afferenti alla regolazione economica a partire dagli anni ’90.
In primo luogo, con la legge antitrust (legge 10 ottobre 1990, n. 287), il cui art. 33, nel testo antecedente al codice del processo amministrativo, al primo comma, disponeva apertis vebis che «i ricorsi avverso i provvedimenti amministrativi adottati sulla base delle disposizioni di cui ai titoli dal I al IV della presente legge rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Essi devono essere proposti davanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio» [2]; al giudice ordinario (ed in particolare alla Corte d’Appello competente per territorio) il secondo comma attribuisce poi la cognizione delle azioni di nullità e di risarcimento del danno, che costituiscono una forma del c.d. private enforcement del diritto della concorrenza.
L’art. 7, comma 11, del d.lgs. 25 gennaio 1992, n. 74 [3] assegna alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche i provvedimenti adottati dall’A.G.C.M. in materia di pubblicità ingannevole, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario in materia di atti di concorrenza sleale ai sensi dell’art. 2598 del cod. civ.
In entrambe le ipotesi da ultimo enucleate il riparto della giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario si fonda sul criterio del petitum [4].
Con l’art. 2 della legge 14 novembre 1995, n. 481 è stata poi prevista la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sugli atti adottati dalle Autorità per i servizi di pubblica utilità; di queste è stata istituita solamente l’Autorità per l’energia elettrica e il gas.
Successivamente, e limitandomi ai passaggi più significativi, l’art. 1, comma 26, della legge 31 luglio 1997, n. 249 ha previsto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche nei confronti dei provvedimenti dell’A.G.Com.
Quindi, con l’art. 33 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, nel testo novato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205, è stata prevista una più ampia giurisdizione esclusiva in materia di servizi pubblici, successivamente ridimensionata dalla sentenza della Corte costituzionale 6 luglio 2004, n. 204, ed anche da interventi chiarificatori del legislatore. In particolare, il dubbio si poneva con riguardo alle “controversie afferenti alla vigilanza sul credito”, che, sulla base di una prima lettura dell’art. 33, poteva ritenersi nozione comprensiva anche delle sanzioni in materia creditizia [5]; sennonché l’art. 1, comma 2, del d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 5, in occasione della riforma del diritto societario, ha poi confermato che spetta(va) esclusivamente alla Corte d’Appello la giurisdizione sulle sanzioni in materia creditizia (di cui all’art. 145 del d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385) e di intermediazione finanziaria (art. 195 del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58).
Il codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259), all’art. 9, ha confermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sui provvedimenti adottati dall’Autorità, estendendola anche su quelli emanati dal Ministero [6].
Il codice dei contratti pubblici (d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163), a sua volta, all’art. 244, comma 2, ha sancito la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative ai provvedimenti sanzionatori adottati dall’Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici.
L’excursus che precede, pur nella tediosa elencazione che contiene, appare però utile ad evidenziare il favor del legislatore ad attribuire, per regola, alla giurisdizione del giudice amministrativo la cognizione sugli atti delle Autorità indipendenti; residua, in alcune materie, una concorrente competenza del giudice ordinario, allorché le situazioni soggettive rilevino nella loro dimensione strettamente privatistica, non coinvolgenti le Autorità [7].
Si può dunque convenire con l’affermazione secondo cui «con la legge antitrust del 1990 il giudice amministrativo ha assunto il ruolo di giudice del “mercato”; con le principali leggi di disciplina di settore, ha assunto in parallelo quello di giudice dei “fallimenti del mercato” e dei regolatori del mercato» [8].
Pur riservandoci di tornare su tale profilo, appare, piuttosto, opportuno chiarire fin da ora come l’espressione “fallimento del mercato” costituisca la traduzione imprecisa della locuzione anglosassone “market failure”, che indica l’insuccesso, la cattiva riuscita, e non già il fallimento in senso tecnico del mercato.

2. La giurisdizione esclusiva sulle Autorità indipendenti nel codice del processo amministrativo
Si deve a questo punto verificare se l’art. 133 del cod. proc. amm., che disciplina le materie di giurisdizione esclusiva, abbia apportato modifiche significative rispetto al descritto trend legislativo.
Limitando, ovviamente, l’esegesi alle Autorità indipendenti, occorre porre in evidenza come l’art. 133 preveda che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge, tra l’altro, sub lett. l), «le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca d’Italia, dalla Commissione nazionale per le società e la borsa, dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, e dalle altre Autorità istituite ai sensi della legge 14 novembre 1995, n. 481, dall’Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, dalla Commissione vigilanza fondi pensione, dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità della pubblica amministrazione, dall’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private, comprese le controversie relative ai ricorsi avverso gli atti che applicano le sanzioni ai sensi dell’art. 326 del d.lgs. 7 settembre 2005, n. 209».
Già da una prima lettura si desume che la norma, oltre ad esprimere l’esigenza di una tendenziale unificazione delle fonti, ha perseguito il più ambizioso obiettivo di reductio ad unitatem, ovvero di ricondurre alla giurisdizione esclusiva (del giudice amministrativo) i provvedimenti adottati da tutte le Authorities, compresi quelli sanzionatori, che, precedentemente, come si è evidenziato, seguivano un differenziato regime.
In particolare, il problema ermeneutico si pone (o, meglio, si ripropone) con riferimento alle misure sanzionatorie adottate dalla Banca d’Italia e dalla Consob; ed infatti per le altre Autorità la disciplina di settore già enucleava, in linea di massima, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Per quanto riguarda la Banca d’Italia, si è detto come i dubbi interpretativi posti dall’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998 siano stati, prima del cod. proc. amm., superati con la riaffermazione della giurisdizione ordinaria contenuta nell’art. 1 del d.lgs. n. 5 del 2003 (disciplinante l’ambito di applicazione della riforma del diritto societario).
Con riguardo alle sanzioni irrogate dalla Consob, anche dopo l’entrata in vigore dell’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998, la giurisprudenza ha mantenuto fermo l’orientamento secondo cui la competenza giurisdizionale a conoscere delle opposizioni (ai sensi dell’art. 196 del testo unico sull’intermediazione finanziaria, di cui al d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58) avverso le sanzioni inflitte dalla Commissione ai promotori finanziari, anche se di tipo interdittivo, spetta all’autorità giudiziaria ordinaria; attraverso un’interpretazione sistematica anche dell’art. 24, comma 5, della legge 28 dicembre 2005, n. 262 si è dunque continuato a dare prevalenza alla previsione dell’art. 195, commi 4 e seguenti, del t.u. sull’intermediazione finanziaria [9]. Essenzialmente, da tale giurisprudenza è inferibile l’affermazione del carattere di specialità degli artt. 195 e 196 del d.lgs. n. 58 del 1998, deroganti alla previsione generale dell’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998.
Sennonché l’art. 145 del d.lgs. n. 385 del 1993 (t.u. delle leggi in materia bancaria e creditizia) e l’art. 195 del d.lgs. n. 58 del 1998 (t.u. delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria) sono stati, da ultimo, abrogati dall’art. 4, comma 1, rispettivamente nn. 17 e 19, dell’allegato 4 al cod. proc. amm. (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104), a decorrere dal 16 settembre 2010 [10].
L’orientamento giurisprudenziale precedente non appare dunque più condivisibile nel nuovo assetto ordinamentale prefigurato dalla norma “catalogo” [11] sulla giurisdizione esclusiva.
Ed invero l’art. 133 del codice ha una portata generale, nel senso che il suo ambito oggettivo di applicazione si estende a tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori, adottati dalle Autorità indipendenti in esso espressamente contemplate, e cioè la Banca d’Italia, la Consob, l’A.G.C.M., l’A.G.Com., l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, l’A.V.C.P., la C.O.V.I.P. (Commissione di vigilanza fondi pensione), la neo-istituita Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità della pubblica amministrazione [12], l’I.S.V.A.P. (con riguardo a quest’ultimo, la giurisdizione esclusiva comprende anche le sanzioni amministrative pecuniarie, di cui all’art. 326 del codice delle assicurazioni private, di cui al d.lgs. 7 settembre 2005, n. 209).
Non sembrano dunque più permanere, con riferimento ai provvedimenti adottati dalle Autorità suindicate, spazi per la giurisdizione del giudice ordinario; ciò in quanto le deroghe esistenti in materia bancaria e mobiliare sono state abrogate dal cod. proc. amm., che ha realizzato un ampliamento dell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Si può dunque a buona ragione sostenere che l’estensione dell’ambito della giurisdizione esclusiva a tutte le Autorità indipendenti ed ai loro provvedimenti costituisca la maggiore innovazione contenuta in questa parte del cod. proc. amm.
Si impongono peraltro, a questo punto, due precisazioni ulteriori.
La prima riguarda la clausola espressa di esclusione dalla giurisdizione amministrativa delle controversie aventi ad oggetto provvedimenti inerenti ai rapporti di impiego privatizzati con le Authorities, che è conforme alla disciplina generale e non richiede dunque considerazioni di ordine sistematico.
La seconda concerne la complessa e controversa tematica delle azioni risarcitorie proposte nei confronti delle Autorità per omessa vigilanza; anche in tale evenienza la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo cede il passo a quella del giudice ordinario.
Non risulta infatti scalfito dalla esaminata riforma attuata dal cod. proc. amm. l’indirizzo giurisprudenziale, favorevole alla cognizione del giudice ordinario, formatosi sulle pretese risarcitorie avanzate dai risparmiatori nei confronti della Consob per violazione degli obblighi di vigilanza sul credito e sul mercato mobiliare, e fondato su due complementari argomenti, convergenti nell’escludere che si verta in materia di servizi pubblici : la considerazione che si tratti di “controversie meramente risarcitorie che riguardano il diritto alla persona od a cose” (non attribuite alla giurisdizione esclusiva già dall’art. 33, comma 2, lett. e, del d.lgs. n. 80 del 1998) [13], e, soprattutto, la più rigorosa definizione di “servizio pubblico” dovuta alla già ricordata sentenza “manipolativa” della Corte cost. 6 luglio 2004, n. 204 [14], che ha dichiarato, come noto, costituzionalmente illegittimo l’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998 nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli», anziché «le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla P.A. o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge n. 241 del 1990, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore».
Così perimetrata la nozione di servizio pubblico, per rimanere al caso prima ricordato, la pretesa dei risparmiatori nei confronti della Consob non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, difettando un’Amministrazione che agisce esercitando il suo potere autoritativo; in particolare, mentre nei confronti dei “soggetti abilitati” l’Autorità di vigilanza esercita una serie di poteri diretti ad assicurare che i loro comportamenti siano «trasparenti e corretti» e la loro gestione sia «sana e prudente» (cfr. artt. 5 e 91 del d.lgs. n. 58 del 1998), onde le loro posizioni soggettive si configurano alla stregua di interessi legittimi, al contrario nei confronti dei risparmiatori la Consob non esercita alcun potere, sì che gli stessi sono titolari di un diritto soggettivo, che si assume violato da un comportamento illecito [15].
Si potrebbe obiettare che la giurisprudenza ha escluso dalla giurisdizione esclusiva le domande risarcitorie da omessa vigilanza della Consob in quanto non rientranti nella materia dei “servizi pubblici”, mentre, attualmente, deve tenersi conto dell’ampliato ambito della giurisdizione esclusiva sulle Autorità di vigilanza; peraltro, anche in questa prospettiva, bene si intende come difetta quel provvedimento autoritativo che descrive l’ambito contenutistico della lett. l) dell’art. 133 del cod. proc. amm., e che dovrebbe, almeno astrattamente, assicurarne la legittimità costituzionale, proprio tenendo conto delle coordinate fissate dal già ricordato dictum del “giudice delle leggi” [16].
E’ indubbio, infatti, che tali domande risarcitorie non sono consequenziali rispetto ad un provvedimento amministrativo, e sono connesse ad un comportamento omissivo dell’Autorità di controllo rispetto alla condotta di un soggetto privato.
Ciò che occorre, in altri termini, a giustificare la giurisdizione esclusiva anche con riguardo alle Autorità indipendenti è la configurabilità di “relazioni giuridiche di tipo verticale”, nelle quali «i soggetti privati che esercitano il diritto d’impresa (soggetti regolati) interagiscono con una o più amministrazioni pubbliche titolari di poteri amministrativi in senso proprio (i regolatori)» [17]; diversamente, al cospetto di “relazioni giuridiche di tipo orizzontale”, non può che postularsi la giurisdizione del giudice ordinario.

3. I profili sistematici della giurisdizione esclusiva in materia di Authorities
Si è dunque, nel paragrafo precedente, cercato di porre in evidenza l’ambito della “nuova” giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’art. 133, lett. l), del cod. proc. amm.
La norma in questione, nell’estendere la giurisdizione esclusiva, ne ha anche realizzato una modifica contenutistica, arricchendo in modo generalizzato la cognizione del giudice amministrativo anche delle sanzioni amministrative, e non solo dell’attività regolatoria delle Autorità.
Dunque, con un apprezzabile sforzo di coerenza, si è attribuito, sia pure nei limiti delle compatibilità sistemiche, alla giurisdizione esclusiva il sindacato sul potere di regolazione ed anche sul potere di vigilanza, che è connesso, ma non omogeneo al primo.
La giurisdizione esclusiva in materia di Autorità indipendenti si atteggia alla stregua di “giurisdizione piena” [18] con riguardo alle plurime modalità attraverso le quali si esercitano le prerogative dell’Autorità stessa, passando dalle funzioni latamente normative a quelle repressive.
Come appare chiaro, il potere di vigilanza è quello che può avere come epilogo l’irrogazione di sanzioni amministrative, la cui impugnazione descrive un background processuale ben diverso da quello che caratterizza gli atti di regolazione.
Non a caso, dunque, l’art. 134 del cod. proc. amm., alla lett. c), prevede che nelle controversie aventi ad oggetto le sanzioni pecuniarie, comprese quelle applicate dalle Autorità amministrative indipendenti, la giurisdizione amministrativa è estesa al merito.
Si tratta di una nuova (seppure già talora sperimentata in via pretoria, anche in forza di quanto disposto dall’art. 31 della legge n. 287 del 1990 [19]) ipotesi di giurisdizione di merito, finalizzata ad attribuire al giudice amministrativo gli stessi poteri di rideterminazione della entità delle sanzioni che l’art. 23 della legge n. 689 del 1981 attribuisce al giudice ordinario in sede di giudizio di opposizione all’ordinanza-ingiunzione [20].
La lettura in combinato disposto degli artt. 133, lett. l), e 134, lett. c), ha indotto qualche commentatore a parlare di una “giurisdizione amministrativa assoluta”, che «cumula ed esaurisce in sé la cognizione su tutte le modalità di tutela nei confronti dell’uso autoritativo del potere in quei particolari settori [e] positivizza … al tempo stesso la fisionomia di un plesso giurisdizionale ritenuto così specializzato da essere in grado di esercitare in via surrogatoria tipici poteri di amministrazione attiva, come quello di rideterminare le sanzioni pecuniarie irrogate dalle autorità di garanzia nell’esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo dei mercati affidati alla loro cura» [21].

4. Il giudice amministrativo quale “giudice dei mercati”
L’esposizione precedente pone in chiara evidenza come, ancor più a seguito del codice del processo amministrativo, il giudice amministrativo sia il giudice delle potestà pubbliche regolatorie e dell’attività di vigilanza sulle Autorità indipendenti, con esclusione, ovviamente, di quelle che prima si sono definite le “relazioni giuridiche di tipo orizzontale”, ovvero, con terminologia più risalente, delle situazioni giuridiche soggettive afferenti a rapporti paritetici.
La natura e la rilevanza di tali controversie giustifica un regime processuale “abbreviato”, enucleato dall’art. 119 del cod. proc. amm., con la previsione anche di una competenza funzionale inderogabile disciplinata dall’art. 14 dello stesso codice.
Ma, al di là dei profili di rito, i problemi più complessi attengono al tipo di sindacato consentito al giudice amministrativo quale “giudice del mercato”, o, meglio “dei mercati”, ed in particolare delle Autorità che presiedono, in diversa misura, alla tutela della concorrenza, che costituisce l’elemento fondamentale di un mercato libero.
Tale questione non può non tenere conto del fatto che vengono sottoposti alla cognizione del giudice amministrativo atti provenienti da organi amministrativi, secondo la più corretta lettura, ma peculiari per posizione e funzione, caratterizzati da indipendenza ed elevata competenza tecnica; dal punto di vista sostanziale, i provvedimenti delle Autorità hanno spessa la natura di decisioni amministrative, che esaminano comportamenti (spesso anticoncorrenziali) ed applicano sanzioni, piuttosto che essere finalizzati alla cura concreta dell’interesse pubblico [22].
Ciò conferma l’importanza di quanto si è in precedenza osservato circa la “pienezza” della giurisdizione esclusiva in questa materia, in cui effettivamente coesistono diritti soggettivi ed interessi legittimi, ma anche l’esigenza, soddisfatta dal cod. proc. amm., che la giurisdizione si apra al sindacato di merito con riguardo alle sanzioni.
Il giudizio non ha per oggetto soltanto il sindacato sulle valutazioni tecniche sottese al provvedimento, ma, attraverso la giurisdizione di merito, il giudice si sostituisce all’Autorità stabilendo il quantum della sanzione; la norma ha dunque inciso proprio sul potere decisorio.
La formulazione dell’art. 134, lett. c), lascia, peraltro, aperto un problema interpretativo delicato, con riguardo all’ambito di tale giurisdizione di merito; occorre cioè chiedersi se questa si estenda anche all’an della sanzione. La soluzione più corretta, dal punto di vista sistematico, sembrerebbe essere quella negativa, atteso che un conto è “rimodulare” una sanzione, sostituendosi all’Autorità, ma pur sempre facendo applicazione del parametro, anche di radicamento comunitario, della proporzionalità (della sanzione) al disvalore del fatto accertato, altra cosa è attribuire al giudice amministrativo l’apprezzamento della “non meritevolezza” di una condotta, e dunque dell’opportunità di punirla.
Resta ovviamente ferma la giurisdizione di legittimità sulla sanzione, meno penetrante, in quanto non implica l’esercizio del potere di valutazione e di scelta proprio dell’Autorità.
Non priva di problemi, da sempre, è anche la questione concernente la “intensità” del sindacato di legittimità del giudice amministrativo. E’ nota l’evoluzione giurisprudenziale in materia; dall’affermazione di un “sindacato di tipo debole”, basato sulla verifica della logicità, ragionevolezza, congruità del provvedimento [23], si è passati, senza soluzione di continuità, alla sottolineatura che si tratta comunque di un “sindacato di tipo intrinseco”, il quale non incontra alcun limite nell’accertamento dei fatti [24]; il salto logico, se così può dirsi, si è avuto con il riconoscimento di un “sindacato pieno e particolarmente penetrante”, che «si estende sino al controllo dell’analisi (economica o di altro tipo) compiuta dall’Autorità, potendo -il giudice amministrativo- sia rivalutare le scelte tecniche compiute da questa sia applicare la corretta interpretazione dei concetti giuridici indeterminati alla fattispecie concreta in esame» [25].
Il percorso giurisprudenziale, seppure caratterizzato da un moto non lineare, ma pendolare, come è connaturale all’esercizio dello ius dicere, sembra dunque approdato al risultato di ammettere un controllo di tipo debole-forte, compatibile con l’assetto di giurisdizione piena ed effettiva di cui si è in precedenza parlato, ed anche rispondente alle esigenze del mercato, il quale richiede inevitabilmente che anche le Autorità indipendenti, svincolate dal circuito democratico, siano in qualche modo responsabili, e cioè poste “sotto controllo”.
La giurisdizione deve essere dunque piena ed effettiva; per il resto, «è difficile chiedere al legislatore di stabilire una volta per tutte se tale sindacato debba essere “debole” o “forte” e se quindi il giudice, per riprendere la metafora invalsa nell’ordinamento statunitense, debba mostrare “deferenza”, o, al contrario, esercitare uno “sguardo penetrante”» [26].

5. Conclusioni
Non è difficile comprendere come la “accountability” delle Autorità, che si traduce nel loro assoggettamento al controllo giurisdizionale, costituisca un significativo impegno per il giudice amministrativo, vuoi per l’elevato tasso di difficoltà tecnica che connota dette valutazioni, vuoi sotto il profilo della sostenibilità del rito abbreviato per l’organizzazione della giustizia amministrativa, vuoi ancora nella prospettiva dell’«effetto di spiazzamento, in termini di possibile allungamento dei tempi decisionali, a danno della altre controversie» [27].
Ma, sul piano oggettivo, significa avere attribuito al giudice amministrativo il grande contenzioso economico, qualificandone la giurisdizione; in altri termini, il giudice amministrativo ha finito per assumere un ruolo sempre più centrale in campo economico; attraverso il giudizio impugnatorio, egli conosce degli interessi in conflitto, e dunque delle situazioni soggettive di cui sono titolari gli operatori coinvolti.
Il ragionamento svolto merita, a riprova di quanto si è sostenuto, un’ultima appendice : la configurazione quale “giudice del mercato” giustifica, sul piano della coerenza del sistema, il fatto che siano sottratte al giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti del Garante della privacy, che l’art. 152 del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 attribuisce al giudice ordinario. Tale giurisdizione accomuna tanto l’opposizione avverso la decisione del Garante, quanto il caso in cui l’interessato chieda tutela dei propri diritti in materia di dati personali, quanto, ancora, l’impugnativa dei provvedimenti generali del Garante; il fondamento di razionalità, pur nella diversità delle fattispecie, può essere rinvenuto nella sua configurabilità in termini di “giurisdizione esclusiva” del giudice ordinario[28], in cui il petitum sostanziale è, pur sempre, l’accertamento della spettanza o meno del diritto alla riservatezza [29].
Si tratta, dunque, di una pretesa che non ha nulla a che vedere con la sfera economica, o comunque con la regolazione pubblica del mercato, e non di una schizofrenia del sistema nel riparto della giurisdizione sui provvedimenti adottati delle Autorità indipendenti.

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* Relazione tenuta al Convegno su “Potere, mercato e giudice amministrativo nella Costituzione”, organizzato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato e dal Dipartimento di diritto pubblico della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Roma Tor Vergata (Roma, 18 novembre 2011).
[1] Il cui art. 32 prevedeva che «contro i provvedimenti del sindaco, entro trenta giorni dalla loro notificazione, è ammesso ricorso alla Giunta provinciale amministrativa fino a quando non sia costituito e funzionante il tribunale amministrativo regionale».
[2] La formulazione attuale della norma contiene un rinvio alla disciplina contenuta nel cod. proc. amm.
[3] La relativa disciplina è oggi contemplata nell’art. 27 del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, recante il codice del consumo.
[4] Cfr. in argomento A. Police, Tutela della concorrenza e pubblici poteri, in Sistema del diritto amministrativo italiano, diretto da F.G. Scoca, F.A. Roversi Monaco, G. Morbidelli, Torino, 2007, 257.
[5] Proprio aderendo ad un’interpretazione estensiva dell’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998, il T.A.R. Lazio, Sez. I, 7 settembre 2001, n. 7236, in Foro it., 2002, III, 94, ha affermato la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle sanzioni amministrative comminate dalla Banca d’Italia agli operatori del settore creditizio, con conseguente abrogazione tacita dell’art. 145, comma 4, del d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385, che riservava alla Corte d’Appello di Roma dette controversie.
[6] Si è dubitato, in dottrina, della effettiva utilità di una siffatta norma, essendo già in vigore la legge n. 249 del 1997, oltre che l’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998, modificato dalla legge n. 205 del 2000 : cfr. al riguardo F. Donati, L’ordinamento amministrativo delle comunicazioni, in Sistema del diritto amministrativo italiano, diretto da F.G. Scoca, F.A. Roversi Monaco, G. Morbidelli, Torino, 2007, 222.
[7] Si pone, se mai, il problema inverso di verificare se sussista la necessità della previa conclusione del procedimento amministrativo di regolazione prima di esperire l’azione dinanzi al giudice ordinario, pur prevalendo la tesi dell’autonomia dei rimedi; in tale senso si è pronunciata anche Cass., Sez. Un., 4 febbraio 2005, n. 2207, in Giur. it., 2005, 1675.
[8] Così M. Clarich, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, Bologna, 2005, 188-189.
[9] Cfr. in termini Cons. Stato, Sez. VI, 17 dicembre 2007, n. 6474, in Foro amm., CDS, 2007, 3511, nonché Cass., Sez. Un., 22 luglio 2004, n. 13703, in Foro amm., CDS, 2004, 2004, ed, ancora, Cass., Sez. Un., 11 febbraio 2003, n. 1392, in Banca borsa tit. cred., 2004, II, 292.
[10] In via consequenziale sono stati abrogati dall’art. 4, comma 1, n. 35, dell’allegato 4 al cod. proc. amm. anche i commi 5 e 6 dell’art. 24 della legge 28 dicembre 2005, n. 262 che aveva attribuito alla giurisdizione amministrativa, non ulteriormente qualificata, i provvedimenti sanzionatori in materia di tutela del risparmio e mercati finanziari adottati dalle varie Autorità implicate (Banca d’Italia, Consob, ISVAP, COVIP, A.G.C.M.)
[11] Secondo la definizione di R. Chieppa, Il codice del processo amministrativo, Milano, 2010, 645 ss.
[12] Di cui all’art. 13 della legge 27 ottobre 2009, n. 150.
[13] In termini Cass., Sez. Un., 2 maggio 2003, n. 6719, in Giust. civ., 2003, I, 1488.
[14] In Giur. cost., 2004, 2181.
[15] Cfr. in termini Cass., Sez. Un., 29 luglio 2005, n. 15916, in Giur. it., 2005, 2395.
[16] Si veda, in argomento, anche M. Mazzamuto, Il processo amministrativo, a cura di A. Quaranta e V. Lopilato, Milano, 2011, 1088, il quale osserva, nella prospettiva di fondo dell’inutilità della giurisdizione esclusiva, che la Corte cost. ha posto dei limiti alla discrezionalità del legislatore «nel senso che non ogni materia può essere attribuita a tale giurisdizione, ma soltanto quelle nelle quali l’amministrazione agisce come “autorità” e vi sia un intreccio tra le situazioni giuridiche di diritto soggettivo e di interesse legittimo».
[17] Così M. Clarich, Autorità indipendenti, cit., 193.
[18] A. Police, Il ricorso di piena giurisdizione davanti al giudice amministrativo, II, Padova, 2001, 504.
[19] Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 23 aprile 2002, n. 2199, in Giur. it., 2002, 1957.
[20] Merita segnalare che il correttivo al cod. proc. amm. in questi giorni approvato, estende tale giurisdizione di merito anche sulle sanzioni alternative (alla pronuncia di inefficacia del contratto) di cui all’art. 123 dello stesso codice.
[21] Così F. Lattanzi, Commento all’art. 133, in Codice del processo amministrativo (a cura di R. garofoli, G. Ferrari), tomo III, Roma, 2010, 1803-1804.
[22] Cfr. in argomento F. G. Scoca, Giudice amministrativo ed esigenze del mercato, in Dir. Amm., 2008, 263 ss.
[23] Cfr. in argomento Cons. Stato, Sez. VI, 18 giugno 2002, n. 5156, in Foro amm., CDS, 2002, 2505.
[24] Così Cons. Stato, Sez. VI, 2 marzo 2004,n. 926, in Foro it.,2004, III, 6.
[25] Cons. Stato, Sez. VI, 8 febbraio 2007, n. 515, in Foro amm., CDS, 2007, 594.
[26] In termini G. Napolitano, Il grande contenzioso economico nella codificazione del processo amministrativo, in Gior. dir. amm., 2011, 682.
[27] Così, ancora, G. Napolitano, op. ult. cit., 681.
[28] Si veda, in argomento, F. Figorilli, Giurisdizione piena del giudice ordinario e attività della pubblica amministrazione, Torino, 2002, 300.
[29] Si tratta, tra l’altro, di un diritto fondamentale di libertà, come evidenzia G. Verde, Autorità amministrative indipendenti e tutela giurisdizionale, in Funzione ed oggetto della giurisdizione amministrativa. Nuove e vecchie questioni, a cura di G. Morbidelli, Torino, 2000, 9.

(pubblicato il 21.11.2011)