Signor Presidente della Repubblica,
ringrazio
le alte Autorità della Repubblica Italiana e il presidente de Lise
per l’onore che mi hanno concesso, invitandomi a prendere la parola
in occasione del 180° anniversario del Consiglio di Stato d’Italia,
istituzione che da molto tempo ha conquistato la stima e il rispetto
delle omologhe istituzioni in Europa. Alla luce di questo
avvenimento che ci allieta, vorrei sottolineare il ruolo che la
giustizia ha e deve avere in un sistema di separazione di poteri.
La separazione dei poteri è stata costruita in Occidente su un
paradosso. Pensata per attenuare o, piuttosto, per combattere le
monarchie assolute, essa non è stata sempre in grado, almeno in
Europa, di assolvere il suo compito ultimo: proteggere la persona
umana contro i rischi della tirannia che da essa possono derivare in
tutte le forme di sovranità, ivi compresa la sovranità popolare.
Questo paradosso ha influenzato la concezione del ruolo della
giustizia agli inizi dell’era democratica. Pertanto, dei tre poteri
di Montesquieu, quello di giudicare, che egli definiva “così
terribile tra gli uomini”[1], doveva, secondo le sue stesse parole,
essere “in qualche modo nullo”[2]. Nella migliore delle ipotesi, la
giustizia non poteva che essere un’autorità passiva.
Ma le
atrocità che il nostro continente ha conosciuto nel corso del XX
secolo hanno crudelmente rivelato che, senza una separazione
equilibrata di poteri, i fondamenti stessi dell’umanità possono
vacillare. La Ricostruzione, dopo la Seconda Guerra mondiale, ha
quindi condotto a consacrare l’indipendenza della giustizia
all’interno della Costituzione di numerosi Stati, come l’Italia o la
Francia. Ha così trovato conferma e si è fortificata l’indipendenza
del Consiglio di Stato d’Italia, che, dal 1831 e, più ancora dal
1889, con la creazione della IV sezione istituita per giudicare
l’amministrazione, è una pietra angolare della sottoposizione al
diritto dei soggetti pubblici e, in particolare, dello Stato.
La
garanzia dei diritti fondamentali è indissociabile dall’esistenza di
tre poteri separati e, dunque, dall’esistenza di una giustizia
indipendente. Perché solo l’indipendenza e l’autorità della
giustizia possono permettere alla stessa di adempiere alla funzione
che le spetta in una democrazia: quella di essere custode del patto
sociale (I). E’ pertanto compito e responsabilità dei tre poteri di
vigilare per la salvaguardia di questa indipendenza e di questa
autorità (II).
I. Solo l’indipendenza e l’autorità della
giustizia possono permettere alla stessa di svolgere la funzione che
le è propria in una democrazia, quella di guardiano del patto
sociale.
La giustizia è l’ultima custode dei valori e dei
principi che il popolo si è dato tramite la Costituzione e la legge.
Essa assicura, nel lungo periodo, la perennità e l’effettività dei
grandi principi democratici e dei diritti fondamentali della
persona. Le garanzie specifiche, ovvero l’ordinamento di cui
beneficia la giustizia in un regime di separazione di poteri sono la
traduzione giuridica di questa missione di custode del patto sociale
che ad essa è assegnata.
A.- 1.- Queste garanzie proteggono,
in primo luogo, l’indipendenza e le competenze delle giurisdizioni.
Così, la Costituzione della Repubblica italiana definisce e
garantisce la missione giurisdizionale del Consiglio di Stato, che
consiste nel proteggere gli interessi legittimi e, in particolari
materie previste dalla legge, i diritti soggettivi[3]. La
Costituzione italiana consacra anche l’indipendenza della giustizia,
affidando al Presidente della Repubblica, attraverso i poteri a lui
attribuiti, una missione di garante fondamentale per l’equilibrio
dei poteri.
2.- L’ordinamento della giustizia permette
ugualmente di proteggere ogni giudice dalle influenze che nei suoi
confronti potrebbero esercitare gli altri poteri, in particolare il
potere esecutivo: questo è il senso del principio d’inamovibilità
dei giudici durante l’esercizio del loro mandato e del divieto,
universalmente condiviso negli Stati di diritto, di indirizzare loro
delle istruzioni durante l’esercizio delle loro funzioni
giurisdizionali.
B.- Accanto all’indipendenza, l’ordinamento
garantisce ugualmente che la giustizia disponga dell’autorità
necessaria all’esercizio della sua funzione di custode del patto
sociale.
1.- L’imparzialità offre così alle parti e alla
società la garanzia che la soluzione di una controversia ed i
principi richiamati o definiti dal giudice in relazione ad una
questione particolare derivino proprio dalla Costituzione e dalla
legge, e che tale soluzione non sia condizionata soggettivamente o
anche oggettivamente da considerazioni legate al giudice, alla sua
persona, alle sue opinioni o ai suoi pregiudizi.
2.- Le
garanzie che circondano la nomina dei giudici concorrono, anch’esse,
a rafforzare l’imparzialità, l’indipendenza, ma anche la competenza
dei giudici medesimi: esse sono, dunque, al servizio dell’autorità
della giustizia. I principi regolatori del processo – segnatamente,
il principio della discussione in contraddittorio, la pubblicità
delle udienze e delle decisioni e la parità delle armi – assicurano
ugualmente l’equità e l’imparzialità delle procedure giurisdizionali
e, quindi, la fiducia nella giustizia, e permettono a quest’ultima
di assolvere pienamente il suo compito al tempo stesso giuridico e
sociale.
II. L’indipendenza e l’autorità sono dunque al
centro della funzione della giustizia in uno Stato di diritto: è
pertanto compito dei tre poteri salvaguardare l’indipendenza e
l’autorità della giustizia, che sono il cuore dello Stato di
diritto.
I limiti delle influenze legittime di ciascun
potere sull’altro devono trovare la loro fonte nella Costituzione e
nella legge. Esse implicano dei doveri che comportano altrettante
responsabilità: per la giustizia, da una parte, e per gli altri
poteri, dall’altra.
A.- I doveri della giustizia in un
regime di separazione di poteri poggiano sull’istituzione
giurisdizionale nel suo insieme e su ciascun giudice.
1. I
doveri dell’istituzione giurisdizionale sono un dovere di qualità,
un dovere di coerenza e, in situazioni eccezionali, un dovere di
resistenza.
La qualità della giustizia contribuisce tanto alla
sua autorità quanto alla fiducia che i cittadini vi ripongono; essa
presuppone una certa velocità delle procedure giurisdizionali, ma
anche che la giustizia sia accessibile, che le sue procedure siano
trasparenti, eque e che le decisioni possano essere facilmente
comprese dalle parti in lite.
Il dovere di coerenza
dell’istituzione giudiziaria è al centro anche della garanzia dei
diritti. Esso si applica, certamente, alla giurisprudenza che deve
essere stabile e prevedibile. Ma esso richiede anche di collegare in
maniera armonica i differenti sistemi giuridici, nazionale ed
europei, connessi, ma non in relazione di gerarchia tra essi, i
quali tali diritti tutelano. La specializzazione giurisdizionale che
Italia e Francia condividono è un punto di forza evidente: essa
accresce l’efficacia del controllo giurisdizionale e, così facendo,
rinforza la garanzia dei diritti. Ma essa implica una responsabilità
più grande ancora per i giudici, i quali devono contribuire a
rendere coerenti, senza farli entrare in conflitto, i differenti
sistemi giuridici all’interno dei quali essi operano.
In
situazioni di grave crisi, il dovere di resistenza impone alle
giurisdizioni di continuare ad essere le custodi che vigilano sul
patto sociale e sulla democrazia. In questi casi, l’eventuale
impotenza della giustizia non può essere compensata dall’eroismo
individuale di un limitato numero di giudici, come è accaduto nei
tempi più bui delle nostre rispettive storie nazionali.
2.-
I doveri personali del giudice sono doveri di moderazione, di
competenza e di apertura.
La moderazione, innanzitutto, perché
rendere giustizia non significa fare giustizia. Il giudice è
servitore della Costituzione e della legge. Egli non potrà diventare
un giustiziere, se non a costo di venir meno alla sua missione. La
condizione di giudice impone una pratica virtuosa, salda e senza
fanatismo, che lo conduca a rispettare pienamente, attraverso i suoi
atti, il principio di imparzialità.
Un ulteriore dovere è la
competenza: perché l’autorità della giustizia si fonda sul rispetto
scrupoloso del rigore nel ragionamento giuridico e nella direzione
del processo.
L’apertura si impone ugualmente, perché il giudice
non può rimanere ai margini della società. La funzione di
regolazione sociale che gli è devoluta impone che le sue decisioni
siano pertinenti e sappiano prendere in considerazione tutte le
questioni controverse, di qualsiasi natura esse siano. Essa implica,
in definitiva, che il giudice sappia misurare e accettare
consapevolmente le conseguenze delle decisioni che rende.
B.- Preservare la separazione e l’equilibrio dei poteri
implica anche che il potere esecutivo e il potere legislativo
riconoscano pienamente l’indipendenza e l’autorità della giustizia.
Questo imperativo è sempre attuale.
1.- Spetta così a questi
due poteri fissare il quadro normativo dell’attività giurisdizionale
e conferire alla giustizia i mezzi necessari al suo funzionamento,
evitando che, questa diventi l’occasione per influenzare il normale
esercizio delle funzioni giurisdizionali. Il potere esecutivo ha
anche il dovere di rispettare le decisioni dei giudici. Esso deve
ugualmente assicurarne l’esecuzione, in quanto tale dovere rientra
tra i principi fondamentali del diritto ad un processo equo.
2.- Il Governo e il Parlamento, quando utilizzano il potere
loro riconosciuto dall’ordinamento di modificare le regole o
l’interpretazione che il giudice ne dà, devono anche astenersi
dall’intaccare l’indipendenza e l’autorità della giustizia, e quindi
dal produrre un’attenuazione sproporzionata della separazione dei
poteri.
Infine, né il costituente, né il legislatore, dovrebbero
poter riformare l’organizzazione delle giurisdizioni, le regole di
procedura o le garanzie ordinamentali dei giudici per motivi di
parte, per sanzionare l’erroneità, reale o supposta, di una
decisione, o per tentare di influenzare la soluzione di una
controversia o il significato di una giurisprudenza. Quanto al
potere esecutivo, esso deve astenersi da ogni pressione diretta o
indiretta sui giudici. Perché le ingerenze e le interferenze sul
funzionamento della giustizia, tanto biasimevoli quanto, il più
delle volte, inutili, mettono a dura prova la separazione dei poteri
e la solidità del patto costituzionale.
* * *
Questo patto che riunisce i tre poteri è un
atto fondatore: è quello della democrazia e dello Stato di diritto.
Ma è un atto fragile: la sua perennità dipende dalla responsabilità
di tutti. Questa responsabilità noi dobbiamo assumerla, per
preservare i valori e i principi che il popolo sovrano si è dato,
che sono scolpiti nelle nostre Costituzioni e che, inoltre, danno
forza agli impegni europei e internazionali che abbiamo assunto.
Tali impegni ci ricordano che i valori e i principi di cui i
giudici, in Italia, come in Francia e nel resto d’Europa, sono i
custodi, noi li condividiamo con l’intera umanità. Il Consiglio di
Stato italiano nel corso della sua lunga e ricca storia ha dato
lustro a tali valori e a questi principi. Esso ha apportato,
attraverso il suo ruolo di giudice e di consigliere indipendente, un
contributo fondamentale alla costruzione dello Stato di diritto in
Italia e in Europa. Nella mia qualità di presidente di una
giurisdizione amministrativa d’Europa, ne rendo testimonianza e ad
esso esprimo la mia riconoscenza. Rivolgo altresì gli auguri più
calorosi per la prosecuzione della sua alta e feconda missione.
