“Il Consiglio di Stato sta in un rapporto storico di continuità con un istituto col quale sta in antitesi per quanto riguarda la reciproca loro natura e portata”. In questa frase, scritta dal padre fondatore del diritto pubblico italiano, Vittorio Emanuele Orlando, trent’anni dopo l’unificazione e due dopo la costituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato - e, quindi, dell’inizio della sua vita moderna - è riassunta una gran parte della storia dell’organo di cui oggi festeggiamo il centoottantesimo anniversario.
Perché ho iniziato citando Orlando e perché quella frase? Orlando, sia perché è stato il fondatore della scuola italiana di diritto pubblico, sia perché, nato nei giorni dell’impresa garibaldina in Sicilia, ha accompagnato con la sua lunga vita una gran parte della storia dello Stato italiano, svolgendovi ruoli importanti.
Quella frase perché illustra lucidamente il primo paradosso che vorrei ricordare: quello di un istituto, il Consiglio di Stato albertino che, nato come “embrione di Parlamento” (Rattazzi l’aveva definito organo “moderatore del potere ministeriale”), si è sviluppato come organo “suggeritore del governo” (secondo l’efficace espressione di Guido Melis) per divenire – come ha notato Jean-Marc Sauvé per l’istituzione sorella, il Conseil d’État francese – tutore dello Stato di diritto e dei diritti dei cittadini nei confronti delle pubbliche amministrazioni.
Ho già percorso il lungo dipanarsi delle diverse incarnazioni del Consiglio di Stato nella riunione romana del 16 marzo scorso dell’Adunanza Generale, per cui posso passare al secondo paradosso della storia di quest’organo, che è il seguente: festeggiamo quest’anno il centocinquantesimo anniversario dello Stato italiano e, insieme, il centoottantesimo del Consiglio di Stato. Dunque, il Consiglio ha una vita più lunga dell’ente stesso al quale la sua attività è rivolta. Come è perché è avvenuto ciò?
La spiegazione sta nell’opera politica e nella geniale visione di Camillo Benso di Cavour, riassunta nella frase da lui usata in una lettera del 1860: occorre “fare l’Italia per costituirla poi”. L’idea, cioè, che si dovesse lavorare con le istituzioni esistenti, per cogliere il momento propizio, rifiutando, quindi, l’idea mazziniana di una assemblea costituente, che avrebbe potuto mettere in dubbio l’Unità.
Questo disegno ci ha lasciato gli organi più robusti preesistenti, come il Consiglio di Stato. Basta leggere la grande storia dei consiglieri di Stato, promossa dal Consiglio stesso e diretta da Guido Melis, per vedere come essa si intrecci con quasi tutti i capitoli e le fasi della storia italiana: quest’organo è stato il vivaio nel quale sono cresciuti o sono approdati economisti (ad esempio, Boccardo), statistici (penso a Bodio), statisti (basta citare Cordova e Giolitti), “grands commis” (ricordo Astengo, Saredo, Peano, Petrocchi, Schanzer e Pironti), costituenti (ad esempio, Ruini), giudici costituzionali (nel sessantennio di vita della Corte costituzionale, essa ha avuto tre presidenti provenienti da Palazzo Spada).
Quel disegno ha anche avuto un aspetto negativo, in quanto ha prodotto una costituzionalizzazione debole, se paragonata a quella di altri Paesi. Si paragoni il fragile Statuto albertino alla Costituzione americana: uno dei più grandi storici delle istituzioni, il belga Van Caenegem, ha notato che questa è più di un testo legale, è un libro sacro, oggetto di venerazione, fondamento di una religione civile.
Terzo paradosso: il Consiglio di Stato sfida uno dei principi dello Stato moderno, quello di divisione dei poteri. È organo di consulenza amministrativa e “pépinière de grands commis” e, allo stesso tempo, giudice. Orlando notava che l’espressione “giurisdizione amministrativa” è impropria: se è giurisdizione non può essere amministrazione, e viceversa. L’amministratore-giudice - osservava - è giudice in causa propria. Di qui la sua negazione del carattere giurisdizionale della IV Sezione.
Eppure, i Consigli di Stato - nati in contesti diversi, per funzioni diverse - si sono affermati come giudici di grande successo in patria: basti pensare all’aumento della domanda di giustizia che ad essi si rivolge in Francia e in Italia, come osservato dal Vice-Président Sauvé nel suo contributo alla raccolta che viene oggi presentata.
Inoltre, un po’ dovunque, nel mondo – penso soprattutto agli Stati Uniti, al Regno Unito, all’Australia, alla più grande provincia canadese, quella dell’Ontario – si stanno sviluppando tribunali amministrativi che percorrono la stessa strada del Conseil d’État francese e del Consiglio di Stato italiano: nati come organi amministrativi, sviluppano un’attività contenziosa (nel senso italiano, non in quello francese del termine); acquistano poi una certa indipendenza e adottano procedure in contraddittorio; infine, ottengono maggiore indipendenza, assicurata attraverso organi centrali di garanzia.
Concludo: il Consiglio di Stato italiano è uno dei pochi organi pubblici, costituzionali o di rilevanza costituzionale, che possano registrare al proprio attivo una così ricca messe di successi. Non voglio dire che, nei molti presenti, esso sia sempre stato consapevole di questo glorioso passato. Né che sia sempre stato alla sua altezza (ricordo la critica di Leopoldo Elia nel gennaio 1973). Ma esso ha dato sempre un contributo positivo al funzionamento delle istituzioni, ha – come dicono gli inglesi – sempre contribuito alla loro fertilizzazione. La sua forza futura starà anche nella sua capacità di continuare a dialogare con altre corti non nazionali – mi riferisco a quelle europee e ai molti altri tribunali amministrativi che, in vesti diverse, proliferano oltre lo Stato – e nella perseveranza con la quale indurrà le amministrazioni italiane ad adottare i moduli propri della democrazia amministrativa, a consentire la partecipazione degli interessati alla formazione delle decisioni collettive.

(pubblicato il 2.11.2011)