1. Premessa e ringraziamento
Signor Presidente della Repubblica, Autorità, Signore e Signori,
desidero esprimere al Capo dello Stato la più viva e profonda riconoscenza di tutta la Magistratura amministrativa per aver voluto ospitare nel Palazzo del Quirinale - il luogo più caro agli Italiani - la cerimonia celebrativa dei 180 anni del Consiglio di Stato.
L’evento di oggi costituisce il punto più avanzato di un percorso di inusuale lunghezza e ricchezza per un’Istituzione dello Stato, le cui pronunce sono ormai patrimonio acquisito della nostra civiltà giuridica e sociale.
E’ un anniversario che coincide con quello dei 150 anni dell’Unità d’Italia, e ciò rappresenta in modo simbolico il nostro lavoro come un “servizio” reso al Paese e ai suoi cittadini.
La storia di questi 180 anni è infatti quella della garanzia di un “servizio”, non dell’esercizio di un “potere”. È la storia della continua ricerca di quel “miglioramento nelle cose pubbliche” indicato sin dal 1831 dall’Editto di Racconigi.

2. Il Consiglio di Stato nella storia d’Italia
Il prestigio dell’Istituto e dei suoi componenti, la marcata indipendenza di azione, la costante modernità dell’interpretazione del suo ruolo ne hanno consentito l’evoluzione anche in contesti storici differenti.
Sorto come organo consultivo, per temperare l’assolutismo regio con le aspirazioni liberali, il Consiglio di Stato dell’epoca albertina si fece subito pioniere delle garanzie nei confronti dell’amministrazione.
Dopo l’Unità d’Italia - quando la scelta della giurisdizione unica si rivelò presto inidonea ad assicurare una efficace tutela del cittadino - apparve naturale rivolgersi al Consiglio di Stato per “completare” il sistema giurisdizionale.
Il Consiglio continuò ad esercitare il ruolo di garante della giustizia nell’amministrazione, a difesa del cittadino nei confronti del potere pubblico, non solo durante i governi democratici ma anche durante il regime fascista, nei cui confronti seppe mantenere - come è stato riconosciuto fin dall’Assemblea Costituente - un alto grado di autonomia.

3. Il Consiglio di Stato e la Costituzione
La Costituzione repubblicana ha consolidato l’assetto della giustizia amministrativa, innestandovi nuovi principi e nuovi profili di organizzazione generale. In tal modo si è consentito ad un sistema che aveva dimostrato di funzionare bene in passato di fornire una efficace risposta di giustizia anche in un contesto del tutto nuovo.
E’ stata conservata, in particolare, la coesistenza delle funzioni consultive e giurisdizionali, consacrando quella “intima unità delle sue attribuzioni” che, nella visione di Santi Romano, implicano entrambe un sindacato sugli atti amministrativi, l’uno preventivo, l’altro successivo, che “si integrano e si completano a vicenda”.
La Costituzione ha, inoltre, delineato un sistema di tutela piena ed effettiva degli interessi legittimi sì da rendere il giudice amministrativo, come la Consulta ha avuto modo di chiarire negli anni più recenti, non un “giudice speciale”, bensì il giudice ordinario del legittimo esercizio del potere pubblico, in una visione di unità funzionale, non organica, della giurisdizione.

4. I TAR e l’evoluzione delle forme di tutela
La modificazione certamente più significativa rispetto all’assetto originario è stata la nascita, nel 1971, dei Tribunali amministrativi regionali, ed è emblematico che il 180° anniversario del Consiglio di Stato cada contemporaneamente al quarantennale della legge istitutiva dei TAR. Essi sono parte integrante del sistema unitario della giustizia amministrativa, del quale rappresentano, al contempo, il primo contatto con i cittadini e l’elemento di diffusione e di radicamento nel territorio.
Nel corso degli anni il sistema della Giustizia amministrativa ha mostrato di saper cogliere, incoraggiare, talvolta addirittura anticipare i progressivi, profondi mutamenti che hanno investito e continuano a investire l’amministrazione pubblica, soprattutto in occasione della grande riforma introdotta dalla legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo, elaborando nuovi strumenti, raffinando quelli esistenti, sviluppando le molteplici potenzialità insite nei principi costituzionali (basti pensare a quello del giusto processo) e nei valori sostanzialistici del diritto europeo.
Un importante fattore di trasformazione è derivato anche dai processi di privatizzazione e di liberalizzazione di ampi settori dell’economia. Il mutamento dello Stato da imprenditore a regolatore non ha ridotto il ruolo del giudice amministrativo ma lo ha, in parte, modificato in quello di “garante dei garanti” della concorrenza e della regolazione nei principali settori produttivi, portandolo a divenire il giudice naturale dell’interesse pubblico nell’economia.
Questa evoluzione ha trovato il proprio coronamento con l’adozione del codice del processo amministrativo dello scorso anno: il risultato di un’operazione, già in precedenza tentata e mai portata a compimento, che costituisce ad un tempo la testimonianza dei cambiamenti che hanno caratterizzato la Giustizia amministrativa e lo strumento per valorizzarli anche mediante il loro inserimento in un sistema organico di tutele.
Nel codice hanno trovato, infatti, consacrazione il diverso ruolo del giudice amministrativo, che si esprime nella maggiore qualità dei poteri ad esso attribuiti, il cambiamento dell’interesse legittimo, divenuto posizione sostanziale tutelabile anche per equivalente, ed il mutamento delle manifestazioni del potere pubblico, non più identificate nel solo provvedimento autoritativo.
In questo quadro di profonde trasformazioni, un ruolo fondamentale viene svolto dal nostro organo di autogoverno, il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, nel quale la presenza dei membri laici realizza il collegamento con il Parlamento e, quindi, con le istanze generali della società.

5. Verso il futuro
Gli anniversari servono per ritrovare le proprie radici. E per guardare al futuro con più fiducia.
Voltarsi indietro per riscoprire la storia della nascita, del rafforzamento e dello sviluppo della giustizia amministrativa vuol dire rinnovare quell’idem sentire che talvolta sembra mancare nel nostro Paese, e rinvenire nuovo slancio per compiere al meglio il nostro dovere di servitori dello Stato.
Guardare alla tradizione quindi, ma, nello stesso tempo, volgere lo sguardo al futuro.
Viviamo tempi di grandi cambiamenti e di grandi difficoltà. La drammatica crisi economico-finanziaria in atto nel nostro Paese e in tutto il mondo impone scelte coraggiose e incisive cui non può restare estraneo il sistema della Giustizia amministrativa.
La globalizzazione supera molti spazi e traccia nuovi confini: muta le realtà nazionali e quelle locali, modifica le identità e ridisegna i rapporti tra autorità e libertà.
I grandi processi migratori pongono in una luce prima non conosciuta la questione della cittadinanza e della coesione sociale.
Le dinamiche dell’integrazione europea e del commercio mondiale introducono elementi non solo di confronto ma anche di competizione fra gli ordinamenti. Ciò rende indispensabile un costante dialogo fra le Corti, per evitare ciò che un illustre giurista ha definito il “caos di Babele”.
Pubblico e privato si intrecciano secondo sequenze non consuete.
La Giustizia amministrativa accompagna questi processi: nuovi diritti del cittadino nei confronti dei poteri pubblici, privatizzazioni e liberalizzazioni, organizzazione dei grandi servizi e qualità delle prestazioni, attività di regolazione e sindacato sugli atti delle Autorità indipendenti costituiscono i settori verso cui si muovono, oggi, i nostri orizzonti.

6. Le sfide di domani
Il Consiglio di Stato ha avuto sinora la capacità di evolversi, rispondendo alle esigenze dei diversi contesti storici e cogliendo le pulsioni della società, poiché con le sue pronunce, ma anche con i modi e i tempi del suo processo, ha apportato un contributo di semplificazione, ha favorito l’attuazione e l’accelerazione dei cambiamenti e ha costituito un fattore di sviluppo e di competitività, di crescita e di modernizzazione del Paese. Tutto ciò ha consentito alla Giustizia amministrativa di raggiungere un elevato livello di efficienza nel quadro del sistema giudiziario italiano.
Come ha affermato il Professor Cassese, la qualità dell’ ”offerta” di giustizia amministrativa è dimostrata dal costante aumento della sua “domanda”.
Ma nel lavoro della giurisdizione non esiste un traguardo al quale ci si possa fermare, un obiettivo finale. Esiste solo l’impegno, costante, ad adeguare le esigenze di tutela all’evoluzione, anch’essa costante, della società, dei costumi, dei valori, delle idee, e quindi delle aspettative di chi domanda giustizia.
Ci ritroviamo pienamente nelle parole del vicepresidente del Conseil d’Etat Jean-Marc Sauvé - che ringrazio per la sua presenza - secondo cui, al di là delle differenze ordinamentali, la Giustizia amministrativa trova radice nella tradizione giuridica ma si nutre della modernità del diritto, anche di derivazione comunitaria e internazionale, costituendo un ponte ideale tra il passato e il futuro della società.
Il Paese ha necessità di una giustizia sempre più rapida e sempre migliore. Una giustizia che sia in grado di offrire una risposta concreta, in termini di tutela, alle aspettative dei cittadini, di fornire indirizzi chiari all’amministrazione, di offrire al sistema-Paese riferimenti stabili in un quadro normativo spesso incerto.
Le sfide di oggi riguardano, da un lato, il progresso nel cammino delle conquiste giurisprudenziali, soprattutto con l’affermazione della “satisfattività” della tutela del cittadino, ma riguardano pure, dall’altro, la necessità di non perdere la visione di sistema della giurisprudenza, di assicurare la chiarezza e la univocità degli indirizzi, di considerare che la “certezza del diritto” è divenuta “diritto alla certezza”.

7. Le risposte: responsabilità, professionalità, indipendenza
I valori fondamentali cui la magistratura amministrativa deve continuare ad ispirarsi affinché questa evoluzione possa proseguire sono almeno tre: responsabilità, professionalità e indipendenza.
Responsabilità. Il nostro è un mestiere difficile: la crescente incidenza delle pronunce del giudice amministrativo su temi di grande attualità, spesso anche di rilievo politico, ci rende più esposti che in passato ai giudizi e alle critiche.
Di fronte a ciò, è necessario rispondere con il nostro lavoro, con il nostro senso del servizio, tenendo presente la necessità di dover “rendere conto” dell’attività svolta: non solo alla nostra coscienza ma anche all’esterno, ai cittadini, al Paese.
Il prestigio di cui l’Istituzione ha goduto fin dalla sua nascita, oggi non è più correlato all’esercizio della funzione ma al modo con cui la si esercita. Dobbiamo quindi lavorare per rafforzare la fiducia e il rispetto nei confronti della Giustizia amministrativa.
Così come dobbiamo assicurare il valore del decoro, evitando atteggiamenti - secondo la Sua definizione, Signor Presidente - “impropriamente protagonistici o personalistici”.
Professionalità. I giudici amministrativi devono essere sempre più attrezzati, anche culturalmente, alle nuove esigenze del diritto e del processo.
Le selettive modalità di accesso, per il Consiglio di Stato e per i TAR, garantiscono una rigorosa valutazione del magistrato al suo ingresso in carriera, ma questo non deve consentirci di “dare per scontata”, negli anni successivi, una professionalità che va invece aggiornata e dimostrata, giorno per giorno, “sul campo” delle aule d’udienza.
Indipendenza. È il supremo valore, che dobbiamo meritare con la responsabilità e con la professionalità di cui ho appena detto.
Il Consiglio di Stato è da 180 anni un’Istituzione di garanzia e di tutela, da oltre 120 un Giudice indipendente di fronte al potere pubblico.
Indipendenza non vuol dire rinchiudersi in una turris eburnea, isolarsi dal tessuto civile del Paese, né tantomeno rivendicare competenze nei confronti di altre Istituzioni, ma svolgere senza condizionamenti un servizio alla collettività, una missione di giustizia per i cittadini.

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La circostanza di celebrare il nostro anniversario qui con Lei, Signor Presidente, è per noi motivo di orgoglio, ma è anche la dimostrazione dell’indipendenza della Magistratura amministrativa, che riconosce nel Capo dello Stato il Garante supremo dei valori della Costituzione.
Per questo La ringraziamo, Signor Presidente. Del Suo sostegno abbiamo bisogno per continuare ad assicurare, nella perenne dialettica fra tradizione e modernità, la Giustizia, intesa in senso ampio, quale, come diceva Aristotele, “virtù nel vero senso della parola”.

(pubblicato il 2.11.2011)