Nel mio più recente intervento (1) sulla evoluzione del ricorso straordinario, sui decisivi contributi giurisprudenziali delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato, sull’intervento del legislatore per la ridefinizione dell’istituto tra i rimedi del «sistema giudiziario», sulla ormai pacifica azionabilità con il giudizio d’ottemperanza delle decisioni sul ricorso straordinario, auspicavo che il codice del processo amministrativo, prendendo atto anche dalle interpolazioni correttive del Governo sul progetto varato dalla Commissione, si occupasse ex professo nell’emanando decreto correttivo della disciplina dell’istituto, quanto meno per l’inquadramento della decisione su ricorso straordinario nelle varie ipotesi dell’art. 112, che disciplina il giudizio per l’ottemperanza.
Va ricordato in proposito, che, a fronte della chiara e netta presa di posizione delle Sezioni Unite, secondo cui la decisione su ricorso straordinario si colloca nella ipotesi prevista alla lettera b) dell’art. 112, comma 2, con la conseguenza che il ricorso per l’ottemperanza si propone ai sensi dell’art. 113, comma 1, innanzi allo stesso Consiglio di Stato, nel quale si identifica «il giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta»; ed, altresì, della implicita adesione, anche sotto il profilo della competenza, dello stesso Consiglio di Stato con la sentenza della Sez. VI n. 3513 del 10/6/2011, non sono mancate difformi interpretazioni a livello dottrinario.
Sta in fatto che, nel bel mezzo del periodo feriale, il 4 agosto 2011, la Sez. III del Consiglio di Stato, con una motivata ordinanza (n. 4666), pur aderendo alla regula iuris della Cassazione sull’ammissibilità del giudizio di ottemperanza per le decisioni del ricorso straordinario, e pur richiamando i precedenti dello stesso Consiglio di Stato e del Cons. Giust. Amm. Siciliana n. 433/2011, si è pronunciata sul profilo della competenza a seguito di una eccezione di parte, concludendo per il proprio difetto di competenza in favore del TAR del Lazio.
Va detto, per quanto possa rilevare, che la decisione della Sez. III è stata assunta nella Camera di Consiglio in data 8 luglio 2011, anteriormente cioè alla emanazione della legge 15 luglio 2011, n. 111, che all’art. 33, comma 6, ha espressamente annoverato il ricorso straordinario tra i rimedi del «sistema giudiziario» quale ricorso proponibile (in unico grado) al Consiglio di Stato. Ed in virtù di tale inquadramento il ricorso straordinario, al pari dei ricorsi al TAR ed al Consiglio di Stato, è oggi sottoposto alla disciplina del «contributo unificato nel processo civile, amministrativo e tributario».
Nella motivazione dell’ordinanza della Sez. III non vi è quindi alcun riferimento a questi ulteriori elementi di diritto positivo, nel mentre i giudici di Palazzo Spada hanno contrastato la soluzione suggerita dalla Suprema Corte nella sentenza 2065/2011, in quanto non vincolante, sostenendo che l’ipotesi più consona per l’ottemperanza alle decisioni sul ricorso straordinario sia quella prevista dall’art. 112, comma 1, lett. d). Si tratta dell’attuazione delle «sentenze passate in giudicato e (degli) altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza». Rileva il Consiglio di Stato che il c.p.a. non si è espressamente occupato del ricorso straordinario, ritenendolo non ricompreso nei limiti della legge delega. Ponendosi però la necessità di prendere atto di quanto segnalato dalla Commissione Affari Costituzionali del Senato di dare applicazione agli artt. 6 e 13 della CEDU in ordine alla esecuzione delle decisioni cogenti, equiparabili a sentenze, l’ipotesi di cui alla lett. d), quale ipotesi residuale e di chiusura, rappresenta – ad avviso della Sez. III – quella più appropriata per collocare l’ottemperanza in tema di ricorso straordinario. Prosegue l’ordinanza che «la formula del “provvedimento equiparato alla sentenza” sia quella che meglio si attaglia alla natura tradizionalmente composita, ovvero “ambivalente”, di tale rimedio. Dove le incertezze sulla natura dell’istituto riflettono quelle sulla veste del Consiglio di Stato chiamato ad esprimere il necessario parere».
La posizione espressa nella ordinanza in esame sembra quindi investire, con spirito critico, quello che le Sezioni Unite hanno affermato in merito alla «assimilazione» del rimedio straordinario a quello giurisdizionale per effetto della sopravvenuta disciplina normativa, pur nella diversità formale del procedimento e dell’atto conclusivo.
Si legge infatti nell’ordinanza della Sez. III che, «in assenza di una chiara presa di posizione del legislatore, il moto di avvicinamento del ricorso straordinario a quello giurisdizionale – nel quadro, più generale, di un rapporto dinamico e dialettico tra procedimento e processo – possa essere solamente tendenziale, senza tradursi in una completa equiparazione tra i due rimedi». Il riferimento è alle questioni di rito ed ai nodi del contraddittorio, dell’istruzione probatoria e del doppio grado di giudizio. Questioni tutt’ora ampiamente dibattute in dottrina nella prospettiva che, una volta pervenuti ad una «giurisdizionalizzazione» del ricorso straordinario, non potranno essere elusi interventi di adeguamento procedurale e formale nei medesimi termini in cui si operò all’epoca della giurisdizionalizzazione dei ricorsi tributari. (2)
Il vero è che sul tema del ricorso straordinario e sulla interpretazione del suo ruolo nel «sistema giustizia», mancando un convinto intervento sistematico, si è pervenuti ad una «completa rivisitazione» (l’espressione è delle Sezioni Unite) dell’istituto attraverso episodici interventi legislativi, che hanno trovato però un riscontro sia nella giurisprudenza CEDU e sia nella giurisprudenza nazionale, ed in particolare, al massimo livello, delle Sezioni Unite in termini di giurisdizione.
Da ultimo, non può ritenersi ininfluente, nella ridefinizione dell’istituto, la legge 111/2011, che, seppure ispirata da ragioni economico-finanziarie, ha comunque posto un sigillo anche in termini nominalistici sull’inquadramento del ricorso straordinario e sulla sua equipollenza a quello giurisdizionale. Se il ricorso straordinario non fosse annoverabile tra i rimedi giurisdizionali non troverebbe causa l’imposizione del contributo di € 600,00 per la sua proposizione, al pari di quello dovuto per i ricorsi al TAR ed al Consiglio di Stato.
Rimane però indubbio che la mancanza di un intervento legislativo organico e sistematico e l’avvenuta ricostruzione dell’istituto per approssimazioni successive, consente tutt’ora interpretazioni applicative (come ad esempio nelle differenti pronunce della Sez. VI e della Sez. III del Consiglio di Stato in ordine alla competenza per il giudizio di ottemperanza) non omogenee, e, di certo, non corrispondenti a quella fondamentale esigenza di certezza degli strumenti e dei rimedi per l’efficienza del «sistema giustizia».
In tal senso assume un rilievo di non secondaria importanza – come ho avuto modo di evidenziare in altre circostanze – il tema della competenza, dibattuta in dottrina, ed oggi anche in giurisprudenza, per l’ottemperanza delle decisioni del ricorso straordinario.
A parte infatti le implicazioni di natura sostanziale sulla “natura” della decisione sul ricorso straordinario al Capo dello Stato (se riferibile al parere vincolante e, quindi, decisorio del Consiglio di Stato, come tale assimilabile ad un provvedimento esecutivo del giudice amministrativo, ovvero al decreto che manifesta quella decisione, quindi quale provvedimento solo equiparato ad una sentenza), v’è una conseguenza procedurale di non poco rilievo.
Secondo la disciplina del c.p.a. (art. 113), solo per l’ipotesi del comma 2 dell’art. 112, lett. b) il ricorso per l’ottemperanza si propone al medesimo giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta e, quindi, avuto riguardo alla natura decisoria del parere del Consiglio di Stato, allo stesso giudice di quel parere.
Negli altri casi del 112, la competenza è del tribunale amministrativo, e, quindi, sul decreto decisorio del Consiglio di Stato, il TAR Lazio. Ma, in tale evenienza un giudizio di merito qual è l’ottemperanza verrebbe deciso da un giudice che non è intervenuto nella decisione della controversia della cui esecuzione si deve discutere.
Ed è sotto questo profilo, che una corrente dottrinaria ha «giustificato» la forzatura interpretativa che sarebbe stata compiuta dalle Sezioni Unite, rispetto al dato letterale del vigente art. 112 c.p.a., in connessione con la permanente differenziazione tra decisione del giudice e decisione del Capo dello Stato.
Ma tutto ciò conferma l’esigenza non più procrastinabile di una soluzione chiarificatrice della questione, considerando, tra l’altro che le Sezioni Unite, nel solco della sentenza n. 2065/2011, hanno «liberato» ulteriori 130 ricorsi di ottemperanza su altrettante decisioni di ricorso straordinario incagliati sotto il profilo della giurisdizione, affermando la «regula iuris» dell’azionabilità del giudizio di ottemperanza. Hanno altresì formulato una indicazione sulla competenza a decidere, non vincolante per il giudice amministrativo, così come d’altronde, la specifica ordinanza della Sez. III, nel sistema della disciplina codicistica sulla competenza, rimane sindacabile, e non assume carattere di definitività con effetti erga omnes.
E’ quindi ancora più urgente che il tema non venga eluso nella disciplina organica del c.p.a.. Ma per l’immediato una strada praticabile in termine operativi potrebbe essere quella di pervenire ad una pronuncia dell’Adunanza Plenaria, istituzionalmente chiamata a definire i contrasti giurisprudenziali tra le sezioni del Consiglio di Stato ed a fornire una risposta vincolante. Con l’ulteriore possibilità da parte dell’autorevole consesso di elaborare indicazioni e criteri interpretativi, che, muovendo dalle acquisizioni di diritto già riportate, possano incidere sugli adeguamenti del rito, che non richiedono specifici interventi normativi (come ad esempio per la pubblicità dell’udienza di discussione).
Se tutto questo potesse avvenire nell’anno di ricorrenza del 180° dell’istituzione del Consiglio di Stato si renderebbe un servizio utile (ancor più dei riti celebrativi) alla gloriosa istituzione, ma soprattutto agli utenti del servizio giustizia, che richiedono certezza ed effettività di tutela.

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(1) P. Quinto. L’onerosità del ricorso straordinario: il prezzo per la giurisdizionalizzazione, in Giustizia amministrativa 14/9/2011
(2) P. Quinto Il Codice e la giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario, in Giustamm.it, n. 9/2010.

(pubblicato il 20.9.2011)