L’interesse collettivo della comunità locale non può coincidere con l’interesse individuale dei soggetti di cui è composta la categoria dei cittadini, perché questo è perseguibile direttamente dal soggetto che ne è titolare esclusivo.
L’interesse diffuso sebbene riferibile ad una categoria di soggetti (i componenti la comunità locale) deve trascendere i singoli interessi, non potendo rappresentare la mera sommatoria di interessi individuali, che sono singolarmente tutelabili.

1. La sentenza del Tar Campania oggetto di commento offre lo spunto per tornare a dibattere su una tematica “storica” del diritto processuale amministrativo, ovvero sia la legittimazione a ricorrere di enti esponenziali portatori di interessi omogenei. In particolare il percorso argomentativo seguito dai giudici campani, a sostegno di una decisione che – sia subito precisato – nella fattispecie nega la sussistenza della legittimazione ad agire in capo al Comune di Francolise in relazione all’impugnazione di provvedimenti di determinazione della tariffa relativa al costo della gestione dei rifiuti stabilita dagli organi della Provincia di Caserta, stimola una nuova ed ulteriore riflessione per «penetrare il sacro recinto del processo amministrativo»[1] e fare chiarezza sulla individuazione, in via generale, delle situazioni atte a fondare la legitimatio ad causam dell’ente territoriale e, segnatamente, del Comune, a cui il principio costituzionale di sussidiarietà affida in qualità di ente locale più vicino ai cittadini la cura concreta di interessi.
La decisione in commento merita un ulteriore profilo di considerazione dal momento che si discosta da una linea giurisprudenziale interpretativa, recentemente affermata in Consiglio di Stato[2], in base alla quale la nuova fisionomia assunta dagli enti territoriali a seguito della riforma del titolo V della Costituzione e, in particolare, la lettura del combinato disposto di cui agli artt. 114 e 118 Cost. portano a desumere la loro funzione (affidata dall’ordinamento) di enti esponenziali rappresentativi degli interessi della collettività di riferimento, da cui implicitamente ricavare sic et simpliciter, sul solo presupposto del loro collegamento con la popolazione stanziata sul territorio, la legittimazione a ricorrere in seno al giudizio amministrativo avverso provvedimenti ritenuti illegittimi e connessi alla cura di interessi ad essa facenti capo.
Il principio affermato dal Consiglio di Stato appare in realtà un po’ più articolato di quanto non sia stato qui possibile sintetizzare e verrà comunque ripreso nel corso del commento se non altro per confrontarlo con gli orientamenti affermati nella sentenza del Tar Campania, oggetto principale di questa breve disamina: ma il dictum sopra riportato nei suoi termini essenziali appare utile per dimostrare quanto sia acuta l’osservazione di chi ritiene che «i principi sono cominciamenti, come dice letteralmente il nome, e cioè punti partenza che indicano un cammino e quindi molte tappe possibili (…) e per questa stessa ragione nessuna proposizione esaurisce il principio che può ricevere indeterminate sempre nuove applicazioni»[3], se è vero – come sembra essere vero – che fattispecie analoghe, basate su presupposti giuridici verosimilmente coincidenti sono state decise dal giudice amministrativo in un identico periodo storico in modo diametralmente opposto e in entrambi casi con argomentazioni astrattamente plausibili. Nel caso deciso dal Consiglio di Stato si trattava di valutare la legittimazione a ricorrere della provincia di Teramo, che era ricorsa al giudice amministrativo per ottenere l’annullamento di un provvedimento assunto da altri (società concessionaria del servizio), concernente l’ aumento della tariffa autostradale su di un tratto del percorso coincidente in gran parte col territorio della Provincia, sul presupposto che tale aumento, ritenuto ingiustificato, avrebbe comportato un danno agli utenti della propria collettività[4]; analogamente il Tar Campania è stato chiamato a pronunciarsi sulla sussistenza della legittimazione a ricorrere di un ente territoriale (il Comune) che contestava – come già anticipato - in qualità di ente esponenziale della comunità municipale, gli atti di determinazione del costo per la gestione dei rifiuti indifferenziati e la conseguente determinazione della tariffa deliberata da altri (organi della Provincia). Nel primo caso la legittimazione a ricorrere è stata ritenuta sussistente, nel secondo caso invece è stata negata.
Determinazione di tariffe relative ad un servizio pubblico e legittimazione dell’ente territoriale ad impugnare i relativi provvedimenti appaiono dunque i termini da cui partire per sviluppare ogni disamina sulla questione oggetto di controversa interpretazione.

2. L’inquadramento della problematica dell’ente pubblico nella sua veste (meno frequente) di parte ricorrente nel processo amministrativo richiede due osservazioni di carattere generale, tanto scontate quanto necessarie al fine di poter affrontare con “cognizione di causa” l’analisi delle questioni più specifiche affrontate dal Tar Campania.
E’ forse fin troppo noto e quindi può essere qui solo brevemente ricordato che l’impostazione individualistica del nostro sistema di giustizia dettata dall’art. 24 della Costituzione impone che la pretesa alla legalità dell’azione amministrativa possa essere fatta valere solo da chi, situato in situato in una posizione legittimante rispetto all’esercizio di una potestà pubblica, sia in grado di dimostrare una lesione diretta della propria sfera di interessi[5]. E’ proprio in questa precisa prospettiva che la prima delle due condizioni di ammissibilità del ricorso, la c.d. legitimatio ad causam, evidenzia una relazione fra l’interesse e l’azione processuale, ponendosi come fattore di congiunzione tra il soggetto e l’interesse che si pretende di far valere in giudizio.
Questo collegamento non viene meno, anzi, se possibile, ha maggiore necessità di essere dimostrato, quando il soggetto portatore dell’interesse sia un ente esponenziale di un gruppo non occasionale[6], proprio al fine di evitare il rischio che si crei in capo a tali organismi collettivi una sorta di riserva di tutela tale da comprimere la sfera di titolarità del singolo.
Per tale motivo la giurisprudenza è sempre stata molto chiara nel precisare che la legittimazione a ricorrere dei soggetti collettivi deve essere riconosciuta quando si faccia valere nel processo amministrativo un interesse proprio, riferito alla categoria di soggetti che tali organismi rappresentano in modo complessivo ed unitario e non quando, invece tale interesse sia ascrivibile alla sfera giuridica individuale di uno solo o di una parte di essi[7].
In altri termini l’interesse sul quale poggia la legittimazione dei soggetti esponenziali di gruppi non occasionali non corrisponde alla somma degli interessi individuali dei singoli aderenti, ma deve avere carattere collettivo[8]: perché possa ritenersi soddisfatto quel fattore di congiunzione tra il soggetto e l’interesse di cui si chiede tutela che – come si è detto – sta alla base della legittimazione a ricorrere, occorre dare prova, da parte del soggetto che propone l’azione, dell’esistenza della lesione di un interesse proprio ed esclusivo, non potendo il soggetto collettivo surrogarsi nella situazione di colui che risente direttamente degli effetti lesivi dell’azione amministrativa (il rappresentato di cui sia stata lesa la sfera personale) perché non sono consentite dal nostro ordinamento legittimazioni con le quali il diritto di azione venga conferito ad un soggetto diverso dal naturale portatore dell’interesse protetto[9].
Orbene, in questo primo quadro di considerazioni generali, sembra utile effettuare ancora un’ osservazione complementare, per così dire, alla precedente. Occorre cioè rilevare che la situazione del Comune quale corpo collettore privilegiato di interessi plurisoggettivi, al pari di quella di ogni altro ente territoriale, non appare invero molto differente e quindi può senz’altro essere assimilata (in relazione a diversi profili problematici) a quella degli organismi corporativi e/o associativi privati, legittimati a far valere nel processo le istanze e i bisogni di gruppo (o latenti nella società), nella loro qualità di soggetti esponenziali degli interessi dei propri aderenti[10]. Non vi è dubbio infatti che l’ente territoriale sia il naturale portatore degli interessi della popolazione stabilmente residente sul suo territorio; affermazione che trova un preciso riscontro normativo non solo – come si è già anticipato – a livello di principi costituzionali, in quanto con la riforma del titolo V è stata esplicitata la funzione degli enti territoriali di cura concreta degli interessi della comunità di riferimento (sia in relazione all’affermazione della loro autonomia ex art. 114 Cost., sia in relazione alla espressa previsione del principio di sussidiarietà verticale di cui all’art 118, )[11] ma anche a livello legislativo dal momento che, segnatamente per il Comune, l’art. 3, co 2, del T. U. d.lgs n. 267/2000, sancisce che l’ente locale «rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo».
Riconosciuta dunque, nei limiti sopra evidenziati, una legittimazione degli enti territoriali sul piano astratto, il vero problema rimane quello di verificare, volta volta, la sussistenza di quel fattore di congiunzione tra titolarità dell’azione e riferibilità dell’interesse fatto valere in giudizio, il quale quale solo permetterà di affermare che l’ente vanti in giudizio un “genuino interesse legittimo”, essendo oggettivamente (ed esclusivamente) legittimato a far valere quelle situazioni che non possono individualizzarsi e personalizzarsi in capo ai singoli cittadini appartenenti alla collettività di riferimento. Per questo tipo di indagine occorre, tuttavia, partire da dati concreti.

3. Nel vagliare l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva in capo all’amministrazione comunale il Tar Campania sviluppa la propria indagine in modo sistematico, andando inizialmente a verificare se la titolarità dell’interesse fatto valere in giudizio non appaia in qualche modo collegata con la funzione istituzionale dell’ente e l’azione sia stata dunque esercitata a tutela della propria sfera di attribuzioni. Dal momento che ogni persona giuridica pubblica ha un complesso di fini (e conseguentemente di attribuzioni) che le derivano direttamente dalla legge, non vi è dubbio che essa possa agire, in via ordinaria, in giudizio per chiedere e ottenere il rispetto del proprio ambito di potere. Del resto è altresì evidente che un sistema amministrativo, quale quello attuale, caratterizzato da un accentuato policentrismo istituzionale e/o decisionale e comunque ancora fondamentalmente ispirato ai principi del riparto di competenza, sia tale da innescare sempre più numerose ipotesi di attivazione processuale in caso di conflitti intersoggettivi tra due o più enti eventualmente contitolari della medesima funzione pubblica, al punto che si utilizza il giudizio amministrativo quasi come una forma peculiare di vindicatio potestatis[12].
Nella decisione in commento, tuttavia, il giudice amministrativo rileva come il Comune non intenda affatto contestare la lesione di proprie competenze, né tanto meno la spettanza in capo alla Provincia delle prerogative attribuite ex lege circa la (co)determinazione della tariffa relativa allo smaltimento dei rifiuti indifferenziati (che la l. n. 26/2010, rimette, in Campania, espressamente ai Presidenti della Province)[13], ma lamenti invece la lesione relativa alla correttezza e al buon andamento delle modalità di esercizio delle competenze provinciali, «con precipuo riguardo alla presunta lesione inferta sotto il profilo economico ai singoli cittadini utenti del servizio».
Il che implica automaticamente uno spostamento del piano di indagine: come è noto infatti l’interesse all’efficacia e all’efficienza amministrativa – che ha trovato una ulteriore garanzia processuale nell’istituto della class action amministrativa[14], almeno in relazione alle tre ipotesi tassative di maladministration delineate dall’art. 1 del d.lgs. n. 198/2009[15] – può essere sindacato dal giudice in via ordinaria solo quando assurga ad oggetto di una lesione personale diretta e differenziata del ricorrente, chiedendosi, anche in questo caso, la titolarità di un interesse protetto provvisto di concretezza e suscettibile di offesa per il comportamento inefficiente assunto dalla p.a.
Ecco allora che la richiesta di tutela circa la presunta lesione economica inferta ai cittadini avanzata dal Comune deve essere preliminarmente letta e sindacata dal giudice alla luce di quel collegamento tra soggetto agente e interesse protetto che si è visto costituire la “lente” privilegiata di indagine per verificare la sussistenza della condizione di ammissibilità del ricorso.
Correttamente dunque il Tar Campania si è posto la questione – risolta poi in senso negativo – nei termini sopra indicati, andando cioè a verificare se l’ente territoriale, in qualità di ente esponenziale della comunità, potesse subire dal sistema tariffario provinciale per lo smaltimento dei rifiuti una lesione differenziata e qualificata, ma soprattutto direttamente riferibile al soggetto pubblico (e non solo ai singoli cittadini), perché implicata con l’ «incidenza sul territorio comunale dei provvedimenti impugnati».
E’ in effetti pacifico in giurisprudenza che l’ente municipale abbia la legittimazione e l’interesse processuale per ricorrere contro quegli atti incidenti sul suo territorio[16] che, del resto, giustificano una lesione diretta dei suoi interessi dal momento che il territorio rappresenta un elemento identificatore e costitutivo del soggetto pubblico.
Nella fattispecie esaminata, tuttavia, la situazione lesiva prospettata non sembra soddisfare il requisito della cd. “territorialità”, dal momento che non è in discussione l’adeguatezza (o meno) della gestione organizzativa del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti - per la quale sarebbe stato più facilmente rinvenibile un collegamento con l’assetto territoriale, e quindi con gli interessi della comunità stanziata, in grado di giustificare un intervento dell’ente municipale – ma essa attiene viceversa ad un mero profilo di carattere economico incidente direttamente ed esclusivamente sulla sfera personale dei singoli utenti del servizio.
Correttamente quindi il Tar Campania ha negato l’ammissibilità del ricorso per mancanza delle condizioni dell’azione.
Ragionando a contrario, infatti, si finirebbe col riconoscere il diritto di azione ad un soggetto diverso dal naturale portatore e titolare della posizione incisa dal provvedimento.
In altri termini il fatto che il Comune sia un ente a fini generali[17] e abbia ricevuto un esplicito riconoscimento costituzionale quale soggetto funzionalizzato alla cura concreta degli interessi della comunità di riferimento, non può certo essere considerato elemento tale da “creare” una nuova ipotesi di sostituzione processuale, in grado di conferire all’ente una legittimazione straordinaria a ricorrere in sostituzione dei propri cittadini/utenti. I quali ultimi sono semmai legittimati a ricorrere personalmente e individualmente in via principale: le posizioni di vantaggio non cessano di far capo agli individui e non perdono la loro singolarità qualora il loro titolare aderisca ad un organismo collettivo che, sotto il profilo organizzativo, si occupi della loro “gestione”, senza tuttavia usurparne o espropriarne la disponibilità al legittimo titolare[18].
Il rischio è quello, altrimenti, di sopraffarre la sfera individuale con espulsione del singolo ricorrente dal processo, al cospetto di corpi collettori cui si attribuirebbe con troppa facilità la legittimazione a ricorrere. E – sia notato solo per inciso – l’osservazione proviene paradossalmente da chi ha sempre ritenuto importante e fondamentale il ruolo giocato dall’associazionismo nell’ ambito della tutela di quelle situazioni a carattere plurisoggettivo, di grande rilevanza sociale ma deboli sotto il profilo della loro individualizzazione[19], che proprio nei soggetti collettivi trovano facilità di coagulazione ed emersione in sede processuale. Un conto tuttavia, è cercare di trovare - attraverso una mirata e “contestualizzata”[20] attività interpretativa delle norme e degli istituti processuali (in primis le condizioni dell’azione) - spazi di tutela adeguati a quegli interessi meritevoli di tutela, per evitare che tra gli interstizi delle norme, essi corrano il rischio di trovarsi confinati nella sfera del giuridicamente irrilevante; altra è ben diversa operazione è invece estendere sproporzionatamente i confini della legittimazione a ricorrere fino a snaturarne i connotati di porta di accesso al “processo di parti”, in ipotesi nelle quali questa carenza di tutela non sussista, finendo per assorbire la protezione che il singolo può trovare a partire da sé stesso.

4. Sulla base di queste riflessioni trova facile commento anche l’ultima delle questioni teoriche affrontate dalla sentenza qui oggetto di considerazione. Per fugare ogni dubbio circa la sussistenza della legittimazione ad agire in capo al Comune di Francolise il Tar Campania prende infatti le distanze da un principio, elaborato dalla già citata sentenza del Consiglio di Stato n.8686/2010, il quale – in caso di accoglimento – avrebbe potuto certamente rappresentare un argomento a favore dell’accesso in giudizio dell’ente municipale.
In tale decisione i giudici di palazzo Spada affermano, infatti, che sulla base del sistema introdotto dal ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici di cui al d.lgs n. 198/2009, è possibile «collegare la legittimazione all’esistenza di un danno, diffuso seppure di entità contenuta, che possa ricadere sull’intera collettività e che, non giustificando l’intervento del singolo cittadino, autorizza tuttavia l’ente esponenziale a farsene carico, secondo la logica di contrasto al fenomeno delle cd. small claims» (ritenendo alla fine ammissibile il ricorso presentato dalla Provincia di Teramo avverso l’aumento del pedaggio autostradale deciso dalla società concessionaria per il nocumento economico arrecato ai propri residenti sul tratto di pertinenza territoriale).
Il Tar Campania, pur versando in una fattispecie analoga a quella decisa dal Consiglio di Stato, ritiene invece di non dover aderire a tale interpretazione, reputando «non significativo» il richiamo all’azione di classe pubblica, dal momento che «il rafforzamento della tutela del singolo utente o consumatore mediante il riconoscimento delle class action, amplifica i poteri delle associazioni di consumatori, ontologicamente ben distinte dagli enti territoriali, figure ordinamentali necessarie e connotate da poteri e funzioni stabiliti da norme costituzionali ed ordinarie».
Il ragionamento merita di essere condiviso, più che altro sulla base di un’ ulteriore e diversa considerazione.
L’azione per l’efficienza dell’amministrazione rappresenta un istituto peculiare del processo amministrativo, con caratteristiche tali da far assumere al giudizio sembianze di giurisdizione oggettiva: la sua applicazione deve essere dunque limitata, in ragione della deroga alla concezione soggettiva della tutela affermata in Costituzione, sia sotto il profilo oggettivo (alle sole tre ipotesi di violazioni previste dal decreto istitutivo), sia sotto il profilo oggettivo (in relazione ai soggetti legittimati a proporla). Non è certo questa la sede per portare argomenti alla tesi della natura di rimedio a carattere oggettivo della class action pubblica sul cui fondamento è lecito ricavare il divieto di interpretazione analogica dell’istituto al di fuori delle ipotesi specificamente indicate dalla norma: per questo valga il rinvio ad altra sede[21] e soprattutto ad altri autorevoli contributi[22].
Basterà qui solo ricordare che anche chi propende fermamente nel ricondurre il ricorso per l’efficienza amministrativa nell’alveo della concezione soggettivistica della tutela è comunque costretto ad ammettere che le disposizioni di cui al dl.gs. n. 198/2009 riconoscono una legittimazione al soggetto ricorrente (singolo o associato) che prescinde dalla dimostrazione in giudizio di quel famoso collegamento tra azione e interesse tutelato che si è visto essere alla base della concezione soggettivistica della tutela. Anche da parte di tali autori si rileva infatti che «la disposizione (l’art. 4 co 1 d.lgs. n. 198/2008, ndr) non opta né per il meccanismo della legittimazione ex lege che è volto a trasformare l’interesse diffuso in interesse collettivo (di modo che i soggetti in ciò qualificati per legge agiscono istituzionalmente a tutela del suddetto interesse), né rimette al giudice la verifica della sussistenza di indici inerenti alla rappresentatività dell’ente (come le sue finalità istituzionali, la sua organizzazione, il suo radicamento nel territorio)»[23]. Dal che ogni ulteriore deduzione circa la natura del rimedio appare – almeno ad avviso di chi scrive – scontata.
Si consideri poi, da ultimo, che la logica dell’azione di classe è proprio antitetica a quella della estensione della imputazione collettiva indicata dal Consiglio di Stato, come del resto insegna la ben nota tradizione giuridica statunitense nella quale essa ha trovato inizialmente elaborazione e sviluppo. Nel senso che lo scopo delle small claims è quello di assicurare ad ogni cittadino (e non tanto ai soggetti collettivi) il diritto di accesso alla giustizia con modalità efficienti ed economiche, anche per pretese di modesto ammontare, tutelando quello che la prassi giudiziaria anglosassone definisce il right to have its own day in court (diritto di ciascuno di avere il proprio giorno in Corte)[24]. Tale convincimento sembra del resto avallato anche dal Tar Lazio[25], proprio nella decisione che costituisce la prima applicazione del ricorso per l’efficienza dell’amministrazione e dei concessionari pubblici, quando si afferma che l’azione di classe pubblica non ha creato posizioni giuridiche nuove ma le ha riconosciute in capo ai singoli «elevando gli interessi diffusi ad interessi individualmente azionabili, a conclusione di un processo per certi versi opposto a quello, compiuto dalla giurisprudenza che al fine di garantirne la tutela aveva perorato un processo di imputazione collettiva».

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[1] M. Nigro, Esperienze e prospettive del processo amministrativo, in Riv.trim. dir.pubbl., 1981, 403
[2] Il riferimento è a Cons. St., sez. V, 9 dicembre 2010, n. 8686, in www.giustizia-amministrativa.it, su cui si segnala il commento di I.E. Nino, La legittimazione ad agire degli enti territoriali a difesa degli interessi meta-individuali dei cittadini residenti, in corso di pubblicazione.
[3] L’affermazione è di P. Rescigno, Principio di sussidiarietà orizzontale e servizi sociali, in Dir.pubbl., 2002, 9, cui adde P. Duret, Riflessioni sulla legittimazione ad causam in materia ambientale tra partecipazione e sussidiarietà, in Dir.proc.amm., 2008, 688.
[4] Fattispecie analoga è stata decisa, in senso conforme alla citata decisione del Consiglio di Stato, anche da Tar Lazio, 21 febbario 2011, n. 1566, in www. lexitalia.it. In senso contrario cfr. tuttavia Cfr. Cons. Stato , Sez. IV, 31 gennaio 2007, n. 399 in www.giustizia-amministrativa.it.
[5] Il principio è costantemente affermato in giurisprudenza. Da ultimo cfr. Cons. St., sez. VI, 29 maggio 2008, n. 2546, in www. giustizia-amministrativa.it. Molto chiaramente anche Tar Lombardia, Brescia, sez. II, 19 novembre 2009, n. 2238 in Red. Amm. Tar, 2009, 11, secondo cui Il ricorso amministrativo, non essendo un rimedio dato nell'interesse oggettivo della giustizia, ma principalmente per tutelare le posizioni dei singoli soggetti, presuppone la legittimazione e l'interesse ad agire, concernenti rispettivamente l'esistenza in capo al ricorrente di un interesse sostanziale tutelato dall'ordinamento, che abbia subito un effettivo pregiudizio dal provvedimento amministrativo oggetto di ricorso, e la possibilità che il ricorrente possa ricevere un'utilità o un vantaggio, anche strumentale, dall'accoglimento del gravame. L'interesse è considerato sufficiente anche se il suo carattere è meramente strumentale, avuto riguardo alla finalità di rimettere semplicemente in discussione il rapporto controverso ai fini del riesercizio del potere, in termini potenzialmente idonei ad evitare il pregiudizio sofferto o a conseguire il vantaggio sperato (in applicazione a questi pacifici principi il Tribunale ha negato in capo ad un Comune l'interesse ad impugnare le delibere di costituzione di una ATO (Ambiti Territoriali Ottimali), che affermava creata in violazione delle "prerogative costitutive" dell'Ente locale, in quanto in base al quadro normativo nessun Comune ha il potere di autodeterminarsi sull'organizzazione e sulla gestione del servizio idrico integrato, ma ogni decisione in tal senso deve avvenire all'interno dell'Autorità d'ambito e secondo le sue regole di funzionamento).
[6]Il collegamento “non effimero” tra i soggetti collettivi legittimati ad agire in giudizio ed il bene oggetto della loro tutela e la rilevanza del requisito dell’organismo associativo “di inerenza non occasionale” rispetto alla tutela di un bene diffuso è ben esaminata da M.R. Spasiano, in Interessi pubblici e soggettività emergenti, Giannini editore, 1996, in particolare al cap. III.
[7] In tal senso, Tar Lazio, Latina, 3 febbraio 2003, n. 149 in Foro amm., 2002, 640 in base al quale la legittimazione ad agire in giudizio da parte delle associazioni collettive è riconoscibile allorquando esse facciano valere un interesse riferito alla categoria considerata in modo complessivo ed unitario, e non alla sfera giuridica di uno o di più associati; in tal caso, infatti, sarebbe violata la regola generale, racchiusa nell'art. 81 c.p.c., in base alla quale, salve le eccezioni di legge, in giudizio non è consentito far valere in nome proprio un diritto altrui (nella specie, in forza di tale principio, è stato ritenuto inammissibile il ricorso proposto dall'associazione nazionale distributori per autotrazione contro il provvedimento comunale di potenziamento dell'impianto di distribuzione dei carburanti della società controinteressata, fra l'altro anch'essa facente parte dell'associazione, in base alla considerazione che essa non agirebbe a difesa dell'interesse comune agli appartenenti alla categoria, bensì a difesa dell'interesse di quegli altri soggetti titolari di distributori che, nel caso concreto, riceverebbero pregiudizio dal potenziamento predetto). In senso analogo anche Cons. St., sez. VI, 27 maggio 2002, n. 2921, secondo cui l'interesse sul quale poggia la legittimazione delle associazioni professionali ad agire in giudizio non corrisponde alla somma degli interessi individuali dei singoli iscritti, ma deve avere carattere collettivo, deve cioè riferirsi alla categoria considerata in modo complessivo ed unitario e questo requisito non è dato riscontrarsi nell'ipotesi di impugnativa avverso la localizzazione di un ipermercato da parte della Confcommercio e della Confesercenti poiché, da un lato, la sua realizzazione restringerebbe gli spazi di mercato degli operatori commerciali insediati, dall'altro, offrirebbe la possibilità di attivare altri esercizi commerciali. Sicché potrebbe esserne pregiudicato l'interesse di alcuni commercianti, ma non quello comune a tutti gli appartenenti alla categoria.
[8] Il principio si legge in Cons. St., sez. VI, 25 giugno 2007, n. 3586 in www.giustizia-amministrativa.it.
[9] Cfr. Cons. St., sez. V., 15 luglio 1998, n. 1045 in Foro amm., 1998, 2073.
[10] In tal senso A. Angiuli, Interessi collettivi e tutela giurisdizionale, Napoli, 1986, passim che costituisce a tutt’oggi l’opera fondamentale per la problematica in oggetto; in senso più dubitativo cfr. anche R. Ferrara, Gli interessi superindividuali fra procedimento e processo: problemi e orientamenti, in Dir. proc. amm., 1984, 48. Tale opinione è espressa anche da Cons. St., sez. IV, 26 ottobre 2010, n. 8686, cit. secondo cui nelle materie la cui tutela è affidata all’ente territoriale per legge vi è un riconoscimento esplicito normativo sulla loro legittimazione, «dove tale riconoscimento manca non si vede ragione per trattare questi enti generali in maniera difforme e deteriore rispetto a qualsiasi associazione privata».
[11] L’affermazione è stata ripresa recentemente da Con. St., sez. V, 9 dicembre 2010, n. 8686, cit.
[12] La considerazione si legge in A. Romano, Commentario breve alle leggi sulla giustizia amministrativa, Padova, ult.ed., 391.
[13] Per completezza di analisi va precisato che la tariffa per lo smaltimento dei rifiuti benché formalmente unitaria si compone di due voci distinte, la prima di competenza provinciale (volta a coprire gli oneri derivanti dal trattamento, smaltimento e recupero rifiuti) e la secondo di spettanza comunale per le residue voci di costo di raccolto e trasporto effettuato in sede locale).
[14] Il riferimento è in particolare all’azione collettiva per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici attuata con il d.lgs. 20 dicembre 2009, n. 198. Su tale azione si segnalano i lavori di F. Manganaro, L’azione di classe in un’amministrazione che cambia, F. Cintioli, Note sulla cosiddetta class action amministrativa, M.T. Paola Caputi Jambrenghi, Buona amministrazione tra garanzie interne e prospettive comunitarie. (A proposito di “class action all’italiana”), A. Bartolini, La class action nei confronti della pubblica mministrazione tra favole e realtà, F. Martines, L’azione di classe del d.lgs. n. 198/2009: un’opportunità per la pubblica amministrazione? , C. Cudia, Il ricorso per l’efficienza delle amministrazioni: l’interesse diffuso (finalmente) si «concentra» sull’individuo, tutti reperibili sul sito www.giustamm.it., nonché C. E. Gallo, La class action nei confronti della pubblica amministrazione, in Urb. app., 2010, p. 501 ss. Sia inoltre consentito il rinvio a R. Lombardi, La tutela delle posizioni giuridiche meta-individuali, Torino, 2008 e più specificamente Id. “ La class action nell’ordinamento giuridico italiano”, Atti del convegno di Napoli, 19 ottobre 2009, in corso di pubblicazione.
[15]Cfr. in particolare l’art. 1, co 6, del d.lgs. n. 198/2009 che individua i comportamenti di maladministration arrecati «dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi entro e non oltre un termine fissato dalla legge o da un regolamento, dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi ovvero dalla violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti, per i concessionari di servizi pubblici dalle autorità preposte alla regolazione del controllo e , per le pubbliche amministrazione, definiti dalle stesse in conformità alle disposizioni di performance contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150…».
[16] Ex multis , cfr. tra le più significative, Cons. St., sez. V, 3 maggio 2006, n. 2471, in Foro amm. CDS, 2006, 1434, secondo cui ancorché un impianto di trattamento di rifiuti ricada in altro vicino comune è ovvio che esso arreca disagi e danni non solo agli appartenenti al comune di ubicazione, ma anche ai cittadini dei comuni limitrofi con la conseguenza che va riconosciuta la legittimazione ad agire a tale Comune limitrofo, quale ente competente alla tutela degli interessi della collettività dei propri cittadini.; Cons. St., sez. VI, 5 dicembre 2002, n. 6657, in Foro amm. CDS, 2002, 3243, il quale afferma che nel processo amministrativo, come nel processo civile, salva espressa previsione di legge, non è ammessa l'azione popolare, ossia l'azione volta ad ottenere un mero controllo oggettivo della legittimità di un provvedimento amministrativo da parte del giudice per iniziativa del "quisque de populo". Con riferimento specifico all'interesse all'impugnazione in materia ambientale, deve ritenersi ormai pacifico l'interesse a ricorrere degli enti locali, come ad esempio il comune nel cui territorio è localizzata una discarica di rifiuti, ai sensi dell'art. 3 bis l. 29 ottobre 1987 n. 441, che è titolare dell'interesse a ricorrere avverso la delibera di localizzazione, sia in quanto ente esponenziale dei residenti, sia in quanto titolare del potere di pianificazione urbanistica su cui incide il provvedimento di localizzazione, sia in quanto soggetto che per legge può partecipare al procedimento amministrativo e che in quanto tale può impugnarne il provvedimento conclusivo.
[17] La ricostruzione dei profili giuridici ed istituzionali dell’ordinamento delle autonomie territoriali e, in particolare del Comune, quale ente a fini generali è ben tracciata da M. R. Spasiano, L’organizzazione comunale. Paradigmi di efficienza pubblica e buona amministrazione, ESI, Napoli, 1995, dove l’Autore già individua il riflesso dei principi organizzatori sul principio di buon andamento della p.a.
[18] In tal senso cfr. C. Punzi, La tutela giudiziale degli interessi diffusi e degli interessi collettivi, in Riv.dir.proc., 2002, 675.
[19] Per una disamina generale del tema sia consentito il rinvio a R. Lombardi, La tutela delle posizioni giuridiche meta-individuali, cit.
[20] Il riferimento è ad un’ interpretazione che tenga conto e si adegui ai contesti storico/sociali sui quali il diritto destinato a giocare i propri effetti, secondo l’insegnamento di F. Ledda, La giurisdizione amministrativa raccontata ai nipoti, in Jus, 1997, 384.
[21] R. Lombardi, La class action nell’ordinamento giuridico italiano, Relazione al Convegno di Napoli, 19 ottobre 2009, in corso di pubblicazione in Atti.
[22] In via generale, riscontrano elementi dell’azione ascrivibili ad un tipo di giurisdizione oggettiva F. Manganaro, L’azione di classe in un’amministrazione che cambia, F. Cintioli, Note sulla cosiddetta class action amministrativa, M.T. Paola Caputi Jambrenghi, Buona amministrazione tra garanzie interne e prospettive comunitarie. (A proposito di “class action all’italiana”), A. Bartolini, La class action nei confronti della pubblica mministrazione tra favole e realtà, F. Martines, L’azione di classe del d.lgs. n. 198/2009: un’opportunità per la pubblica amministrazione? , cit.; nel senso di un’azione comunque di carattere soggettivo oltre al già ricordato contributo di C. Cudia, Il ricorso per l’efficienza delle amministrazioni: l’interesse diffuso (finalmente) si «concentra» sull’individuo, cit. cfr. anche F. Patroni Griffi, Class action e ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari pubblici, in www.federalismi.it.
[23] In tal senso, specificamente, C. Cudia, Il ricorso per l’efficienza delle amministrazioni: l’interesse diffuso (finalmente) si «concentra» sull’individuo, cit.
[24] Sul tema sia consentito il rinvio a R.Lombardi, Azioni collettive e deontologia professionale, intervento al Convegno di Lucera, settembre 2010, in corso di pubblicazione.
[25] Cfr. Tar Lazio, Roma, 20 gennaio 2011, n. 552, in www.giustizia-amministrativa.it.

(pubblicato il 16.8.2011)