ANDREA NAPOLITANO

La S.C.I.A. in materia edilizia: riflessioni in seguito alla conversione in legge del ‘decreto sviluppo’. Con la Legge 12.7.2011 n. 106 di conversione del D.L. 70/2011, cd. ‘decreto sviluppo’, sono definitivamente sciolti i dubbi circa l’applicabilità della S.C.I.A. anche in materia edilizia poiché (a conferma di quanto era già previsto dal decreto convertito, in vigore dal 14/5 u.s.) è ora espressamente stabilito che le disposizioni di cui al novellato art. 19 della L. 241/1990 debbono intendersi applicabili alle denunce di inizio attività disciplinate dal D.P.R. 380/2001. Si ricorda al riguardo che l’art. 49, comma 4-bis del D.L. 31.5.2010, n. 78, convertito con modifiche in L. 31.7.2010, n. 122 aveva riscritto l’art. 19 della Legge 241/1990, concernente la disciplina generale della D.I.A. così che quest’ultima aveva lasciato il posto alla cd. S.C.I.A. (acronimo di Segnalazione Certificata di Inizio Attività) senza che vi fosse, però, una specifica disposizione in merito alla applicazione del nuovo istituto anche in edilizia. Oltre alla esplicita previsione in tal senso, le variazioni apportate dalla legge di conversione possono essere così riassunte: è stato ridotto da 60 a 30 giorni (solo per la SCIA edilizia, si badi) il termine per l’esercizio del potere inibitorio da parte dell’amministrazione; non è stato invece modificato in alcun punto il testo unico dell’edilizia ed è altresì confermato che la SCIA non sostituisce la DIA alternativa al permesso di costruire (cd. Super Dia). Ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. b), punto 2, ove sia prescritto l'obbligo dell’invio telematico la segnalazione non può inoltrarsi a mezzo del servizio postale. E’ pure confermato che la SCIA si applica nelle zone sottoposte a vincolo purché la segnalazione sia corredata dall’atto di assenso dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo. Dunque, la legge di conversione non ha introdotto modifiche significative sebbene all’indomani dell’entrata in vigore del ‘decreto sviluppo’ fossero stati evidenziati ulteriori nodi interpretativi che si aggiungevano a quelli vecchi mai sciolti. E’ stata insomma mancata anche questa occasione di riordinare la disciplina di un istituto che, almeno nelle intenzioni, avrebbe dovuto costituire uno strumento di importante semplificazione procedimentale. La SCIA ha ereditato dalla DIA alcune delicate questioni interpretative che la novella non ha risolto benché ampiamente e, da tempo, individuate dalla dottrina e dalla giurisprudenza quali, ad esempio, le incertezze circa le forme di tutela dei diritti e degli interessi dei terzi e i margini della discrezionalità dell’amministrazione in sede di autotutela. Resta poi irrisolto il problema della mancata previsione di un termine di efficacia della segnalazione nelle more dell’inizio dei lavori. Quel che davvero rileva, insomma, in seguito all’intervento legislativo che ci occupa, è la possibilità di iniziare l’attività edilizia senza dover attendere i 30 giorni previsti dalla previgente disciplina. A ben vedere, però, non sembra che tale previsione abbia la portata ‘semplificatrice’ che le viene attribuita. Si vuole qui porre in rilievo, infatti, che la nuova normativa sposta totalmente a carico del privato l’incombenza, la responsabilità (e i costi) del confezionamento corretto e completo del progetto edilizio, mentre residuano in capo alla P.A. soltanto funzioni di controllo successive. Allo scopo di consentire all’amministrazione di effettuare ogni opportuna verifica, il privato è tenuto ad allegare alla SCIA gli elaborati le attestazioni e le asseverazioni di tecnici abilitati; inoltre l’acquisizione di pareri di organi o di enti, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, sono sostituite da autocertificazioni, attestazioni, asseverazioni o certificazioni. L’amministrazione, dal canto suo, ha a disposizione il termine di 30 giorni (il decreto sviluppo, come già riferito, ne prevedeva 60) per procedere alla verifica della segnalazione e dei documenti allegati ed eventualmente inibire la prosecuzione dell’attività segnalata, salva la facoltà di regolarizzazione da parte dell’istante in un ulteriore termine all’uopo concesso. Orbene, è al riguardo da segnalare che l’inversione del meccanismo rispetto a quello della vecchia DIA – che prevedeva una fase istruttoria da parte della P.A. da svolgersi entro un dato termine al fine di accertare la completezza e la legittimità della denuncia prima che il titolo potesse acquisire efficacia – deve indurre i privati a prestare estrema attenzione e rigore nel predisporre il progetto e nel preparare la segnalazione completa in tutti i suoi elementi. Oggi, infatti, l’inibizione dell’attività da parte dell’amministrazione interviene in un momento in cui l’opera potrebbe aver raggiunto uno stato di lavori avanzato e il privato potrebbe aver sostenuto la maggior parte dei costi: deve cioè considerarsi che nelle more dei 30 giorni concessi all’amministrazione per effettuare le verifiche, l’opera potrebbe essere addirittura già conclusa (ciò potrebbe accadere, ad esempio, nel caso di interventi tecnicamente non troppo impegnativi di manutenzione straordinaria di un’unità immobiliare residenziale) con conseguenze devastanti per il privato nel caso in cui la P.A. ordini l’interdizione dei lavori o, peggio ancora, la riduzione in pristino. Si pensi ancora all’ipotesi in cui l’istante manchi di allegare pareri o atti di assenso da parte di altre amministrazioni necessari per l’intervento (parere sanitario, autorizzazione paesistica ecc.): in tal caso l’ordine di inibizione delle attività da parte della P.A. sarebbe addirittura inevitabile (a meno di non ritenere – ma la legge di conversione non ha chiarito nemmeno tale punto – che l’amministrazione sia tenuta in simili ipotesi a convocare la Conferenza di Servizi ai sensi dall’art. 23, comma 4, del D.P.R. 380/2001). Nella predisposizione dell’istanza, insomma, il privato deve essere consapevole che l’ampio margine concesso oggi per il confezionamento del progetto implica il rischio che, a cantiere in funzione, l’amministrazione possa rilevare qualche mancanza tale da interdire i lavori senza spazio per il recupero e, anzi, talora con ulteriore carico di oneri e spese. Sotto altro profilo si aggiunga che il nuovo intervento legislativo non risolve i problemi di coordinamento con la normativa regionale giacché si limita a far salve le disposizioni regionali che abbiano eventualmente ampliato l’ambito di operatività della vecchia DIA, così lasciando coesistere due normative che potrebbero confliggere. E per di più con la SCIA sembrano aggravarsi le incertezze in merito alla individuazione degli interventi da realizzare con l’uno o con l’altro dei titoli abilitativi previsti dall’ordinamento; la SCIA non sostituisce infatti il permesso per costruire che rimane in vigore così come la cd. Super DIA e la comunicazione di inizio lavori semplice e quella asseverata (vale a dire la cd. edilizia ‘libera’ di cui all’art. 6 del D.P.R. 380/2001). L’alternatività di titoli abilitativi, cui oggi si aggiunge l’ennesimo, può in altri termini ingenerare confusione nei privati e negli operatori locali circa l’individuazione del titolo edilizio che riguarda l’opera da realizzare. Non sembra allora fuori luogo l’espressione usata di recente dal CNAPPC (Consiglio Nazionale Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori) quando, riferendosi alla disciplina in materia edilizia, ha parlato di ‘Babele normativa’.   (pubblicato il 1.8.2011)