1. I d.d.l. in commento presentano importanti misure per il contenimento della conflittualità nei servizi di trasporto pubblico. Si tratta di settori che hanno sempre posto problemi peculiari con riferimento alla conflittualità sindacale e che comportano le ricadute più pesanti per la collettività, in generale, e per taluni “soggetti deboli”, in particolare, come i pendolari e gli utenti dei mezzi pubblici. Negli ultimi anni, peraltro, le scadenze contrattuali, le rivendicazioni per un contratto unico del trasporto ed alcune rilevanti crisi aziendali hanno ulteriormente incentivato questa conflittualità.
Ma le esigenze che i due progetti intendono perseguire non hanno carattere contingente, sono di portata generale: a distanza di vent’anni dalla legge del 1990, e di dieci anni dalla novella del 2000, una revisione della legislazione appare utile e opportuna.
I progetti in esame vi si dedicano introducendo nuovi strumenti giuridici, trai quali spicca la regola della rappresentatività dei soggetti proclamanti lo sciopero.
Nella proposta a prima firma Ichino (AS n. 1409), la regola della rappresentatività minima per la proclamazione si unisce alla previsione di referendum tra i lavoratori nel caso di proclamazione avanzata da soggetti sindacali privi dei requisiti di rappresentatività richiesti, e al ricorso allo sciopero virtuale come forma tipica di protesta in quei settori nei quali l’astensione dal lavoro comporterebbe disagi eccessivi all’utenza, se non veri e propri pericoli per la cittadinanza.
Nel progetto governativo (AS n. 1473), a questi strumenti si aggiunge l’ulteriore previsione della dichiarazione preventiva di adesione, richiesta al singolo lavoratore.
Si tratta di misure che meritano di essere sperimentate, e che anzi rappresentano degli importanti avanzamenti rispetto alle lacune storiche del sistema sindacale italiano. In particolare, si sottolinea l’esigenza di una disciplina legislativa della rappresentatività sindacale, la cui frammentazione (talvolta addirittura con la previsione di un ridottissimo numero di aderenti) è la principale causa della esasperata conflittualità.
Nelle audizioni dei sindacati presso queste Commissioni sono stati avanzati molti dubbi soprattutto sulla dichiarazione preventiva di adesione allo sciopero, della quale si postula addirittura un contrasto con l’art. 40 Cost. È senz’altro vero che la riserva di legge di cui all’art. 40 non significa che il legislatore possa indefinitamente comprimere il diritto di sciopero, svuotandolo di significato; e che, anzi, deve essere interpretata come rinvio alla ragionevole ponderazione del legislatore del contemperamento tra diritto di sciopero e altri diritti di pari pregio costituzionale. Si osserva, tuttavia, come lo scopo perseguito dalla previsione della dichiarazione preventiva appare pienamente conforme alle esigenze principali da sempre perseguite con la legislazione in materia di sciopero nei servizi pubblici: quello di assicurare una corretta e tempestiva informazione all’utenza circa i disagi che potranno provenire dall’astensione collettiva. Non si vede come questo intento, che ancora oggi non è assicurato con sufficiente certezza, possa apparire sproporzionato o lesivo del diritto di sciopero. Al contrario, esso mira a dare pubblicità e risalto all’azione di protesta messa in atto dai lavoratori, attraverso una responsabilizzazione personale che valorizza i motivi e le forme di lotta di ciascuno degli scioperanti.
Lo stesso vale per quanto concerne le misure previste dall’art. 2 del d.d.l. governativo: l’aggiornamento dell’apparato sanzionatorio attualmente vigente è una esigenza corretta. Bisogna considerare che la Commissione di garanzia, chiamata ad applicare queste sanzioni, ricorre con estrema cautela, se non con ritrosia, a questi provvedimenti sanzionatori, peraltro attestando quasi sempre il valore della sanzione pecuniaria al minimo previsto, grazie a un’interpretazione estremamente morbida dei criteri di misurazione della sanzione previsti dalla legge. Tuttavia, il ricorso a prassi spontanee di sciopero ha posto dei problemi insormontabili alla Commissione già da alcuni anni, in vicende in cui, peraltro, proprio i sindacati più organizzati e strutturati finiscono per essere scavalcati da azioni di protesta condotte in spregio alle regole legali. Restaurare, anche attraverso la pienezza della potestà sanzionatoria, il corretto regime procedimentale giova, dunque, a tutti i soggetti responsabili.
Alcuni sindacati hanno mosso anche critiche alla scelta di procedere ad una delegazione legislativa in materia, arrivando a sostenere l’incostituzionalità del ricorso alla delega in un settore coperto da riserva di legge. Ora, come è noto, la giurisprudenza costituzionale è unanime nel ritenere che i decreti delegati soddisfano in pieno la riserva di legge. Si tratta, semmai, di verificare che non sussistano, all’interno delle molteplici deleghe conferite dal provvedimento di iniziativa governativa, deleghe in bianco: forse, in questo senso, potrebbero essere meglio specificati oggetto e criteri direttivi con riferimento alle lett. f) ed l) del comma 2 dell’art. 1, oltre che per la delega alla compilazione di un testo unico di cui all’art. 5 del d.d.l.

2. Qualche perplessità può essere avanzata con riferimento alla parte del testo di iniziativa del Governo dedicata alla Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali: il progetto ne propone una riforma strutturale, che riguarda tanto l’assetto organizzativo quanto le sue competenze, nonché la sua stessa denominazione come “Commissione per le relazioni di lavoro”. Sul punto, si segnala che con il cambio di denominazione, invece di esplicitarsi la natura di “Autorità” dell’organo, lo si priverebbe anche della espressione “garanzia”, evocativa all'evidenza di una funzione di terzietà.
Si tratta di interventi che muovono, nel complesso, al ridimensionamento del ruolo configurato nella legislazione vigente, conquistato anche grazie all’attività della Commissione stessa. Nell’attuale assetto, infatti, la Commissione agisce come garante del bilanciamento tra diritti fondamentali in un settore che comporta inevitabili conflitti. E fonda la propria legittimazione all’esercizio di potestà normative, sanzionatorie e regolative in senso ampio, sull’indipendenza che la caratterizza e la terzietà rispetto alle parti sociali.
Nel d.d.l. governativo questa identità della Commissione muta: in particolare, la competenza a svolgere prestazioni arbitrali e conciliative, anche di carattere obbligatorio, nei conflitti collettivi (art. 1, co. 2, lett. g)), finirà per comportare un carico di lavoro molto ingente per la Commissione, verosimilmente preponderante rispetto all’attuale attività regolativa del “calendario” degli scioperi. Il disegno di legge ne è perfettamente consapevole, tanto che prevede la possibilità, per la Commissione, di avvalersi di uffici e personale del Ministero del Lavoro: tale scelta appare sotto diversi profili discutibile, in particolar modo per i riflessi negativi sull’autonomia e sull’indipendenza della Commissione stessa.
Sarebbe dunque più opportuno dotare la Commissione stessa di un organico stabile ma più ampio di quello previsto dal successivo art. 3, che ridimensiona addirittura l’attuale dotazione, proponendo “una mera “fotografia” della situazione esistente al momento di presentazione del d.d.l. E questo non solo per ovvie esigenze di funzionalità dell’organo, ma soprattutto perché occorre salvaguardarne l’indipendenza dal Governo. Il ruolo svolto fino ad oggi dalla Commissione, infatti, è di fondamentale importanza nella regolazione del conflitto, nella mediazione tra interessi che spesso coinvolgono il Governo ed i propri indirizzi.
Proprio con riferimento al conflitto interno al settore del trasporto, e segnatamente nel trasporto aereo, il Governo è intervenuto negli ultimi due anni con frequenti interventi di precettazione, che hanno ovviamente determinato la reazione dei sindacati. Il ruolo della Commissione in questa dialettica deve essere quello di un mediatore imparziale, in grado di contemperare le esigenze di tutti gli attori coinvolti. Invece, il coinvolgimento della Commissione in questa fase arbitrale delle controversie, e il suo appoggio agli uffici ministeriali per l’espletamento di queste mansioni, rischia di farne parte in causa, con la conseguente perdita della necessaria autorevolezza per accreditarsi alle parti come interlocutore credibile.
Ne deriverebbe un danno alla tenuta del sistema: si consideri che, attualmente, gli inviti della Commissione vengono rispettati e accolti dalle organizzazioni sindacali con favore generale, come comprovato dall’alto tasso di adeguamento ai provvedimenti della Commissione, che è certificato nelle Relazioni degli ultimi anni. Certo, non mancano, tra Commissione e sindacati, divergenze interpretative, contrasti. Ma si tratta di una quota minima di questioni rispetto alla gigantesca mole di procedure aperte ogni settimana. Per conservare l’efficacia che i provvedimenti regolativi della Commissione riscontrano, occorre salvaguardarne autorevolezza e capacità persuasiva.
Il provvedimento riduce il numero dei commissari, da nove a cinque (benché non è chiara la ragione per cui la disposizione preveda «un numero massimo di cinque membri», e non, semplicemente, «cinque membri»). Questo allinea la Commissione ad altre autorità indipendenti. Ne deriva l’esigenza di una diversa disciplina in previsione dell’aumentare del carico di lavoro degli stessi. Ma soprattutto, l’esperienza di questi vent’anni di attività ha dimostrato la proficuità di un dialogo tra la componente dei commissari di provenienza accademica e quella proveniente da professionalità più vicini all’esperienza concreta, così come del dialogo tra giuristi ed esperti di relazioni industriali (sul punto, porto la mia testimonianza quale ex componente della Commissione, che aveva al suo interno una equilibrata rappresentanza di costituzionalisti e giuslavoristi [1]). Su questo, dunque, non condivido appieno la proposta di riformulazione, che prevede la scelta soltanto tra esperti in relazioni industriali. Magari, sarebbe opportuno fissare meglio i criteri per la nomina, prevedendo che anziché “generici” esperti di diritto costituzionale e diritto del lavoro siano professori ordinari nelle materie prima indicate.
Non è chiaro, infine, dal punto di vista della tecnica legislativa, perché non si provveda a indicare quali articoli della legge n. 146 a oggi vigente finiscano per essere abrogati dalle norme che si mira a introdurre.

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* Testo dell’audizione, tenuta il 14 aprile 2011, presso le Commissioni Iª e XIª del Senato della Repubblica, sui d.d.l. A.S. 1473 e 1409, recanti rispettivamente, «Delega al Governo per la regolamentazione e prevenzione dei conflitti collettivi di lavoro con riferimento alla libera circolazione delle persone» e «Disposizioni per la regolazione del conflitto sindacale nel settore dei trasporti pubblici».
[1] Cfr. il volume: Diritto di sciopero e assetto costituzionale, a cura di T.E. Frosini e M. Magnani, Giuffrè, Milano, 2010

(pubblicato il 18.4.2011)