PETRA GAY

I giudici nazionali e le nuove frontiere comunitarie in tema di aiuti di Stato (in margine a Tribunale di Cuneo, ordinanza del 18 febbraio 2011) 1. L’ordinanza con cui il Tribunale di Cuneo ha instaurato la nuova procedura di richiesta di informazioni alla Commissione europea in merito ad alcune misure adottate dall’Italia a favore delle imprese colpite dall’alluvione del 1994 giunge in un momento in cui la disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato è al centro di un interessante dibattito scaturito dalle novità che hanno caratterizzato lo sviluppo di tale settore. Per comprendere appieno la portata della questione appare utile svolgere preliminarmente un excursus per ricostruire l’evoluzione della disciplina nonché i diversi atteggiamenti che la Commissione ha tenuto nel corso degli anni in tema di aiuti di Stato. 2. Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) disciplina gli aiuti concessi dagli Stati nella sezione II del Capo dedicato alle regole di concorrenza, agli artt. 107, 108 e 109 (ex artt. 87, 88 e 89 Trattato CE). L’intera materia, improntata alla tutela del corretto operare del mercato comune, è caratterizzata dall’importanza riconosciuta al regime di concorrenza non falsata tra le imprese e dal conseguente pregiudizio negativo nei confronti degli aiuti di Stato. Si pensi che, già nel 1982, la Commissione europea esprimeva il timore che tali aiuti potessero essere utilizzati “come strumento di protezionismo, per favorire produttori nazionali, attribuire loro vantaggi sul piano della concorrenza, evitare i necessari adattamenti strutturali, in breve per trasferire le difficoltà verso i concorrenti di altri Stati”[1]. La struttura tripartita dell’art. 107 TFUE rispecchia nitidamente questo atteggiamento restio. La prima parte impone, infatti, come regola generale il principio di incompatibilità degli aiuti di Stato che falsino o minaccino di falsare la concorrenza nel mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri. La seconda parte dell’art. 107 TFUE elenca le categorie di aiuti da ritenersi compatibili de jure con il mercato interno, mentre la terza prevede una serie di aiuti rispetto ai quali spetta alla Commissione, nell’esercizio di un potere discrezionale ed esclusivo, stabilire se essi possano essere autorizzati. La procedura di controllo e di concessione degli aiuti è disciplinata dal successivo art. 108 TFUE. Alla Commissione viene riconosciuto un potere permanente di esame dei regimi di aiuti esistenti. In questo modo l’istituzione può richiedere agli Stati le modifiche imposte dal graduale sviluppo del mercato interno. Inoltre, sono previsti per gli Stati membri l’obbligo di comunicare alla Commissione i progetti diretti a istituire o modificare aiuti (il c.d. obbligo di notifica) ed il divieto di dare esecuzione alle misure progettate prima che la procedura sia approdata ad una decisione finale sulla compatibilità con il mercato interno (la c.d. standstill clause). Se la Commissione ritiene un aiuto incompatibile o la sua attuazione difforme dall’autorizzazione (aiuto abusivo), e dopo aver intimato agli Stati interessati di presentare le loro osservazioni, fissa un termine entro cui lo stesso deve essere revocato o modificato e, qualora lo Stato non si conformi, la Commissione – o altro Stato membro interessato – può adire direttamente la Corte di Giustizia dell’Unione europea, in deroga agli artt. 258 e 259 TFUE. Nel quadro sin qui delineato, alla Commissione viene riconosciuto il ruolo di protagonista assoluta della procedura relativa agli aiuti. Tuttavia, lo stesso art. 108 TFUE prevede che lo Stato membro possa rivolgersi anche al Consiglio[2], il quale, deliberando all’unanimità e in presenza di circostanze eccezionali che lo giustifichino, può decidere che un aiuto si consideri compatibile con il mercato interno anche in deroga alle disposizioni dell’art. 107 TFUE. La procedura prevista dal Trattato e sin qui delineata ha carattere bilaterale Commissione-Stato membro e vede, accanto al sistema del controllo successivo, una forma di controllo ex ante nascente dall’obbligo di notifica imposto agli Stati. Il sistema, tuttavia, si è rivelato poco adeguato e questo “fallimento” ha indotto la Corte europea di giustizia a riconoscere efficacia diretta all’obbligo di notifica e di standstill di cui all’art. 108 par. 3 TFUE[3]. Così, accanto al controllo per via amministrativa previsto dal Trattato, si è sviluppato un controllo giurisdizionale fondato sulle azioni che i singoli possono proporre davanti ai giudici nazionali a tutela delle loro posizioni giuridiche lese dalla violazione delle norme sugli aiuti di Stato. 3. A partire dai primi anni ‘80 la Commissione europea ha iniziato ad osteggiare la concessione di aiuti da parte degli Stati, applicando pedissequamente la disciplina che il Trattato istitutivo della CE prevedeva agli artt. 87, 88 e 89 (oggi 107, 108 e 109 TFUE). Tale comportamento non desta stupore laddove si consideri che il progredire del programma per il completamento del mercato interno - varato con il Libro bianco della Commissione del 1984 e sancito dall’Atto Unico europeo del 1987 - andava di pari passo con la necessità di contrastare eventuali fonti di distorsione della concorrenza. Per quanto concerne gli aiuti a favore delle imprese in difficoltà, è stata interpretata restrittivamente anche la deroga al principio generale di incompatibilità prevista dalla lettera b del secondo comma dell’art. 87 TCE, secondo la quale possono considerarsi compatibili con il mercato interno “gli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro”. Partendo dal presupposto che la situazione di crisi, per rilevare ai sensi di questa disposizione, dovesse interessare l’intera economia nazionale e non solo singoli settori o singole regioni, la norma in esame in quel periodo non è stata utilizzata se non in modo limitato e in casi eccezionali[4]. La stessa Commissione nella Comunicazione “Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà” del 2004 ha precisato – in termini restrittivi - la nozione di impresa in difficoltà[5] e ha stabilito che gli aiuti a favore di queste imprese potessero essere considerati compatibili unicamente in virtù dell’art. 107 par. 3 lettera c - “aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse” -. Emblematico dell’iniziale atteggiamento rigidamente restio della Commissione nei confronti degli aiuti concessi dagli Stati è un inciso contenuto negli Orientamenti del 2004, nella cui introduzione si legge che “l'uscita delle imprese inefficienti rientra nel normale funzionamento del mercato. La norma non può essere che un'impresa in difficoltà venga salvata dallo Stato”[6]. 4. La crisi economico/finanziaria che partendo dal fallimento della Lehman Brothers si è estesa anche alle banche europee ha obbligato la Commissione a rivedere il proprio atteggiamento nei confronti degli aiuti di Stato. Gli interveti in soccorso del settore finanziario, infatti, non possono più essere considerati una mera forma protezionistica dell’economia nazionale, come tale distorsiva ipso facto della concorrenza. Giova preliminarmente rilevare che il processo di rivalutazione dell’intervento statale ha radici più profonde rispetto alla crisi, anche se soltanto con l’aggravarsi di quest’ultima si può parlare di un vero e proprio revirement della Commissione in tema di aiuti. Dalla seconda metà degli anni ’90 si assiste ad una valorizzazione della dimensione sociale del mercato e sin dalla strategia di Lisbona, nel 2000, gli aiuti concessi alle imprese vengono considerati sotto un’altra luce ed intesi “come strumento cardine per la soluzione dei fallimenti del mercato e per l’incentivo di comportamenti desiderabili, quindi come leve efficaci di sviluppo”[7]. Nel 2005 la Commissione ha adottato una mappa di riforma degli aiuti di Stato fondata sullo slogan “aiuti meno numerosi e più mirati” e finalizzata al miglioramento dell’efficacia, della trasparenza, della credibilità e della prevedibilità della disciplina comunitaria della materia. Le innovazioni prospettate nel “Piano di azione”[8] riguardano anche le procedure: in un’ottica di snellimento del controllo ex ante - e corrispondente rafforzamento del controllo ex post - il documento sottolinea l’importanza del coinvolgimento e della responsabilizzazione delle amministrazioni nazionali, sia per le procedure di notifica che nell’esecuzione delle decisioni di recupero, e del contributo dei giudici nazionali derivante dalla valorizzazione del private enforcement. In seguito la Commissione ha anche innalzato la soglia de minimis e aggiornato l’esenzione per categoria, allargando in tal modo il campo degli interventi pubblici attuabili senza previa notifica e approvazione. Inoltre, nel 2008 la notifica cartacea è stata definitivamente soppressa e ha lasciato il posto alla più snella forma elettronica. Ancora, perseguendo l’obiettivo di rendere maggiormente trasparente e prevedibile per le imprese la procedura, sono stati approvati l’handbook del 25 febbraio 2009, il vademecum per le imprese del 30 settembre 2008 e il Codice delle migliori pratiche applicabili nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato del 2009. Quest’ultimo, ad esempio, dedica particolare attenzione al meccanismo della c.d. prenotifica, fondato sull’esistenza di rapporti precedenti alla notifica che consentono agli Stati di modificare i progetti di aiuti ancor prima della presentazione definitiva alla Commissione in base ad una pre-valutazione operata da quest’ultima. Dopo l’esplosione della crisi finanziaria la Commissione ha emanato la Comunicazione denominata “un piano europeo di ripresa economica”[9], nell’ambito della quale ha rimarcato l’obiettivo, già espresso nel Piano di azione del 2005, di introdurre un pacchetto di semplificazione volto ad accelerare il processo decisionale in materia di aiuti di Stato. Il nuovo sistema, delineato in diverse Comunicazioni della Commissione che forniscono le nuove linee guida per rispondere alla situazione contingente[10], utilizza come “copertura giuridica” per gli aiuti di stato necessari ad affrontare la crisi finanziaria la lettera b dell’art. 107 paragrafo 3, in precedenza trascurata a causa dell’interpretazione fortemente restrittiva cui si è accennato. Il ricorso alla lettera b consente di non dover fare i conti con la nozione di “impresa in difficoltà” fornita dalla stessa Commissione e di allargarsi anche a coprire misure di carattere strutturale necessarie ad affrontare la crisi economico/finanziaria. Il divieto di discriminazione in base alla nazionalità, la proporzionalità della misura adottata e il minor impatto possibile sui concorrenti restano alcuni dei principi cardine della materia. D’altro canto, tuttavia, si assiste al superamento del c.d. test dell’investitore privato, basato sul principio secondo il quale si configurerebbe un vantaggio economico rilevante ai fini dell’incompatibilità dell’aiuto ogniqualvolta si mettono a disposizione dell’impresa “gratis et amore Dei delle risorse che di regola un investitore privato che applichi criteri di mercato ordinari, senza tener conto di fattori sociali, politici o filantropici, non avrebbe fornito”[11]. Inoltre, è stata riconosciuta la possibilità di estendere le agevolazioni oltre i sei mesi, gli importi di aiuti autorizzabili sono stati innalzati rispetto a quelli previsti dagli Orientamenti del 2004 e la procedura di controllo per gli aiuti alle imprese colpite dalla crisi è stata notevolmente snellita. Quanto a quest’ultimo punto è interessante notare che la Commissione si impegna ad adottare la decisione in tempi rapidi, anche senza rispettare il principio della collegialità: infatti, è ammesso che il Commissario della concorrenza provveda individualmente, se necessario entro 24 ore o durante il fine settimana. 5. Si è visto come “l’originario modello di controllo accentrato (fondato sul rapporto bilaterale Commissione-Stato, in cui i privati hanno eventualmente rilievo solo come fonte di informazione), nel tempo affiancato da un modello di controllo cooperativo (fondato sul rapporto commissione-giudici nazionali, in un’ottica di complementarietà), risulta ora integrato in un modello di controllo diffuso, caratterizzato da una molteplicità di attori, con funzioni differenziate ma convergenti negli scopi”[12]. Oggi, infatti, accanto al tradizionale sistema di public enforcement previsto dal Trattato, in cui il procedimento di controllo è riservato a un’autorità pubblica quale la Commissione, esiste un ambito di azione anche per il private enforcement, in cui i giudici nazionali applicano la disciplina comunitaria su iniziativa di singoli soggetti. È in questo contesto di profonde innovazioni che si inserisce l’ordinanza del Giudice del lavoro presso il Tribunale di Cuneo. Giova preliminarmente ricordare che ad aprile 2009 la Commissione ha emanato la Comunicazione relativa all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato da parte dei giudici nazionali[13] in cui si prefigge un duplice obiettivo: informare questi ultimi circa i rimedi azionabili a livello interno, con particolare riferimento alle azioni volte al recupero dell’aiuto e a quelle di risarcimento danni, e rafforzare la cooperazione tra la Commissione e i giudici nazionali, “promuovendo strumenti più pratici per sostenerli e destinati a facilitare il loro lavoro quotidiano”[14]. Tale Comunicazione si inserisce nel progetto di riforma inaugurato con il Piano di azione del 2005. È stato sottolineato che nella Comunicazione “affiora qui e lì inevitabilmente il tentativo di leggere in chiave evolutiva il quadro che attualmente risulta dalla giurisprudenza della Corte (…) Da questo punto di vista la Comunicazione nasconde ambizioni para-normative, non rifuggendo la Commissione dallo spingere i giudici nazionali a praticare soluzioni che rispondono all’obiettivo di una applicazioni più diffusa e più efficace della disciplina comunitaria in materia di aiuti ma non sempre trovano sufficiente supporto nella giurisprudenza”[15]. Il documento, comunque, “non è vincolante per i giudici nazionali e non ne pregiudica l’indipendenza”, come recitano le stesse disposizioni finali. Ebbene, per quanto in questa sede interessa, l’ultima parte della Comunicazione è dedicata a disciplinare la cooperazione tra Commissione e giudici nazionali. Si tratta dei par. 77 e seguenti. Due sono le forme che tale collaborazione può assumere: il giudice nazionale può chiedere che la Commissione gli trasmetta le informazioni pertinenti in suo possesso, oppure che esprima un parere sull’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato. In entrambi i casi, il sostegno offerto ai giudici nazionali è volontario e non pregiudica l’attivazione della procedura di cui all’art. 234 TCE davanti alla Corte di giustizia. Con l’ordinanza del 18 febbraio 2011 il Giudice del lavoro presso il Tribunale di Cuneo ha sfruttato la possibilità che la nuova Comunicazione riserva ai giudici nazionali e ha rivolto alla Commissione una richiesta di informazioni. Nel giudizio pendente davanti al giudice un’impresa danneggiata dall’alluvione del 1994 chiede il rimborso del 90% di quanto versato all’INPS a titolo di contributi previdenziali e premi assicurativi negli anni 1995, 1996 e 1997. La società ricorrente fonda la sua pretesa sull’art. 4, comma 90, legge 24 dicembre 2003 n. 350 e sull’art. 3quater primo comma, d.l. 300/2006 convertito in l. 17/2007. La normativa prevede che ai soggetti residenti o aventi sede nei Comuni colpiti dall’alluvione del novembre del 1994 che abbiano riportato un danno rilevante – pari ad almeno un sesto del reddito dichiarato per il precedente anno di imposta e comunque di almeno 1.032,91 euro – si applichi l’agevolazione già prevista per i soggetti colpiti dal sisma del 1990, ossia la possibilità di pagare i tributi, i contributi INPS e i premi INAIL nella misura prevista dalla legge cioè “l’intero ammontare dovuto per ciascun tributo a titolo di capitale, al netto dei versamenti già eseguiti a titolo di capitale ed interessi”. Ebbene, la giudice ha ritenuto che i benefici in questione, rappresentati dalla riduzione delle obbligazioni previdenziali, assicurative e tributarie, potessero porre un problema di compatibilità con la disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato. Infatti, nell’ordinanza viene evidenziato l’effetto distorsivo che essi hanno sulla concorrenza, dovuto al fatto che “l’aiuto che viene concesso al soggetto colpito dall’alluvione è pertanto non proporzionato all’ammontare del danno, bensì all’ammontare dei tributi, dei contributi e dei premi dovuti, i quali a loro volta, dipendono sostanzialmente dalle dimensioni dell’impresa (…) da ciò può derivare una sovra-compensazione dell’aiuto rispetto al danno, in violazione degli orientamenti espressi dalla Commissione. Ciò si verifica concretamente in modo evidente nella fattispecie in esame, in cui, a fronte di un danno di circa euro 77.500 (da considerarsi, ai sensi della legge, danno rilevante, avendo la società, nell’anno 1993, riportato una perdita), la società ricorrente chiede il rimborso del 90% dei contributi e dei premi versati negli anni 1995, 1996 e 1997 rispettivamente all’INPS e all’INAIL, pari, rispettivamente, a euro 1.338.089,68 e a euro 154.054”[16]. Nel prosieguo dell’ordinanza la giudice riconosce che le misure in questione rientrano tra quelle destinate ad ovviare calamità naturali e sottolinea che “la compatibilità sancita, in via di principio, dal Trattato non fa tuttavia venir meno la natura di aiuti di Stato di simili benefici in materia previdenziale, assicurativa e tributaria. Anche gli aiuti astrattamente compatibili con il mercato dell’Unione europea ai sensi dell’art. 107 del Trattato sono soggetti all’obbligo di previa notifica alla Commissione e al controllo di questa in ordine alla loro effettiva compatibilità con il mercato comune”[17]. Dopo aver ricordato che la valutazione sulla compatibilità dell’aiuto è riservata alla Commissione e quindi preclusa al giudice nazionale, la giudice continua affermando che “l’efficacia diretta dell’art. 108 comma 3 Trattato comporta, in applicazione della costante giurisprudenza comunitaria, che un atto normativo interno che preveda una misura di aiuto non preventivamente notificata alla Commissione e da questa non ancora dichiarata compatibile con il mercato dell’Unione europea deve essere disapplicato dai giudici e dalle altre autorità nazionali”. L’ordinanza si conclude dunque con la richiesta di informazioni volta a conoscere se i benefici in questione siano stati notificati e se sia pendente un procedimento. Un mese dopo, ecco la risposta della Commissione. L’Italia non ha notificato i benefici in questione, né alcuna indagine formale risulta avviata. La Commissione ringrazia per essere stata informata della questione, “alla quale rivolgerà tutta la dovuta attenzione, effettuando le necessarie verifiche ed adottando le misure richieste dal caso”[18]. Nel frattempo, alla prossima udienza, fissata per il 5 luglio 2011, sarà interessante vedere se davanti al Giudice del lavoro di Cuneo prevarrà l’aspetto formale della mancata notifica - con la conseguente disapplicazione della normativa che prevede i benefici – o se ad avere la meglio saranno i profili di carattere più prettamente sostanziale, soprattutto considerata la natura degli aiuti in questione e il loro collegamento con l’alluvione del 1994.   _________________________________   [1] Commissione europea, XII Relazione sulla Politica di concorrenza, 1982. [2] È interessante notare che il Consiglio, a partire dalla fine degli anni ’90, ha assunto una funzione più attiva, non tanto nell’ambito della procedura vera e propria quanto come motore delle innovazioni che la hanno riguardata. Con i regolamenti 994/98 e 659/99 ha finalmente esercitato il potere normativo attribuitogli dall’art. 89 TCE e a più riprese ha incalzato la Commissione nel percorso di modernizzazione del settore aiuti. [3] Cort. giust. 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz. [4] F. Ferraro, L’evoluzione della politica sugli aiuti di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi economica e finanziaria, in Il Diritto dell’Unione europea, 2/2010, 335 ss., stigmatizza come “basti pensare, ad esempio, che il crollo della vecchia economia socialista della Repubblica democratica tedesca durante la riunificazione non è stato considerato come grave turbamento dell’economia della Germania”. [5] Comunicazione della Commissione “Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà” del 2004, par. 9: “ai fini del presente orientamenti la Commissione ritiene che un'impresa sia in difficoltà quando essa non sia in grado, con le proprie risorse o con le risorse che può ottenere dai proprietari/azionisti o dai creditori, di contenere perdite che, in assenza di un intervento esterno delle autorità pubbliche, la condurrebbero quasi certamente al collasso economico, nel breve o nel medio periodo”. [6] Comunicazione della Commissione “Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà” del 2004, introduzione, par. 4. [7] M.L. Tufano, La disciplina degli aiuti di Stato nell’Unione europea: dal controllo all’enforcement, in 5l diritto dell’Unione europea, 2-2010, 381. [8] COM(2005) 107 def. del 7 giugno 2005 “Piano di azione nel settore degli aiuti di Stato. Aiuti di Stato meno numerosi e più mirati:itinerario di riforma degli aiuti di Stato 2005-2009”. Si noti che prima di adottare il piano di azione la Commissione aveva già esaminato il ruolo dei giudici nazionali nella Comunicazione relativa ala cooperazione tra giudici nazionali e Commissione in materia di aiuti di Stato pubblicata nel 1995 (GU C 312 del 23.11.1995). Inoltre, nel 2006 era stato ordinato uno studio sull’applicazione a livello nazionale della legislazione in materia di aiuti concessi dagli Stati, che da un lato aveva evidenziato tra il 1999 e il 2006 un aumento totale dei ricorsi da 116 a 357 casi e dall’altro il ruolo ancora marginale dei ricorsi dei privati dinanzi ai giudici nazionali. [9] COM(2008) 800 def. Del 26 novembre 2008. [10] Si veda il Report sulle Comunicazioni di cui si tratta datato 8 aprile 2009 – State Aid Scoreboard, COM(2009). [11] G. Bellotti, La normativa europea sugli aiuti di Stato: vademecum per le pubbliche amministrazioni e le imprese, CCIAA di Torino, 2007, 22. [12] M. L. Tufano, cit., 390. [13] In G.U. n. C 85 del 9 aprile 2009. [14] Comunicazione 2009/C 85/01 del 9 aprile 2009, punto 6. [15] L. Daniele, Private enforcement in materia di aiuti di Stato e ruolo dei giudici nazionali: la nuova Comunicazione della Commissione europea, in La modernizzazione della disciplina degli aiuti di Stato. Il nuovo approccio della Commissione europea e i recenti sviluppi in materia di public e private enforcement, a cura di C. Schepisi, Giappichellli Torino, 2011. [16] Tribunale di Cuneo, Giudice del Lavoro dott.ssa Silvia Casarino, ordinanza del 18 febbraio 2011, 6. [17] Ivi. [18] Risposta della Commissione a firma Hunbert Drabbe datata 21.03.2011, pag. 2.   (pubblicato il 18.4.2011)