LUIGI GIAMPAOLINO

Intervento del presidente Luigi Giampaolino al convegno sulla responsabilità dei medici, dei dirigenti delle strutture sanitarie e dei professionisti nella crisi di impresa CAPRI 8-9 APRILE 2011 Questo convegno affronta due temi, in verità, tra loro molto distanti: l’uno relativo alla responsabilità dei medici e dei dirigenti delle strutture sanitarie; l’altro riguardante la responsabilità dei professionisti nella crisi di impresa. I due temi sono, però, accomunati dalla fattispecie della responsabilità che, specie dopo l’attenzione che ad essa dedicò la dottrina civilistica a partire dagli anni ’70, assunse e assume quasi la portata di fattispecie giuridica di chiusura dell’ordinamento. Anche nella giurisprudenza contabile i due temi trovano un punto di contatto, laddove la stessa giurisprudenza si è preoccupata di definire gli ambiti dell’assoggettabilità dei liberi professionisti alla responsabilità amministrativa. Se fino agli anni Novanta la dottrina aveva negato la possibilità di estendere la giurisdizione della Corte dei conti a tali figure, in quanto i liberi professionisti non sono inseriti organicamente nella pubblica amministrazione, né svolgono necessariamente attività connotate dalla puissance publique, a seguito della novella legislativa del 1996 che ha previsto che la Corte dei conti giudica anche sui danni arrecati ad enti diversi da quello di appartenenza, la Corte di Cassazione ha progressivamente ampliato gli ambiti della giurisdizione contabile muovendo da una nuova concezione del rapporto di servizio, ovvero, secondo la classificazione di sandulliana memoria, del rapporto organico. In questa nuova concezione, il rapporto di servizio non si fonda più sul rapporto di impiego pubblico ovvero sulla nozione di relazione stabile e per altri versi organica con la pubblica amministrazione, ma si identifica con una relazione funzionale qualificata, sul piano oggettivo e/o materiale, fra l’autore del danno erariale e l’ente pubblico: deve, infatti, ritenersi esistente un rapporto di servizio, laddove l’autore del danno ha svolto un'attività in favore dell’Amministrazione per il raggiungimento di fini pubblici facenti capo a quest’ultima. Il rapporto in questione comporta, in altri termini, l'assunzione di particolari vincoli volti ad assicurare il buon andamento dell'attività affidata e la rispondenza di tale attività all'esigenze generali cui essa è preordinata: alla verifica del rispetto di tali vincoli è chiamato il giudice contabile, qualora si verifichi un dispendio di pubbliche risorse. L’approdo ad una concezione di tipo oggettivo dei rapporti riservati alla cognizione dei giudici contabili appare in linea con una più ampia nozione della stessa attività amministrativa, che sempre più viene identificata in base a parametri di natura oggettiva, anziché soggettiva: e, infatti, una nozione oggettiva di pubblica amministrazione è oggi proposta dall’art.1-ter della legge n.241 del 1990, come modificata dalla legge n.15 del 2005. Ne discende la recessività e la cedevolezza del rapporto di impiego quale presupposto del configurarsi della responsabilità amministrativa, rientrante nella giurisdizione della Corte dei conti: e questa conclusione ha trovato l'avallo dei giudici del Palazzo della Consulta, i quali dagli artt. 28 e 97 Cost. hanno inferito che «la responsabilità amministrativa non richiede necessariamente l'esistenza di un rapporto di impiego o la qualità di dipendente, ma il semplice inserimento nell'organizzazione della pubblica amministrazione con lo svolgimento di funzioni proprie della stessa amministrazione». Da qui l’affermazione della responsabilità amministrativa dei medici convenzionati del Servizio Sanitario Nazionale che, nell’esercizio dell’attività di prescrizione delle specialità di medicinali, agiscano al di fuori delle indicazioni autorizzate, così come la responsabilità dei curatori fallimentari che possono essere chiamati a rispondere del danno erariale subito dal Ministero della Giustizia, ove lo stesso sia condannato al risarcimento dei danni per eccessiva durata delle procedure concorsuali ai sensi della legge n.89/2001 (cd. legge Pinto) (cfr. Sezione giurisdizionale per la regione Lombardia, sentenza n.733/2005). A tale ultimo riguardo, vale ricordare che l'art. 2, primo comma, della predetta normativa riconosce il diritto ad un'equa riparazione a chi ha subito un danno (anche non patrimoniale), per effetto della violazione dell'art. 6, par. 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali («C.E.D.U.»), a causa della irragionevole durata del processo; nella specie, dall’eccessiva durata della procedura concorsuale può derivare il diritto del fallito ad un’equa riparazione. Dalla condanna del Ministero della giustizia al pagamento di tale equa riparazione potrebbe derivare una responsabilità per danno erariale indiretto del curatore fallimentare che per il suo comportamento gravemente colposo o doloso abbia causato l’irragionevole protrarsi della procedura. Il riconoscimento della assoggettabilità di un libero professionista, quale è il curatore, alla responsabilità amministrativa muove dalla generale premessa secondo cui non si rende necessaria l'esistenza non già di un rapporto d'ufficio, fra soggetto responsabile e pubblica amministrazione, ma di un rapporto di servizio. Delle due relazioni considerate, la prima opera sul piano eminentemente organizzatorio, mentre la seconda prescinde dai collegamenti configurabili fra la persona fisica e la figura soggettiva alla quale viene imputata l'attività giuridica. Si osserva ancora, rifacendosi a quanto forse già esposto ieri dal Procuratore Generale in relazione alla responsabilità dei medici, che la giurisprudenza contabile si è occupata in modo specifico anche dei medici che svolgono attività intra moenia, ai quali è stata riconosciuta la natura di agenti contabili: ne deriva che «gli importi corrisposti al sanitario (nella misura del 50%) nell’esercizio di attività intra moenia acquistano natura pubblica, in virtù della convenzione tra l’Azienda sanitaria locale ed il medico dipendente, con la conseguenza che, in presenza del mancato riversamento nelle casse dell’ente pubblico dei proventi di pertinenza dell’Azienda medesima, sussistono gli elementi tipici della responsabilità contabile». Tanto osservato sulla responsabilità quale momento di chiusura del sistema, non di meno non può essere sottaciuta la rilevanza dei controlli svolti dalla Corte dei conti sul settore sanità, come su altri settori, al fine di assicurare l’economicità nell’impiego delle pubbliche risorse, criterio al quale deve orientarsi il Servizio Sanitario Nazionale nello svolgimento di tutte le sue funzioni (art.1, comma 2, d.lgs. n.502/1992). Già la relazione annuale sulla gestione finanziaria delle Regioni, presentata dalla Sezione delle autonomie al Parlamento ai sensi dell’articolo 7, comma 7 della legge n.131/2003, riserva specifica attenzione alla sanità pubblica, trattandosi di un settore che assorbe gran parte delle risorse regionali. Tale relazione, che analizza, a livello di aggregato regionale, i risultati delle gestioni degli enti del servizio sanitario, segnala al Parlamento l’emergere - o il perpetuarsi - di criticità, o il formarsi di andamenti positivi di recupero dei deficit pregressi, soprattutto con riferimento alle Regioni che hanno mostrato maggiori disavanzi. Parimenti, con riferimento all’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, i controlli della Corte dei conti potrebbero verificare che i benefici concessi a valere su pubbliche risorse, al fine di consentire la ristrutturazione economica e finanziaria dell’impresa ovvero il miglior realizzo del programma di cessione, siano effettivamente rivolti in modo efficace ed efficiente al raggiungimento di tali finalità, nel pieno rispetto dei vincoli comunitari derivanti dalla disciplina degli aiuti di Stato. E a tal fine la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato ha inserito, nel programma dei controlli per l’anno 2011, la previsione di una specifica indagine sulla gestione del Fondo salvataggio imprese in difficoltà che mirerà a verificare che nell'azione intrapresa dal Ministero dello sviluppo economico siano rispettate le condizioni richieste dall’Unione europea per considerare legittima la concessione, alle imprese in difficoltà, di aiuti per il salvataggio o per la ristrutturazione. Oltre che alle modalità di attuazione degli interventi, l'attenzione sarà rivolta alla capacità e tempestività della attività di riscontro e alle eventuali cause di rallentamento nella utilizzazione delle risorse disponibili. Dai risultati di tale indagine potrebbero emergere dei profili di criticità in ordine a potenziali responsabilità dei professionisti coinvolti nella gestione delle crisi d’impresa, nonché delle indicazioni circa le modalità idonee a consentire il superamento delle suddette criticità. Tanto considerato, quello che vuole mettersi in evidenza a conclusione di questo breve saluto è come la giurisdizione e l’azione complessiva della Corte sempre più si allontanano dal rapporto di servizio inteso in senso formale o dalla particolare qualificazione soggettiva dell’agente e sempre più hanno riguardo al cd. danno finanziario, vale a dire al pregiudizio economico derivante dal cattivo uso di pubbliche risorse. Una tale eventualità può di certo verificarsi nei casi di crisi dell’impresa, specie allorquando l’attività economica dalla stessa svolta si fonda sull’impiego di pubbliche risorse o è funzionale alla realizzazione di interessi pubblici: allora la sua crisi è dall’ordinamento trattata non ai fini della tutela del mercato e della concorrenza, come avviene nel caso della disciplina fallimentare, bensì ai fini della tutela di ulteriori e diversi interessi pubblici (occupazione, continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, tutela dell’identità nazionale dell’impresa, etc.). In tali ultime ipotesi viene in rilievo una situazione per più aspetti connotata da profili pubblicistici, riconducibili all’uso di pubbliche risorse e al perseguimento di pubblici fini. Ed allora i soggetti che in tale contesto vengono ad agire possono essere chiamati a rispondere dei loro comportamenti qualora dagli stessi derivino, per dolo o colpa grave, danni finanziari alla collettività. In tal modo, le due fattispecie che nel titolo e nello svolgimento dei lavori di questo convegno sono state prese in esame e che sembravano lontane, dall’angolo visuale della Corte dei conti si avvicinano per la comunanza di alcuni elementi, (presenza di risorse pubbliche, raggiungimento di fini pubblici, affidamento di munera sostanzialmente pubblici) e, in definitiva, vengono accomunate dalla presenza di una responsabilità che, pur diversamente atteggiandosi, nella sostanza tutela, in tali casi, il medesimo bene, vale a dire il corretto uso delle risorse pubbliche.   (pubblicato il 12.4.2011)