Sommario:
1. Il completamento del
codice.
2. L’interesse legittimo e la pienezza della
tutela.
3. Non la pregiudizialità ma la leale
collaborazione e il divieto di abuso del diritto come argini a
scelte opportunistiche.
4. La realizzazione del ruolo
costituzionale del G.A.
5. Conclusioni. Più forti nella
modernità.
*
1. Il completamento del
codice.
La Plenaria con la decisione in rassegna (Pres. de Lise, estensore Caringella) non si è limitata a
risolvere, sia per il passato che per il futuro, i principali nodi
che si agitavano sul fronte della cd. pregiudiziale di annullamento.
Ma ha voluto giustamente collocare questa soluzione dentro una
visione di insieme del ruolo del giudice amministrativo, così
portando ad effettivo compimento il percorso che il nuovo codice,
anche a causa delle varie riscritture, era riuscito (meritevolmente
ma) soltanto ad accennare. Così confermando che il Cpa non poteva
che costituire un punto di partenza.
Una decisione, quella della
Plenaria, di grande equilibrio ed insieme di illuminata modernità.
Correndo il consapevole rischio di qualche enfasi, diremmo
l’architrave del ruolo del giudice amministrativo in questi nostri
giorni conflittuali e sbandati.
A Varenna (settembre 2010, con il
coordinamento scientifico del pres. Coraggio), dopo aver
sottolineato sia i motivi di speranza che le molte timidezze
leggibili nel nuovo codice, avevamo auspicato che fosse ancora una
volta la forza pretoria del giudice amministrativo a prendere per
mano il cpa per fargli percorrere la strada lungo la quale era
rimasto un po’ azzoppato. (Sia consentito richiamare oltre alla
relazione di chi scrive quelle di L. Torchia, M. Lipari, e le conclusioni del pres. De Roberto).
Come grani di
un possibile rosario, segnalavamo le singole norme che proprio
perché in qualche modo “defilate”, erano sopravvissute ai diversi
interventi di riscrittura, potendo costituire per l’attento
interprete i punti di appoggio utili affinchè il giudice
amministrativo dalle alte spalle della sua tradizione guardasse
ancora in avanti, senza paure né tentennamenti.
Ed è questo che
con illuminata sintesi di modernità ed equilibrio sembra a chi
scrive che abbia fatto la Plenaria con la decisione in commento, in
particolare in tutta la parte di inquadramento
sistematico.
2. L’interesse legittimo e la pienezza della
tutela.
Sulla stretta connessione tra le ragioni che già
prima del codice imponevano di abbracciare una sicura autonomia
della tutela risarcitoria della lesione dell’interesse legittimo, da
un lato, e, dall’altro, la realizzazione del disegno costituzionale
del ruolo del g.a. (si vedano le note e ribadite riflessioni di A. Pajno; infra sub. 4) quale giudice a tutto tondo del
legittimo esercizio della funzione pubblica, basti riportare i
seguenti passi della decisione della Plenaria, che qualsiasi
commento rischierebbe solo di rendere meno chiari: “3.1. Il
riconoscimento dell’autonomia, in punto di rito, della tutela
risarcitoria si inserisce - in attuazione dei principi
costituzionali e comunitari in materia di pienezza ed effettività
della tutela giurisdizionale richiamati dall’art. 1 del codice oltre
che dei criteri di delega fissati dall’art. 44 della legge 18 giugno
2009, n. 69 - in un ordito normativo che, portando a compimento un
lungo e costante processo evolutivo tracciato dal legislatore e
dalla giurisprudenza, amplia le tecniche di tutela dell’interesse
legittimo mediante l’introduzione del principio della pluralità
delle azioni. Si sono, infatti, aggiunte alla tutela di annullamento
la tutela di condanna (risarcitoria e reintegratoria ex art. 30), la
tutela dichiarativa (cfr. l’azione di nullità del provvedimento
amministrativo ex art. 31, comma 4) e, nel rito in materia di
silenzio-inadempimento, l’azione di condanna pubblicistica (cd.
azione di esatto adempimento) all’adozione del provvedimento, anche
previo accertamento, nei casi consentiti, della fondatezza della
pretesa dedotta in giudizio (art. 31, commi da 1 a 3).
Deve,
inoltre, rilevarsi che il legislatore, sia pure in maniera non
esplicita, ha ritenuto esperibile, anche in presenza di un
provvedimento espresso di rigetto e sempre che non vi osti la
sussistenza di profili di discrezionalità amministrativa e tecnica,
l’azione di condanna volta ad ottenere l’adozione dell’atto
amministrativo richiesto. Ciò è desumibile dal combinato disposto
dell’art. 30, comma 1, che fa riferimento all’azione di condanna
senza una tipizzazione dei relativi contenuti (sull’atipicità di
detta azione si sofferma la relazione governativa di accompagnamento
al codice) e dell’art. 34, comma 1, lett. c), ove si stabilisce che
la sentenza di condanna deve prescrivere l’adozione di misure idonee
a tutelare la situazione soggettiva dedotta in giudizio (cfr., già
con riguardo al quadro normativo anteriore, Cons. Stato, sez. VI, 15
aprile 2010, n. 2139; 9 febbraio 2009, n. 717). In definitiva, il disegno codicistico, in coerenza con il criterio di
delega fissato dall’art. 44, comma 2, lettera b, n. 4, della
legge 18 giugno 2009, n. 69, ha superato la tradizionale limitazione
della tutela dell’interesse legittimo al solo modello impugnatorio, ammettendo l’esperibilità di azioni tese al conseguimento di
pronunce dichiarative, costitutive e di condanna idonee a soddisfare
la pretesa della parte vittoriosa.
Di qui, la trasformazione
del giudizio amministrativo, ove non vi si frapponga l’ostacolo dato
dalla non sostituibilità di attività discrezionali riservate alla
pubblica amministrazione, da giudizio amministrativo sull’atto, teso
a vagliarne la legittimità alla stregua dei vizi denunciati in sede
di ricorso e con salvezza del riesercizio del potere amministrativo,
a giudizio sul rapporto regolato dal medesimo atto, volto a
scrutinare la fondatezza della pretesa sostanziale azionata.
Alla
stregua di tale dilatazione delle tecniche di protezione, viene
confermata e potenziata la dimensione sostanziale dell’ interesse
legittimo in una con la centralità che il bene della vita assume
nella struttura di detta situazione soggettiva.
Come osservato
dalle Sezioni Unite nella citata sentenza n. 500/1999, l’interesse
legittimo non rileva come situazione meramente processuale, ossia
quale titolo di legittimazione per la proposizione del ricorso al
giudice amministrativo, né si risolve in un mero interesse alla
legittimità dell’azione amministrativa in sé intesa, ma si rivela
posizione schiettamente sostanziale, correlata, in modo intimo e
inscindibile, ad un interesse materiale del titolare ad un bene
della vita, la cui lesione (in termini di sacrificio o di
insoddisfazione a seconda che si tratti di interesse oppositivo o
pretensivo) può concretizzare un pregiudizio…. Anche nei riguardi
della situazione di interesse legittimo, l'interesse effettivo che
l'ordinamento intende proteggere è quindi sempre l'interesse ad un
bene della vita che l’ordinamento, sulla base di scelte
costituzionalmente orientate confluite nel disegno codicistico,
protegge con tecniche di tutela e forme di protezione non più
limitate alla demolizione del provvedimento ma miranti, ove
possibile, alla soddisfazione completa della pretesa
sostanziale”.
Ed ecco spazzate via le mille paure e le
troppe timidezze che avevano accompagnato la nascita del codice.
Eliminare la norma che disciplinava e metteva a sistema le azioni
dichiarative, era vano e soltanto dannoso in quanto si eliminava una
norma che regolamentava lo strumento non già l’esistenza di
forme di tutela ormai acquisite dall’ordinamento; analogo discorso
può almeno in parte replicarsi per l’azione di adempimento come pure
evidenziato dalla Plenaria.
La definitiva affrancazione
dell’interesse legittimo da posizione di mera legittimazione
processuale a dignità di autentica posizione sostanziale, grazie
proprio alla capacità pretoria del giudice amministrativo non poteva
che portare con sé la dotazione di un intero armamentario di tutela,
adeguato alla peculiarità dell’interesse ma non dissimile da quello
tradizionalmente posto a servizio del diritto soggettivo, rispetto
al quale l’interesse è, sì distinto, ma non meno degno di una tutela piena e completa.
A bene vedere la sfida recata dai nuovi
mezzi di tutela doveva costituire per il GA null’altro che la
fisiologica evoluzione delle conquiste che esso giudice
amministrativo per primo aveva contribuito ad acquisire. Da qui la
sostanziale incomprensibilità delle troppe timidezze registrate su
questo terreno. Era come se si avesse paura della crescita di cui
pure si era stati diretti autori.
Peraltro tali ubbie si
manifestavano più sul versante del riconoscimento teorico, che su
quello dell’applicazione pratica dove la forza dei casi concreti e
la necessità di erogare giustizia spingono lo stesso GA all’uso di
ogni utile strumento.
Ma era il fronte della pregiudiziale di
annullamento il terreno dove le timidezze di inquadramento teorico
continuavano, in un certo filone giurisprudenziale, ad avere agio
sulla tradizionale vocazione del GA ad erogare una giustizia
effettiva e sostanziale (per brevità può rinviarsi a G. Pellegrino
“Pregiudiziale: il GA non abbia paura”, giustamm.it giugno
2007).
Non a caso quindi la soluzione dello specifico tema ha
richiesto alla Plenaria un inquadramento più complessivo del ruolo e
dei poteri del giudice amministrativo per superare in tal modo le
non condivise conclusioni cui si era giunti con la nota AP n. 12/07
(per le immediate critiche che quella decisione provocò in punto di
pregiudiziale cfr. de Lise in “Le nuove frontiere del giudice
amministrativo” – Lecce 2007; Clarich “Conflitto con la
Cassazione” Sole 24 ore del 27 ottobre 2007 e G. Pellegrino
“Giurisidizione e pregiudiziale: luci e ombre di una sentenza che
fa discutere” in Corriere giuridico n. 2/08).
Se l’interesse
legittimo è una posizione giuridica sostanziale, e se è assistito
vuoi dalla tutela annullatoria vuoi da quella risarcitoria, non vi è
alcuna ragione – e non vi era nemmeno prima del codice - di ritenere
che la seconda sia (o fosse) subordinata alla prima. E ciò anche in
coerenza con principi di diritto comunitario ampiamente citati dalla
Plenaria e principi generali del nostro ordinamento.
Sul punto
quindi la Plenaria almeno in punto di inquadramento teorico opera un
illuminato ripensamento ed approda all’ auspicata convergenza con
l’indirizzo più volte ribadito dalle Sezioni Unite (a partire dalla
presidenza Carbone e dalle note ordinanze del 2006), richiamando
peraltro la più attenta evoluzione della giurisprudenza delle
sezioni V e VI dello stesso Consiglio di Stato.
Il che conduce la
Plenaria ad escludere senza alcuna incertezza che la mancata
proposizione dell’azione annullatoria possa di per sé precludere la tutela risarcitoria. E ciò con riferimento a norme e
principi applicabili sia prima, che dopo l’entrata in vigore del
nuovo cpa.
Deve infatti ritenersi – afferma la Plenaria senza
tentennamenti – che il Codice, sul punto, abbia recepito principi
già desumibili dall’ordinamento e che non consentivano di ritenere
che per l’interesse legittimo la tutela di risarcitoria fosse
dipendente in rito dall’avvenuta proposizione della differente
tutela annullatoria.
Peraltro sorprende come possa sfuggire
quanto odioso sarebbe per la giustizia amministrativa validare la
sensazione che determinati ambiti di tutela erano più pieni quando
il giudice della giurisdizione li riteneva di competenza del giudice
ordinario. Quasi a dire che un determinato ambito di tutela c’è sino
a quando non è il GA chiamato ad erogarla.
In realtà anche a
voler vedere nell’indirizzo assunto dalle Sezioni Unite una sfida al
giudice amministrativo, appariva evidente come la stessa andasse
raccolta, affrontata e governata, giammai (un po’ ciecamente)
rifiutata. E ciò per la intuibile ragione che presto o tardi
l’ordinamento non avrebbe tollerato un sostanziale rifiuto di tutela
3. Non la pregiudizialità ma la leale collaborazione e il
divieto di abuso del diritto come argini a scelte
opportunistiche.
In questi anni di acceso dibattito, la
teorica della pregiudiziale cercava di far leva sulla suggestiva
argomentazione, che l’autonomia della tutela risarcitoria fosse
idonea ad aprire lo spazio a comportamenti opportunistici in danno
delle pubbliche finanze.
Avevamo provato a segnalare come si
trattasse di un argomentazione nobile nella parte in cui esigeva che
si evitassero comportamenti sleali (il che peraltro vale in generale
tra le parti e non solo quando una parte è pubblica); ma tale
argomento ci appariva utilizzato ad usbergo di un assioma
sostanzialmente ideologico o comunque motivato da altre e differenti
esigenze. Ed infatti come le stesse Sezioni Unite avevano sin
dall’inizio indicato, l’esame del singolo caso concreto era idoneo a
consentire di valutare l’omessa attivazione dello specifico
strumento di tutela annullatorio come rilevante ai fini
dell’applicazione dell’art. 1227 cc e quindi ai fini della
quantificazione del danno risarcibile, ovvero della valutazione
sulla sussistenza in tutto o in parte del nesso causale.
Sicchè
in presenza di principi e strumenti già tipici del diritto comune,
atti a sterilizzare comportamenti opportunistici, la rivendicazione
della pregiudiziale di annullamento ci appariva francamente
strumentale. Ed anzi inidonea allo scopo apparentemente dichiarato,
atteso che come noto è ben possibile formalmente proporre un’azione
di annullamento ma poi non sollecitarne la definizione affidandosi
agli ordinari tempi lunghi e così attendendo che l’atto produca
irreversibili effetti, formulando all’esito la domanda risarcitoria.
Ed allora non era dato comprendere per quale ragione un siffatto
comportamento dovesse ritenersi più leale di quello del danneggiato
da un provvedimento illegittimo che immediatamente e motivatamente
solleciti la PA a ritirarlo segnalando la grossolana illegittimità
commessa.
Per questo, tra le varie versioni della norma ora
inserita nell’art. 30 del codice, avevamo preferito quella infine
approvata che fa riferimento al rilievo che assume quale elemento di
ordinaria diligenza non soltanto e non necessariamente l’attivazione
del rimedio giurisdizionale di annullamento ma anche l’attivazione
di strumenti diversi come l’invito all’autotutela o i ricorsi
amministrativi.
Ed infatti non par dubbio che anche tali
mezzi, motivatamente e tempestivamente attivati possano costituire ampia dimostrazione di una collaborazione piena e leale, di
talchè una PA che ciononostante tenga fermo l’atto lesivo, poi non
può in sede di giudizio risarcitorio pretendere riduzioni o persino
azzeramenti del proprio obbligo risarcitorio quando il danneggiato
l’aveva tempestivamente e motivatamente avvisata del danno ingiusto
che stava provocando.
Peraltro la norma infine inserita nel
codice, se guardata con le lenti rancorose dello scontro che l’aveva
preceduta, rischiava di prestarsi ad una lettura che l’avrebbe resa
sostanzialmente irrazionale, ove si fosse ritenuto in una logica di
assoluto automatismo che la mancata proposizione della tutela
annullatoria precludesse nel merito, senza se e senza ma,
l’accoglimento di quella risarcitoria.
Equivaleva ad affermare
che la tutela autonoma era stata sì prevista ma per essere sempre e
comunque rigettata (sic!). Voleva dire aver riconosciuto la
sussistenza di un diritto, quello all’autonoma pretesa
risarcitoria, ma allo stesso tempo averne negato in radice la
tutelabilità. Con un cortocircuito del buon senso prima ancora che
di basilari principi di diritto.
E siccome per singolare che
potesse apparire tale ipotesi prendeva ad affacciarsi, la Plenaria,
come subito diremo, giunge con necessaria tempestività a sgombrare
il campo da una lettura della norma che l’avrebbe esposta ad un
evidente profilo di incostituzionalità per violazione del canone di
razionalità. Ed invero il legislatore era sicuramente libero sia di
affermare la pregiudizialità sia di ribadire l’autonoma esperibilità
della tutela risarcitoria. Giammai però di prevedere tale autonomia
disponendo però al tempo stesso l’assoluta inutilità del suo
esperimento.
La Plenaria, ancora una volta se letta con animo
sereno, evita tale esiziale epilogo. I principi, che la
decisione afferma e alla stregua dei quali legge anche la norma
codicistica, sono quelli di leale collaborazione e di solidarietà di
cui all’art. 2 Cost. rep. (Sulla necessità comunque di una lettura
equilibrata della norma anche con cenni di diritto comparato vedi
pure R. Chieppa, Il Nuovo processo amministrativo in
Diritto e formazione n. 3/10).
Se l’ordinamento appresta uno
strumento tipico volto ad evitare gli effetti dannosi dell’attività
provvedimentale della pubblica amministrazione, la mancata
attivazione di tale forma di tutela può e deve essere considerata
dal giudice, caso per caso nella valutazione complessiva del comportamento tenuto della parte danneggiata
(e giammai in termine assoluti di preclusione al rimedio
risarcitorio) .
In questo la Plenaria, declinando canoni indicati
dalle Sezioni unite e forse anticipando una evoluzione ulteriore che
si attende il giudice civile operi anche in tema di tutela dei
diritti, ha ampliato il canone tradizionale di valutazione
dell’ordinaria diligenza nei comportamenti intersoggettivi, anche
con riguardo all’occasione patologica dell’inadempimento o
dell’ingiusta lesione aquiliana.
Nell’ambito di tale canone,
osserva la Plenaria, deve ritenersi rientrante anche l’attivazione
delle forme di tutela (anche una di esse e non necessariamente
quella giurisdizionale), tutte le volte che le stesse risultino
idonee ad integrare il livello, insieme necessario ma anche
sufficiente, di leale collaborazione volto cioè a cercare anche da
parte del danneggiato di evitare o limitare l’effetto dannoso.
In
particolare, evidenzia la Plenaria, siccome le stesse forme di
tutela attivabili non sono costituite soltanto da quella
giurisdizionale ma anche dai ricorsi amministrativi o da istanze
motivate volte ad ottenere l’autotutela, è appunto il comportamento
del danneggiato su tale complessivo versante di
collaborazione che andrà valutato.
E specularmente la riduzione
del danno risarcibile (sino all’annullamento dell’effetto causale)
dovrà direttamente risentire di tale complessivo apprezzamento. Del
resto, come già accennato, una PA che sia stata tempestivamente e
motivamente edotta della evidente illegittimità del proprio atto e
ciononostante non l’abbia rivisto non può certo invocare i canoni di
diligenza per vedere ridotta (e tanto meno azzerata) la propria
responsabilità risarcitoria.
Non a caso nella vicenda decisa
dalla Plenaria, il Collegio pur dopo aver puntualmente apprezzato
l’illegittimità dell’atto causativo del danno, conclude per il
rigetto della domanda solo in quanto la parte non tanto aveva
omesso la tempestiva impugnazione dell’atto (il che di per sé non basterebbe a ritenere non integrata l’ordinaria diligenza) ma
si era anche astenuta da tempestive iniziative in sede
amministrativa, proponendo peraltro l’azione risarcitoria oltre due anni dopo l’atto lesivo (sul punto la motivazione
della sentenza è specifica e ribadita).
Sicchè la domanda
risarcitoria ancorchè ritualmente proposta in via autonoma ed anche
nel termine che come evidenziato dalla Plenaria prima del cpa non
poteva che essere quello prescrizionale, viene rigettata per assenza
dell’elemento della causalità interrotto non già dal dato statico e
formale della omessa impugnazione giurisdizionale, bensì dalla
complessiva assoluta carenza di leale collaborazione da parte del
danneggiato.
In tal modo la Plenaria:
- abbandona il totem
della previa impugnazione valorizzandola per quello che
legittimamente può essere in chiave di risarcimento e cioè un
elemento da apprezzare sul versante della leale collaborazione;
-
garantisce la effettiva sussistenza di una tutela piena e completa
pur prevenendone gli abusi.
Sul punto deve richiamarsi l’efficace
e raffinato rinvio all’elaborazione delle Sezioni Unite
sull’abuso del diritto integrato ad dalla ridondanza degli
strumenti di tutela (la nota fattispecie della frammentazione del
credito e delle relative azioni monitorie). La Plenaria trae da tale
principio, la speculare conclusione che analogo abuso può inverarsi
anche con la scelta omissiva di mancata attivazione degli strumenti
di tutela apprestati dall’ordinamento, utili a limitare un effetto
dannoso pur da altri ingiustamente provocato. In altri termini così
come si abusa del diritto se si moltiplicano iniziative di tutela
che ben potevano essere unitarie (unico credito artatamente
parcellizzato in più azioni), allo stesso modo, rileva la Plenaria,
si abusa del diritto che fa capo al danneggiato se si omette di fare
ricorso in modo idoneo ad almeno uno dei molteplici strumenti che
l’ordinamento appresta per cercare di limitare o inibire gli effetti
dannosi dell’altrui ingiusta attività lesiva.
Certo, come pure è
stato osservato in sede di primi commenti, è soltanto la peculiarità
del caso che era sottoposto alla Plenaria che poteva condurre, come
ha condotto, persino ad un azzeramento dell’onere risarcitorio in
capo alla parte danneggiante. E ciò perché, come del resto è dato
leggere nella motivazione della sentenza in commento, la parte
danneggiata nel caso di specie si era “macchiata” sulla base dei
parametri innanzi illustrati, di un particolare livello di
negligenza, atteso che non solo e non tanto non aveva proposto
la domanda annullatoria, ma nulla aveva in alcuna forma
tempestivamente eccepito alla stazione appaltante ed inoltre aveva
proposto l’azione risarcitoria ben oltre due anni dopo il
provvedimento lesivo, essendo quindi rimasto inerte per tutta
la pur lunga fase in cui il provvedimento aveva prodotto tutti i
suoi possibili effetti dannosi.
Ne deriva che secondo i principi
dettati dalla Plenaria, dovrà invece giungersi a conclusioni del
tutto diverse, in tutti i casi in cui l’attivazione del
danneggiato sia:
- tempestiva rispetto all’emissione del
provvedimento dannoso e ai prevedibili danni che il medesimo è
idoneo a produrre;
- idonee a sollecitare gli strumenti
(amministrativi o giurisdizionali) apprestati dall’ordinamento per
porre riparo all’illegittimità commessa ed evitare o ridurre gli
effetti dannosi della stessa.
Da qui l’apprezzabile equilibrio
raggiunto anche sullo specifico profilo della questione della
pregiudiziale, atteso che la decisione (per chi voglia leggerla
serenamente) a chiare lettere esclude che la sola mancata
attivazione della tutela annullatoria possa di per sé ritenersi
preclusiva di una utile tutela risarcitoria. Quest’ultima invece dovrà sempre essere accordata anche nel merito, le tante
volte che, sulla base dei parametri innanzi illustrati non possa
addebitarsi al danneggiato un comportamento talmente inerte da
interrompere il nesso causale tra gli atti e il contegno della PA da
una parte e il danno ingiustamente patito dall’altra.
4.
La realizzazione del ruolo costituzionale del G.A.
Alla
stregua di tutto quanto precede si materializza nella decisione
della Plenaria e all’esito di un ragionamento di logica
consequenzialità, un tutela piena e completa ed insieme il miglior
argine a comportamenti opportunistici. Il tutto nel quadro organico
di un’evoluzione ordinamentale che ci consegna un interesse
legittimo definitivamente elevato a posizione soggettiva diversa ma
di dignità analoga a quella del diritto soggettivo, e un giudice
amministrativo compiutamente attrezzato e pronto a garantire a tale
posizione tutte le idonee forme di tutela.
Da qui,a bene vedere,
la piena realizzazione del disegno costituzionale articolato in due
grandi giurisdizioni distinte ma funzionalmente coordinate, l’una
dedicata alla tutela dei diritti, l’altra a quella degli interessi
(cfr. A. Pajno, “Per una lettura unificante delle norme
costituzionali sulla giustizia amministrativa” in Astrid –
Rassegna” n. 26 del 2006). Risultando così evidente come la
soluzione sulla sin troppo dibattuta questione della
pregiudizialità, non poteva che fisiologicamente inserirsi come uno
dei naturali corollari di tale organica prospettiva di insieme.
*
(Per inciso e per completezza, in tema di
autonomia della tutela risarcitoria da lesione di interesse
legittimo, la questione che può ritenersi ancora aperta e da
approfondire è quella della congruità del termine di
decadenza ora fissato in 120 giorni dal codice. E ciò soprattutto
una volta che la Plenaria ha giustamente condiviso il precedente
assoggettamento della tutela in esame al termine prescrizionale.
Peraltro i richiamati principi in tema di leale collaborazione e
rilievo sostanziale della mancata attivazione degli specifici
strumenti di tutela amministrativi o giurisdizionali volti alla
rimozione degli effetti dannosi, potrebbero essere utili anche a
“sdrammatizzare” il confronto sul termine e sulla serena valutazione
dell’istanza da più parti avanzata di un suo
adeguamento).
5. Conclusioni. Più forti nella
modernità
Nei primi scambi di opinione è stato
efficacemente detto che questa decisione della Plenaria traghetta
definitivamente il giudice amministrativo fuori dai secoli scorsi,
proiettandolo nel nuovo millennio.
Ovviamente i commenti a caldo
sono i più esposti al rischio di eccessivi entusiasmi e di formule
retoriche, però a me sembra che in effetti si è in presenza di una
pronuncia che consacra e consolida un percorso che la migliore
giurisprudenza del GA, in staffetta con novelle normative pur
incompiute o imperfette, ha costruito negli ultimi decenni.
Il
messaggio del resto era stato chiaro già nella parole di
insediamento del Presidente de Lise (settembre 2010). “Grazie
anche al conforto della giurisprudenza costituzionale - aveva
osservato - si è ormai chiarito che il giudice amministrativo non è un giudice speciale, ma è il giudice ordinario del potere
pubblico, in una visione di unità funzionale – non organica – della
giurisdizione, che si fonda sull’art. 24 della Costituzione. Il
che vuol dire che noi siamo i giudici che devono tutelare i
cittadini e le imprese a fronte del non corretto esercizio del
potere, ed assicurare, dinanzi ad esso, la piena realizzazione dei
loro diritti”.
Era in fondo ciò che i criteri della legge
delega sul codice ci avevano indotto a sperare che venisse
cristallizzato nel nuovo strumento normativo.
Ma era forse
ingenuo pensare che tale processo di consolidamento avvenisse senza
paure, timidezze, tentennamenti. Il rischio avvertito era se mai che
la parte non sfruttata dell’occasione che il codice prestava,
segnasse un deteriore punto di arresto in questo cammino, come
talvolta avviene alle occasioni (anche in parte) perdute.
E’ qui
a bene vedere il grande complessivo merito di questa decisione: aver
letto sia l’evoluzione del sistema delle tutele conosciuta negli
ultimi decenni, sia il nuovo codice nella chiave più aperta e
lungimirante, gettandosi alle spalle paure e timidezze che a ben
vedere rischiavano, esse sì, di azzoppare il giudice amministrativo
e il ruolo irrinunciabile che ha saputo conquistarsi.
Non so, e
non ho armamentario sufficiente per dire se in effetti questa
decisione proietti il GA nel terzo millennio; sembra però evidente
che contribuisca a rafforzare le gambe con cui tutti noi, anche in
questo spicchio di mondo, dobbiamo cercare di procedere nella
complessa modernità. Che certo e fatalmente ci consegna sempre sfide
nuove, rispetto alle quali però l’unico rimedio è affrontarle e
governarle con equilibrio. Non fuggirle.
