REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio
(Sezione Prima Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n. 2652 del 2010 proposto dai
signori
Lucia Mutolo e Carmelo Canto, rappresentati e difesi dagli
avvocati F.Filippo L.J. Silvestri e Claudio De Stefanis ed elettivamente
domiciliati presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Piazzale delle
Medaglie d’Oro 7;
contro
Il Ministero dell’Interno e la Commissione
Centrale ex articolo 10 legge n. 82 del 15 marzo 1991, in persona del
rappresentante legale in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura
Generale dello Stato ed elettivamente domiciliati presso la sede del suo
ufficio legale in Roma, Via dei Portoghesi 12;
per l'annullamento
della delibera del 15 settembre 2009,
comunicata alla sola Mutolo, con la quale il Ministero dell’Interno,
Commissione centrale ex art. 10, ha deliberato di incaricare il servizio
centrale di protezione di erogare a ciascuno dei nuclei familiari del
collaboratore di giustizia Gaspare Mutolo, un contributo straordinario
aggiuntivo rispetto a quanto deliberato in data 15 febbraio 2008, pari al
50% della somma disposta a titolo di capitalizzazione, nella parte in cui
ha disposto ciò nei confronti del nucleo dei signori Lucia Mutolo e
Carmelo Conti e di dichiarare la cessazione della materia del programma
speciale di protezione nei confronti del predetto nucleo familiare Mutolo
e Canto.
Del relativo verbale di riunione.
Visti gli atti della
causa;
Nominato relatore all’Udienza Pubblica in Camera di Consiglio
del 14 ottobre 2010 il consigliere dr. Linda Sandulli e sentiti gli
avvocati come da verbale d’udienza ;
ritenuto e considerato in fatto e
diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso notificato il 16 marzo 2010 e
depositato il 25 successivo i signori nominati in epigrafe impugnano,
chiedendone l’annullamento, gli atti con i quali è stata disposta
l’erogazione di un contributo straordinario aggiuntivo pari al 50% della
somma disposta a titolo di capitalizzazione in loro favore.
Riferiscono
di aver proposto ricorso avanti a questo Tribunale avverso la
deliberazione con la quale – nel 2005 - sono stati esclusi dal programma
di protezione e di aver perso il ricorso.
Riferiscono di aver ottenuto
in appello avanti al Consiglio di Stato l’annullamento della sentenza del
primo giudice e di aver titolo ad ottenere dalla pubblica amministrazione
intimata – in attuazione di tale decisione – la riformulazione integrale
della capitalizzazione a suo tempo calcolata e una nuova delibera di
cessazione dal programma di protezione.
Assumono che la p.a. invece di
procedere ad un nuovo calcolo si è di fatto limitata ad applicare un
coefficiente matematico del 50% alla somma in precedenza riconosciuta e
ritenuta insufficiente dal giudice d’appello.
1) Lamentano, pertanto,
l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti.
Si
dolgono, in ogni caso, del fatto che la p.a. resistente, in ottemperanza a
quanto disposto dal Consiglio di Stato ha aggiunto alla capitalizzazione
delle misure di assistenza quella somma pari al 50% anzidetta senza tener
conto della situazione reale di fatto e l’assoluta diversità della loro
situazione rispetto alle altre.
L’aumento del 50% sulle somme a suo
tempo calcolato, effettuato in modo indiscriminato in favore di tutti i
nuclei familiari coinvolti (figli e nipoti della sigorna Mutolo) si
rivela, infatti, del tutto iniquo in quanto non tiene conto della
diversità di età (65 e 59 anni dei ricorrenti) e di situazione.
2)
Lamentano, a tale proposito la violazione dell’articolo 10, comma 15, del
DM 161 del 2004 e l’eccesso di potere sotto molteplici
profili.
Rilevano, inoltre, l’assoluta mancanza di motivazione
dell’atto gravato non soddisfatta dal semplice richiamo alla nota del
legale dei ricorrenti e alla sentenza del Consiglio di Stato.
3)
Lamentano, di conseguenza la violazione dell’articolo 3 della legge n. 241
del 1990.
Soggiungono che il provvedimento impugnato si pone in
contrasto con quanto stabilito dall’articolo 10 del DM 161 del 2004 nella
parte in cui oltre alla capitalizzazione delle misure di assistenza si
prevedono anche misure straordinarie di carattere economico necessarie per
il reinserimento sociale ..delle persone sottoposte a protezione.
4)
Lamentano la violazione dell’articolo 13, comma 5, legge n. 82 del 1991;
dell’articolo 10 del DM 161 del 2004 e dell’articolo 13, comma 8, della
legge n. 8 del 1991 nonché l’eccesso di potere in tutte le figure
sintomatiche.
Si è costituito in giudizio l’Istituto intimato che ha
eccepito l’inammissibilità del gravame sotto diversi profili e la sua
infondatezza nel merito.
All’udienza pubblica in Camera di Consiglio
del 29 gennaio 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Va, preliminarmente, esaminata l’eccezione di
inammissibilità del ricorso sollevata dall’Amministrazione resistente sul
presupposto che l’actio intrapresa dai ricorrenti non sia tesa
all’annullamento di un provvedimento illegittimo, ma all’esecuzione del
giudicato formatosi sulla sentenza n. 764 del 29 febbraio 2008 del
Consiglio di Stato, al quale pertanto, trattandosi di sentenza di riforma
di quella del primo giudice, i ricorrenti avrebbero dovuto
rivolgersi.
Sul punto, il Collegio osserva che oggetto del giudizio di
ottemperanza, nel processo amministrativo, è la puntuale verifica da parte
del giudice dell'esatto adempimento dell'Amministrazione all'obbligo di
conformarsi al giudicato, allo scopo di far conseguire, concretamente,
all'interessato, l'utilità o il bene della vita già riconosciutogli in
sede di cognizione.
Si tratta di una verifica, che va condotta
nell'ambito dello stesso quadro processuale che ha costituito il substrato
fattuale e giuridico della sentenza di cui viene chiesta l'esecuzione e
che implica che il giudice dell'ottemperanza svolga una delicata attività
di interpretazione del giudicato, al fine di enucleare e precisare il
contenuto del comando, attività da compiersi esclusivamente sulla base
della sequenza petitum-causa petendi- motivi- decisum.
In buona
sostanza secondo quanto è stata esattamente affermato: “Il giudizio di
ottemperanza ha la funzione di dare esecuzione alle sentenze
amministrative cioè assicurare l'effettività del processo amministrativo e
tende a far conseguire al ricorrente vittorioso l'utilità derivante dalla
pronuncia giurisdizionale ed illegittimamente negata dall'amministrazione
con un comportamento omissivo. Il giudice deve verificare l'effettivo
adempimento da parte dell'amministrazione dell'obbligo di conformarsi al
comando impartito dal giudice di cognizione ed è chiamato non solo ad
enucleare e precisare il contenuto degli obblighi nascenti ma, quando
emergano problemi la cui soluzione costituisca l'indispensabile
presupposto della verifica dell'esattezza dell'esecuzione, è tenuto ad
adottare una statuizione analoga a quella che potrebbe emettere in un
nuovo giudizio di cognizione.” (Cons.giust.amm. Sicilia, sez. giurisd., 22
aprile 2009, n. 274)
Premesso, pertanto, che l'esecuzione deve essere
esatta, “al pari di quanto avviene per l'obbligazione civile, il cui
inesatto adempimento è sanzionato con la condanna al risarcimento del
danno,” il ricorso per ottemperanza è “ammissibile in ogni caso, anche
dopo l'adozione di atti esecutivi a contenuto discrezionale, senza
necessità di operare la tradizionale dicotomia concettuale tra elusione
ovvero violazione del giudicato, qualora il petitum sostanziale del
ricorso attenga all'oggetto proprio del giudizio di ottemperanza, miri
cioè a far valere non già la difformità dell'atto sopravvenuto rispetto
alla legge sostanziale (in tal caso occorrendo esperire l'ordinaria azione
di annullamento), bensì la difformità specifica dell'atto rispetto
all'obbligo processuale di attenersi esattamente all'accertamento
contenuto nella sentenza da eseguire.” (T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 1
luglio 2010, n. 22068)
Alle considerazioni svolte occorre aggiungere
che secondo orientamento consolidato, in linea generale, “l'atto emanato
dall'amministrazione dopo l'annullamento giurisdizionale può essere
considerato adottato in violazione o in elusione del giudicato solo quando
da questo derivi un obbligo talmente puntuale che l'ottemperanza ad esso
si concreta nell'adozione di un atto il cui contenuto, nei suoi tratti
essenziali, è integralmente desumibile dalla sentenza” (cfr. Sezione IV, 4
ottobre 2007, n. 5188).
Infatti, in tal caso, mancando una precisa
norma agendi, ma essendo stato precisato soltanto l’obbligo, ad esempio,
di (ri)provvedere, senza una previsione sul comportamento preciso e
puntuale da tenere “non risulta proponibile il ricorso per l'esecuzione
del giudicato, ma la possibilità di una autonoma impugnazione in sede di
legittimità (Cons. Stato, VI Sez., n. 2626 del 2008).
Alla luce delle
linee direttrici indicate il Collegio, esaminato il contenuto della
sentenza del Consiglio di Stato richiamata - che dovrebbe essere oggetto -
ad avviso dell’Amministrazione intimata , di apposita procedura di
ottemperanza al giudicato, ritiene che non si sia in presenza di un’azione
tesa, sostanzialmente, all’esecuzione dell’ordine di un giudice, ma di
un’azione di annullamento per le ragioni che di seguito si espongono.
Il dictum del giudice di appello consiste, precisamente
nell’affermazione che: “Tenuto conto della descritta peculiarità della
situazione dei ricorrenti, del parere della Procura di Palermo, del
contenzioso in corso e delle richieste formulate, l'amministrazione
avrebbe dovuto valutare tale possibilità e determinarsi al riguardo con
adeguata motivazione; mentre al contrario sembra avere escluso che la
normativa vigente consentisse misure ulteriori rispetto a quelle
disposte.
In tale valutazione avrebbe, inoltre, dovuto tenere conto
delle disposizioni sopravvenute, quale quella citata relativa alla
conservazione del posto di lavoro, per verificare se attraverso le
suddette misure straordinarie potesse essere raggiunta la finalità, cui
tende la norma citata.”
Le motivazioni dell’annullamento giurisdizione
dell’atto a suo tempo impugnato consistono, pertanto, in un rilevato
difetto di motivazione e in un rilevato obbligo di valutazione delle
disposizioni sopravvenute e di considerazione della possibilità di
riconoscere “misure straordinarie anche di carattere economico
eventualmente necessarie per il reinserimento sociale del collaboratore,
del testimone e delle altre persone sottoposte a protezione".
Si tratta
di regole che risultano prive di un contenuto precettivo puntuale, ma
contengono indicazioni a fronte delle quali l’obbligo puntuale sancito è
quello di provvedere.
Allo stesso modo il ricorso proposto dai
ricorrenti sembra incentrato in parte (primo motivo) sull’inesatta
esecuzione della sentenza del giudice di appello, ma in larga parte
(ulteriori tre motivi) rivolto avverso l’atto impugnato in quanto ritenuto
illegittimo per violazione delle norme applicabili e concretamente
applicate.
Il rapporto che viene censurato è quindi quello che
intercorre tra norma e atto e non tra sentenza e atto.
Ne consegue che
il ricorso, proposto sotto forma di azione di annullamento, si rivela
ammissibile e che la dedotta ed esaminata eccezione di inammissibilità
deve essere respinta.
Per ragioni di ordine logico il Collegio procede
all’esame della seconda, terza e ultima censura, riservandosi di esaminare
successivamente, la prima.
Con esse i ricorrenti lamentano la
violazione dell’articolo 10, comma 15, del D.M. n.151 del 2004, la
violazione dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990 nonché la
violazione dell’articolo 13, comma 5, della legge n. 82 del 1991 e 13,
comma 8, della legge n. 8 del 1991. Lamentano, inoltre, l’eccesso di
potere in tutte le sue figure sintomatiche.
L’aggiunta di una somma,
pari al 50%, a quella originariamente riconosciuta a titolo di
capitalizzazione massima delle misure di assistenza indispensabili per il
reinserimento sociale dei ricorrenti, soggetti al programma di protezione
previsto dall’articolo 10 del DM 151 del 1994, non tiene conto della reale
situazione di fatto che è connotata da una profonda differenza tra i
nuclei familiari coinvolti nel programma di protezione.
Mentre gli
altri nuclei si compongono, infatti, di soggetti in età tale (alcuni di
trenta o trentacinque anni) da consentire loro una possibilità di
reinserimento nel tessuto produttivo e nel mondo del lavoro, i ricorrenti
sono in età tale da non poter aspirare a tale soluzione.
Inoltre, il
provvedimento risulta del tutto privo di motivazione rispetto alle reali
esigenze considerate e oggetto di richiesta che erano, sostanzialmente,
quelle di una rendita vitalizia.
E che vi sia un errore di valutazione
si desume dalla circostanza che alla loro posizione, pur distinta da
quella degli altri nuclei familiari, non viene dedicata alcuna specifica
attenzione.
Non è stata, infine, considerata la circostanza che i
ricorrenti sono rimasti sottoposti al programma di protezione per circa
venti anni e che la misura concessa si pone al di fuori della ratio della
disciplina emersa nel tempo e connotata, ad esempio, dalla durata massima
predeterminata di sottoposizione al predetto programma, oltre che dal
confermato obbligo di provvedere al reinserimento dei soggetti sottoposti
a protezione.
Le argomentazioni dei ricorrenti vengono condivise dal
Collegio.
Non soltanto l’articolo 13, comma 5 d.l. n. 8 del 1991,
convertito nella legge n. 82 del 1991 prevede le “misure atte a favorire
il reinserimento sociale del collaboratore e delle altre persone
sottoposte a protezione oltre che misure straordinarie eventualmente
necessarie.” Evocando, quindi, la possibilità che vengano considerate
misure straordinarie accanto a quelle disciplinate e rimettendo
all’Amministrazione l’apprezzamento della situazione da esaminare, ma
anche il comma 15 del DM 23.4.2004 n. 161, applicabile nella specie,
stabilisce oltre alla capitalizzazione che: “La Commissione centrale può
comunque deliberare misure straordinarie anche di carattere economico
eventualmente necessarie per il reinserimento sociale del collaboratore,
del testimone e delle altre persone sottoposte a protezione.”
La ratio
ispiratrice delle norme richiamate è quella di assicurare in favore di
coloro che sono stati sottoposti al programma di protezione il reale
reinserimento nella società o attraverso il reinserimento nel mondo del
lavoro o attraverso un riconoscimento di misure economiche che ne
garantiscano l’esistenza.
Ne consegue che a fronte di tale potere
dovere l’Amministrazione intimata è tenuta ad indicare in modo da rendere
chiaro e intelleggibile il percorso seguito e le ragioni della soluzione
adottata. In particolare quali sono le situazioni che ha preso in esame e
quali sono le soluzioni che ha inteso garantire a dette situazioni.
Nel
caso in esame ciò non è avvenuto atteso che l’Amministrazione intimata con
il provvedimento gravato, ripetendo un comportamento già censurato dal
giudice di appello, si è limitata ad indicare gli atti valutati senza
spiegare in alcun modo il percorso seguito.
Ciò dà conto sia del
dedotto vizio di motivazione sia del dedotto difetto di istruttoria
rilevabile, tra l’altro, dalla circostanza che il provvedimento gravato ha
aggiunto una somma identica in favore di tutti i nuclei della famiglia
ricorrente omettendo, in tal modo di considerare ed evidenziare le
evidenti differenze intercorrenti tra loro e messe in luce dai medesimi
ricorrenti.
Ne consegue che le censure si appalesano fondate e il
ricorso deve essere accolto, previo assorbimento del primo motivo di
gravame.
Le spese di lite vengono liquidate in Euro 3.000,00 di cui
Euro 700 per spese di giustizia e poste a carico dell’Amministrazione
soccombente che dovrà corrisponderle in favore dei ricorrenti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio (Sezione Prima Ter)
Accoglie il ricorso proposto dai signori
Lucia Mutolo e Carmelo Canto e per l’effetto, annulla gli atti
impugnati.
Condanna alle spese di lite l’Amministrazione intimata,
nella misura indicata in motivazione,.
Ordina che la presente sentenza
sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma
nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2010 con l'intervento dei
magistrati:
Linda Sandulli, Presidente, Estensore
Pietro Morabito,
Consigliere
Antonella Mangia, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/10/2010
