REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n. 4267 del 2010, proposto dalla
Società Cooperativa a responsabilità limitata Baglieri, in persona del
legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe
Morbidelli, presso il cui studio è elettivamente domiciliata, in Roma, via
G. Carducci n. 4;
contro
- il Comune di Messina, nella persona del
Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Arturo Merlo, per il
presente giudizio elettivamente domiciliato in Roma, alla via degli
Scipioni n. 288, presso lo studio dell’avv. Andrea Accardo; - il Sindaco
di Messina, nella qualità di Commissario straordinario delegato ai sensi
dell’O.P.C.M. 5 dicembre 2007 n. 3633 (modificata con successiva O.P.C.M.
19 dicembre 2008 n. 3721 e prorogata fino al 31 dicembre 2010),
rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio
eletto in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
per l'annullamento
- dell’ordinanza del Sindaco di Messina, in
qualità di Commissario straordinario delegato ai sensi dell’O.P.C.M. 5
dicembre 2007 n. 3633 (modificata con successiva O.P.C.M. 19 dicembre 2008
n. 3721 e prorogata fino al 31 dicembre 2010) n. 19 del 5 marzo 2010,
avente ad oggetto “istituzione in via sperimentale, con decorrenza
1.6.2010, di zone a traffico limitato (ZTL) e regolamentazione accesso e
circolazione veicoli con introduzione di un cd. ‘ticket eco-pass’ nella
città di Messina” (pubblicata all’Albo pretorio per sessanta giorni a far
data dal 14 marzo 2010;
- della deliberazione del Consiglio Comunale di
Messina n. 40/C del 26 settembre 2008, recante atto di indirizzo
finalizzato all’ampliamento della Zona a Traffico Limitato della città di
Messina “lungo tutti gli assi viari interessati dallo sbarco-imbarco e
transito di veicoli gommati, da e per la Rada San Francesco, il Molo
Norimberga e il Porto Storico”;
- della delibera della Giunta Comunale
di Messina n. 316 del 12 aprile 2010, recante “presa atto previsione
‘ticket eco-pass’ zone a traffico limitato istituite con ordinanza
commissariale n. 19 del 5 marzo 2010.
Visti il ricorso, i motivi
aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in
giudizio dell'Amministrazione commissariale intimata e del Comune di
Messina;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2010 il
dott. Roberto Politi e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Premessi brevi cenni illustrativi sulla
configurazione strategica assunta dal nodo di Messina ai fini del transito
dei mezzi gommati da e per la Sicilia, parte ricorrente evidenzia coma la
città sia dotata di quattro approdi (la Rada San Francesco, il Molo
Norimberga, il Porto Storico e/o Molo Rizzo e Tremestieri; quest’ultimo
situato alla distanza di otto chilometri circa dal centro cittadino e la
cui realizzazione è stata avviata a seguito della dichiarazione, di cui al
D.P.C.M. del 15 novembre 2001, dello stato di emergenza nella città di
Messina a seguito del congestionamento del traffico veicolare).
A
seguito dell’entrata in funzione dell’approdo di Tremestieri (2006), il
traffico di mezzi pesanti veniva ivi prevalentemente canalizzato,
riservandosi alla Rada San Francesco il traffico di autovetture da e per
l’Isola.
Lo stato emergenziale veniva nuovamente dichiarato con
D.P.C.M. n. 23350 dell’8 settembre 2006, atteso il persistente livello di
congestionamento del traffico veicolare, suscettibile di incidere
gravemente sulla sicurezza della collettività locale.
L’individuazione
di interventi volti a superare lo stato di emergenza – successivamente e
ripetutamente prorogato, da ultimo fino al 31 dicembre 2010 – veniva
demandata, in qualità di Commissario delegato, dapprima al Prefetto di
Messina e quindi al Sindaco.
Con l’ordinanza ora gravata, l’Autorità da
ultimo indicata stabiliva, con decorrenza dal 1° giugno di quest’anno,
l’introduzione, in via sperimentale, di talune zone a traffico limitato
(ZTL) interessanti il traffico veicolare concentrato negli approdi di Rada
San Francesco, Molo Norimberga e Molo Rizzo; ulteriormente stabilendo che
l’accesso dei veicoli alle arterie incluse nella zona anzidetta sarebbe
stato consentito solo previo pagamento di un cd. “ticket eco-pass” di
ammontare pari ad € 1,50 (€ 2,50 A/R) per le autovetture, ad € 5,00 (€
9,00 A/R) per autocarri ed autobus e ad € 10,00 (€ 18,00 A/R) per
autotreni ed autoarticolati).
L’esenzione dal pagamento del suindicato
ticket veniva, altresì, prevista per i residenti nei Comuni di Messina e
Reggio Calabria, nonché per i mezzi transitanti nella fascia oraria
compresa fra le ore 22.00 e le ore 7.00 del giorno successivo (7.00 –
22.00 nei giorni festivi).
Nel rivendicare la propria legittimazione ad
agire – in quanto società operante nel settore dell’agricoltura e dei
servizi ad essa connessi, fra i quali il trasporto di prodotti agricoli –
la ricorrente Cooperativa Agricola Baglieri deduce con il presente mezzo
di tutela i seguenti argomenti di censura:
1) Violazione e falsa
applicazione dell’art. 7, comma 9, del D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 e
degli artt. 16 e 23 della Costituzione. Eccesso di potere per
insufficiente istruttoria e carenza dei presupposti. Sviamento di
potere.
La manifestata finalità “ambientale” a giustificazione
dell’introduzione del ticket celerebbe, ad avviso della ricorrente, un
intento di realizzare aggiuntive risorse finanziarie in favore
dell’Amministrazione comunale messinese.
Nell’osservare come la
tariffazione agli accessi delle zone a traffico limitato sia preordinata –
anche alla stregua delle pertinenti circolari ministeriali – a
disincentivare l’uso dei veicoli a motore per il trasporto individuale
privato, evidenzia Cooperativa Agricola Baglieri come la ZTL oggetto di
censura, lungi dal collocarsi in prossimità del centro storico del
capoluogo, interessi invece aree contermini agli approdi portuali:
atteggiandosi, secondo la prospettazione di parte, quale vera e propria
“tassa di ingresso” nella città di Messina.
Si esclude, peraltro, che –
in ragione delle esigenze connesse al traffico veicolare da e per la
Sicilia – il contestato ticket eco-pass possa, effettivamente, assolvere
alla funzione di disincentivo all’uso dei veicoli a motore; ulteriormente
osservandosi come le stabilite tariffe (ad onta delle finalità di
abbattimento degli inquinanti ambientali) siano state nella stessa misura
poste a carico dei veicoli a motore, senza alcuna distinzione in ragione
del livello di emissioni inquinanti da essi prodotte.
Nella gravata
determinazione sindacale (non preceduta da adeguata istruttoria) non
sarebbe, ulteriormente, rilevabile alcun congruo apparato motivazionale
giustificante l’introduzione del ticket di che trattasi, con riferimento
alle esigenze pubbliche che si è inteso – dichiaratamente –
soddisfare.
2) Eccesso di potere per illogicità manifesta.
Nessun
vantaggio di carattere ambientale potrebbe, secondo parte ricorrente,
conseguire all’introduzione del ticket, non soltanto in ragione
dell’omessa discriminazione – quanto al pagamento dei previsti importi –
fra veicoli con diversi livelli inquinanti, ma anche con riferimento
all’incentivazione del traffico notturno che l’esenzione dal pagamento
medesimo nelle sole fasce orarie di fatto produrrebbe.
3) Violazione
dell’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 285/1992. Violazione della circolare del
Ministero LL.PP. n. 3816/1997. Violazione del P.U.T. Eccesso di potere per
carenza di istruttoria e di motivazione.
La previsione della ZTL
avrebbe, secondo quanto sostenuto dalla parte ricorrente, non avrebbe
individuato percorsi alternativi, mentre le fasce orarie di esenzione dal
pagamento del ticket si rivelerebbero non adeguate ed
irragionevoli.
Mancherebbe, poi, il necessario coordinamento
dell’introduzione della ZTL con il piano urbano del traffico (P.U.T.),
come prescritto dall’epigrafata circolare del Ministero dei Lavori
Pubblici.
4) Incompetenza
Nel ribadire come la ZTL, lungi
dall’essere stata introdotta con finalità di protezione ambientale del
centro cittadino, concerna esclusivamente le aree di approdo portuali,
evidenzia parte ricorrente come l’esercizio di poteri incidenti – come nel
caso di specie – su aree del demanio marittimo sia riservata in via
esclusiva all’Autorità Portuale ed all’Autorità Demaniale Marittima.
5)
Violazione dell’art. 1 dell’O.P.C.M. 3633/2007 e dell’art. 50 T.U.E.L. e
dei principi in tema di ordinanze con tingibili ed urgenti. Eccesso di
potere per carenza dei presupposti ed illogicità manifesta.
Incompetenza.
Laddove la gravata determinazione fosse suscettibile di
essere intesa quale espressione dei poteri con tingibili ed urgenti
riservati all’Autorità sindacale, parte ricorrente osserva che la durata
dell’adottata misura viene a configgere insanabilmente con il carattere di
temporaneità che deve assistere i provvedimenti di che
trattasi.
Conclude parte ricorrente insistendo per l'accoglimento del
gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di
censura.
L'Amministrazione commissariale intimata ed il Comune di
Messina, costituitisi in giudizio, hanno eccepito l'infondatezza delle
esposte doglianze, invocando la reiezione dell'impugnativa.
Il ricorso
viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 13 ottobre
2010.
DIRITTO
1. Con O.P.C.M. 19 dicembre 2008 n. 3721 (art.
1), il Sindaco di Messina, già nominato Commissario delegato ai sensi
dell'ordinanza di protezione civile n. 3633 del 5 dicembre 2007, è stato
investito, nella qualità di Commissario delegato in sostituzione del
Prefetto di Messina, delle attribuzioni preordinate a “garantire la
prosecuzione degli interventi finalizzati a fronteggiare la grave
situazione di emergenza ambientale determinatasi nel settore del traffico
e della mobilità nella città di Messina”.
Nell’ambito dei poteri
finalizzati all’“individuazione di misure efficaci per la disciplina del
traffico, della viabilità, del controllo della sosta e per il
miglioramento della circolazione stradale” (già riconosciuti all’organismo
commissariale in questione dalla citata O.P.C.M. 3633/2007) venivano
ricompresi i seguenti interventi (art. 1):
- la realizzazione del piano
urbano parcheggi del comune di Messina, di aree pedonali, di piste
ciclo-pedonali, di strade e di corsie riservate al trasporto pubblico e di
zone a traffico limitato;
- l'installazione di nuove tecnologie per il
controllo della sosta e della mobilità, anche al di fuori delle zone a
traffico limitato, finalizzate alla identificazione dei veicoli per
l'applicazione delle sanzioni amministrative, in deroga all'art. 1 del
decreto del Presidente della Repubblica 22 giugno 1999, n. 250.
Va in
proposito osservato come l’Amministrazione comunale del capoluogo
siciliano avesse, con determinazioni articolatesi in un arco temporale
decennale, individuato talune misure incidenti sulla disciplina del
traffico veicolare.
Infatti, il Consiglio Comunale:
- con
deliberazione n. 76/C del 16 dicembre 1998, aveva approvato il Piano
Generale del Traffico Urbano (PGTU);
- con successivo atto deliberativo
del 20 maggio 2004, aveva introdotto la Zona a Traffico Limitato (ZTL),
prevedendo la sosta a pagamento in talune aree del centro storico;
- e,
con deliberazione del 26 settembre 2008, aveva varato un atto di indirizzo
tendente all’ampliamento della ZTL mediante integrazione lungo tutti gli
assi viari interessati dallo sbarco-imbarco e transito di veicoli gommati,
da e per la Rada San Francesco, il Molo Norimberga ed il Porto Storico,
subordinandosi l’ingresso nelle istituende Zone al pagamento di un
ticket.
2. Ciò doverosamente premesso, i presupposti dai quali
muove la gravata ordinanza commissariale – con la quale è stato imposto il
pagamento di un ticket (cd. “eco-pass”) per i veicoli in transito
attraverso gli approdi messinesi da e per la Sicilia – possono così
riassumersi:
- “gravoso dispendio”, da parte del Comune di Messina, “di
risorse finanziarie ed umane necessarie per assicurare tutti i servizi
complementari e logistici all’attraversamento dei veicoli da e per la
Penisola”, a fronte dell’“elevatissimo numero di veicoli in transito nel
centro abitato”, “tale da compromettere anche gli equilibri
economico-finanziari dell’Ente”;
- presenza di una “grave situazione
emergenziale in atto nella città, causata dalla congestione del traffico e
della mobilità, tale da condizionare negativamente la qualità della vita,
le relazioni sociali ed economiche dei cittadini per i suoi riflessi
indotti”.
Prosegue il provvedimento impugnato rilevando che
“l’istituzione di nuove zone a traffico limitato ed il relativo ‘ticket
eco-pass’, con specifica finalità ambientale, si appalesa ormai
necessaria, urgente ed indifferibile per fronteggiare i sempre più
crescenti disagi e relativi costi che il Comune sopporta autonomamente
ormai da decenni, derivante dal costante traffico automobilistico
proveniente dall’attraversamento dello Stretto di Messina che determina
una gravissima congestione del traffico veicolare ed un grave inquinamento
ambientale”, sì da concludere che “è indispensabile, previa istituzione di
zone a traffico limitato, prevedere, nell’ambito delle politiche di
‘mobilità sostenibile’, il pagamento di un ‘ticket eco-pass’”.
La
determinazione commissariale individua, altresì, la destinazione dei
proventi derivanti dal pagamento del ticket in questione, con riferimento
alla “realizzazione di interventi, servizi ed opere connessi alla
funzionalità del sistema di mobilità ed al miglioramento delle condizioni
ambientali e di vivibilità generale della città relative alla viabilità ed
alla mobilità urbana”.
È importante sottolineare che, come indicato in
narrativa, l’istituzione delle zone a traffico limitato – ed il
conseguente pagamento del ticket – non concerne aree strettamente
pertinenti al Centro storico del capoluogo siciliano; quanto, piuttosto,
zone limitrofe agli approdi per lo sbarco/imbarco del traffico veicolare
da e per l’Isola.
La ZTL, infatti, concerne:
- la strada denominata
“serpentone”, di collegamento fra l’approdo dei traghetti della rada “San
Francesco” ed il Viale della Libertà;
- la via San Raineri (uscita Molo
Norimberga) fino all’incrocio (escluso) con il cd. “cavalcavia”;
- via
Luigi Rizzo (uscita Molo Rizzo), per il solo tratto adiacente al Piazzale
Campo delle Vettovaglie;
- l’infrastruttura viaria denominata
“chiocciola”, di collegamento tra l’approdo di Tremestieri e la rete
stradale.
Va soggiunto, poi, che il provvedimento commissariale oggetto
di censura ha quantificato l’eco-pass per i veicoli in transito da e per
la Sicilia (con esenzione per i residenti nelle province di Messina e
Reggio Calabria, le Forze dell’ordine ed i veicoli adibiti a trasporto di
persone con limitata e/o impedita capacità motoria) ai seguenti
importi:
- € 1,50 (€ 2,50 A/R) per le autovetture
- € 5,00 (€ 9,00
A/R) per autocarri ed autobus
- € 10,00 (€ 18,00 A/R) per autotreni ed
autoarticolati);
ed ha temporalmente limitato la vigenza della misura
“per un periodo sperimentale di osservazione nel quale sarà valutata
l’incidenza degli interventi attuati e sulla base delle ulteriori
osservazioni e rilievi”.
3. L’introduzione di zone a traffico
limitato (ZTL) e la previsione dell’introduzione di un corrispettivo a
carico del traffico veicolare ai fini dell’accesso alle (e del transito
nelle) stesse, trova compiuta disciplina nelle pertinenti previsioni del
Codice della Strada.
L’art. 7, comma 1, lett. b), del D.Lgs. 30 aprile
1992 n. 285 (Nuovo Codice della Strada), infatti, prevede che “nei centri
abitati i comuni possono, con ordinanza del sindaco, limitare la
circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e
motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del
patrimonio artistico, ambientale e naturale, conformemente alle direttive
impartite dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti, per
le rispettive competenze, il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e della tutela del territorio, il Ministro per i beni culturali
e ambientali”.
Il successivo comma 9 stabilisce, poi, che “i comuni,
con deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e
le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla
sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul
patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. In caso di urgenza il
provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindaco, ancorché di
modifica o integrazione della deliberazione della giunta. Analogamente i
comuni provvedono a delimitare altre zone di rilevanza urbanistica nelle
quali sussistono esigenze particolari di traffico, di cui al secondo
periodo del comma 8. I comuni possono subordinare l'ingresso o la
circolazione dei veicoli a motore, all'interno delle zone a traffico
limitato, anche al pagamento di una somma. Con direttiva emanata
dall'Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale
entro un anno dall'entrata in vigore del presente codice, sono individuate
le tipologie dei comuni che possono avvalersi di tale facoltà, nonché le
modalità di riscossione del pagamento e le categorie dei veicoli
esentati”.
Con Circolare del Ministero dei Lavori Pubblici 21 luglio
1997 n. 3816 (emanata in attuazione dell’ultima parte del riportato comma
9 dell'art. 7 del D.Lgs. 285/1992 e recante “Direttive per
l'individuazione dei comuni che possono subordinare l'ingresso o la
circolazione dei veicoli a motore, all'interno delle zone a traffico
limitato, al pagamento di una somma, nonché per le modalità di riscossione
della tariffa e per le categorie dei veicoli a motore esentati”), si dà
facoltà ai comuni di subordinare al pagamento di una somma l'ingresso o la
circolazione dei veicoli a motore all'interno delle zone a traffico
limitato.
Nella Circolare anzidetta si precisa, tuttavia, che la
tariffazione degli accessi alle zone a traffico limitato:
- se “si
inserisce nelle strategie generali d'intervento per migliorare la mobilità
urbana previste dalle direttive per la redazione, adozione ed attuazione
dei Piani urbani del traffico, emanate da questo Ministero il 24 giugno
1995, e più precisamente rappresenta una forma mediata di
disincentivazione dell'uso dei veicoli a motore per il trasporto
individuale privato attraverso l'intervento sulla domanda di
mobilità”
- non può tuttavia “essere considerata una misura a se stante
ma deve essere studiata ed attuata nell'ambito delle strategie generali
d'intervento del Piano urbano del traffico”.
Viene al riguardo
soggiunto, nella suddetta Circolare, che “i comuni, per poter subordinare
l'accesso alle zone a traffico limitato al pagamento di una somma,
devono:
- “aver istituito una ZTL (zona a traffico limitato) ai sensi
dell'art. 7, comma 9 del NCS;
- aver adottato il Piano urbano del
traffico ai sensi dell'art. 36 del NCS;
- aver introdotto la
tariffazione degli accessi alla ZTL all'interno del Piano urbano del
traffico, avendo verificato che tale provvedimento (che costituisce una
ulteriore misura di selezione rispetto alla limitazione dell'accesso ad
ore prestabilite o a particolari categorie di utenti e di veicoli a
motore) si rende effettivamente necessario per il raggiungimento degli
obiettivi del Piano urbano del traffico. Di tale verifica deve essere data
documentazione di uno specifico paragrafo della relazione tecnica che
accompagna il suddetto Piano”.
È tuttavia ammessa l'adozione della
tariffazione degli accessi (anche) per i comuni che non abbiano “ancora
adottato il Piano urbano del traffico, unicamente in via sperimentale e
per un periodo non superiore ad un anno, a condizione che nella relazione
tecnica che dovrà accompagnare il progetto di tariffazione siano precisati
gli obiettivi ed i relativi criteri di verifica”.
4. La gravata
determinazione commissariale si presta a fondate censure sotto una
pluralità di profili.
4.1 Tale disamina non può muovere, tuttavia, se
non dalla valutazione dei diversi plessi di competenze che la legislazione
stradale rimette, come sopra, all’Autorità sindacale ed all’organismo
giuntale, al fine di individuarne la rispettiva ratio e la connessa
preordinazione funzionale.
Quanto alle competenze del Sindaco, viene in
considerazione l’adozione di specifiche misure di limitazione della
circolazione veicolare in ragione di determinate esigenze di prevenzione
dell’inquinamento e di tutela di beni specifici quali il patrimonio
ambientale, naturale ed artistico: le relative determinazioni, ad
esclusivo valenza limitativa o inibitoria del traffico, rivelandosi
adottabili al ricorrere di ragioni contingenti, in quanto tali non
insuscettibili di trovare presupposta esplicitazione nelle generali
previsioni programmatorie di disciplina della sosta e della circolazione
veicolare.
Il secondo tipo di intervento (rimesso invece all’organo di
governo dell’ente) esprime un generale potere di disciplina e di assetto
del territorio, volto all’individuazione di specifiche aree del territorio
comunale all’interno delle quali sia possibile individuare linee di
intervento volte al miglioramento della qualità della circolazione
veicolare.
Può quindi fondatamente sostenersi che la ratio legis trovi
espressione, quanto al potere conferito alla Giunta dal comma 9 dell’art.
7 C.S., nel conferimento di una funzione programmatoria generale del
traffico veicolare, attraverso la delimitazione di zone pedonali, a
traffico limitato, analogamente a quanto avviene per il Piano Urbano del
Traffico, con il quale viene previsto che le misure in questione trovino
necessaria armonizzazione.
La previsione di un sistema di tariffazione
per l’accesso, come emerge dallo stesso dato letterale della norma (“i
comuni possono subordinare l'ingresso o la circolazione dei veicoli a
motore, all'interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di
una somma …”), viene quindi a trovare accessoria collocazione rispetto al
generale potere di individuazione delle ZTL, del quale costituisce una
aggiuntiva misura disincentivante, e non già l’obiettivo “finale”,
rispetto al cui raggiungimento la predetta delimitazione in zone
rappresenta una mera fase di passaggio prodromico.
È infatti attraverso
la suddivisione in zone – che esprime un intendimento di razionalizzazione
dell’uso del territorio per il traffico veicolare – che la norma in
rassegna intende introdurre più razionali modalità di disciplina,
all’interno di una finalità di tutela ambientale e delle condizioni di
salubrità per la vita delle popolazioni ivi insediata che rappresenta il
proprium dell’esercizio del potere limitativo della circolazione.
Né
può ritenersi che la possibilità di inibire la circolazione o la sosta sia
riconducibile unicamente alla previsione di cui al comma 1, lettera b),
dell’art. 7 C.S., atteso che un simile potere deve essere necessariamente
riconosciuto ai Comuni anche nell’ambito dell’individuazione di zone a
traffico limitato, le quali sono, per loro stessa natura, destinate
proprio ad comportare limitazioni della circolazione
veicolare.
Pertanto, ben può l’Amministrazione, nell’avvalersi del
potere di disciplina generale di cui all’art. 7, comma 9 del D.Lgs.
30.4.1992, imporre specifici divieti, assoluti e non, di circolazione e
sosta, i quali andranno peraltro armonizzati in una visione d’insieme
delle problematiche (quando non, addirittura, delle criticità) indotte dal
particolare atteggiarsi del traffico veicolare relativamente a determinate
zone; le attribuzioni contemplate dal citato comma 1, lettera b)
rivelandosi, piuttosto, elettivamente deputate a fronteggiare
problematiche di disciplina del traffico di carattere maggiormente
estemporaneo e per esclusive esigenze di prevenzione dall’inquinamento e
di tutela del patrimonio storico, naturale ed ambientale.
4.2 La
ricerca di un equo contemperamento degli interessi e della proporzionalità
della misura concretamente adottata non può non muovere da una lettura
costituzionalmente orientata della norma di cui all’art. 7, comma 9, del
D.Lgs. 285/1992.
La previsione di una prestazione a carattere
patrimoniale – sostanziata dall’obbligatorietà del pagamento di una somma
al fine di poter transitare in particolari aree del territorio comunale –
non riveste certamente carattere corrispettivo, atteso che a fronte
dell’assolvimento dell’onere economico non è prevista, a carico del
beneficiario (l’Amministrazione comunale impositrice) l’obbligatorietà
nella prestazione di servizi di alcun tipo; né, in ogni caso, il
riconoscimento, in favore dell’utenza, di utilità eccedenti la mera
fruizione dei tratti stradali compresi nel territorio comunali ed
interessati dalla misura limitativa in questione.
Esclusa, per
l’effetto, la natura “tributaria” dell’imposizione (del pagamento) del
ticket per il transito attraverso zone a traffico limitato, atteso che
l’introduzione di una tariffa non esprime la presenza di un obbligo di
contribuzione alla spesa pubblica dell’ente locale, quanto piuttosto viene
atteggiarsi come strumento (ulteriormente) disincentivante al traffico
veicolare in zone particolarmente “sensibili” alle problematiche indotte
dall’elevata presenza di quest’ultimo, deve tuttavia ritenersi che la
prestazione patrimoniale di che trattasi rientri nella declaratoria
dell’art. 23 della Costituzione (“Nessuna prestazione personale o
patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”), con accessiva
presupposta contemplazione in una fonte legislativa di rango
primario.
4.3 Dal momento che il requisito da ultimo indicato appare
presidiato dalla previsione di cui all’art. 7, comma 9, C.S., resta da
verificare quali siano i limiti intrinseci alla introduzione di un sistema
di tariffazione che possa ritenersi compatibile con postulati
costituzionali ex artt. 16 e 41 (libera circolazione; libertà
dell’iniziativa economica), conformabili alla luce di (dimostrate o almeno
dimostrabili) esigenze di sicurezza e sanità (latamente intese, queste
ultime, come coinvolgenti anche la garanzia della salubrità
ambientale).
Se il diverso atteggiarsi delle attribuzioni dalla
disciplina di legge rimesse, rispettivamente, al Sindaco ed alla Giunta
Comunale, non rivela, ai fini della delibazione della sottoposta vicenda
contenziosa, concludenza alcuna (in ragione dell’ampia latitudine dei
poteri rimessi all’organismo commissariale in virtù delle Ordinanze
presidenziali delle quali si è dato precedentemente conto), nondimeno
pienamente rilevante si dimostra l’indagine in ordine alla valutazione
della sussistenza e consistenza dei presupposti legislativamente
preordinati all’introduzione di una tariffazione a presidio
dell’istituzione di zone a traffico limitato.
Ben può convenirsi in
ordine a quanto osservato dalla difesa dell’Amministrazione comunale
siciliana in ordine alla peculiare configurazione geo-morfologica ed
orografica del capoluogo, condizionata dall’immanenza dei rilievi dei
Monti Peloritani e caratterizzata da un consistente sviluppo longitudinale
rispetto al mare: tale che la connotazione stessa di “centro cittadino” –
diversamente da quei centri urbani a più ampio sviluppo concentrico – è
suscettibile di estensione anche ad aree (apparentemente) esterne rispetto
al “centro storico”.
Così come può convenirsi in ordine alla
circostanza che, attesa la “particolare conformazione della città che si
estende in lunghezza secondo una unica direttrice di attraversamento nella
quale transita sia il 70% dell'interscambio siciliano che la totalità dei
mezzi pesanti e leggeri proveniente o diretta verso il continente”,
possano venire a generarsi, nel perimetro urbano, “frequenti ed elevate
situazioni di rischio, anche attese le gravi carenze infrastrutturali
esistenti in relazione all'elevata possibilità di situazioni di rischio
sismico”: così come evidenziato dal D.P.C.M. 8 settembre 2006 n. 23350,
recante declaratoria dello stato emergenziale nel settore del traffico e
della mobilità nella città di Messina.
L’argomentazione sulla quale,
invece, non si ha modo di esprimere apprezzamento è quella – parimenti
offerta dalla difesa del Comune siciliano – che individua anche in uno
solo degli interessi a tutela dei quali è consentita l’introduzione di
zone a traffico limitato (con accessiva tariffazione degli ingressi)
l’idoneo presupposto per l’imposizione delle eccezionali misure in
discorso.
Pur nel dare atto della corretta enucleazione degli interessi
sopra accennati (sicurezza della circolazione; salute; ordine pubblico;
patrimonio ambientale e culturale; territorio), le conclusioni alle quali
perviene l’intimata Amministrazione comunale appaiono attributarie di una
frettolosa lettura della norma di legge: la quale, come in precedenza
evidenziato, contempla invece la compresente rilevanza (o, quantomeno, la
complessiva valutazione) delle esigenze di tutela (a monte: degli
interessi suscettibili di essere sacrificati), al fine di inalveare in un
ambito di legittima espansione le limitazioni alla circolazione veicolare
che trovano attuazione nella introduzione delle ZTL e nella imposizione di
oneri economici per l’accesso ad esse dei veicoli.
Se, infatti, il
comma 1, lett. b), dell’art. 7 C.S. stabilisce che il Sindaco possa
“limitare la circolazione … per accertate e motivate esigenze di
prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico,
ambientale e naturale”, il successivo comma 9 attribuisce alla Giunta il
potere di “delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato
tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della
circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio
ambientale e culturale e sul territorio”.
Né la necessaria ponderazione
di valori costituzionalmente presidiati potrebbe condurre a diverse
considerazioni: dimostrandosi, ad esempio, insufficiente la sola
considerazione della disciplina della circolazione veicolare urbana
(ancorché più razionale) a rendere recessivi gli interessi alla libera
circolazione e/o all’esercizio dell’attività imprenditoriale (direttamente
vulnerati, questi ultimi, ove si consideri, nella fattispecie all’esame la
preponderante presenza di traffico commerciale da e per l’Isola).
Se la
stessa memoria dell’Amministrazione comunale inquadra in un’ottica
(necessariamente) ipotetico-probabilistica le risultanze che potranno
conseguire alla “sperimentazione” avviata con l’introduzione delle ZTL (e
il conseguente pagamento dell’eco-pass), va osservato come la pur evidente
inattualità degli esiti verificativi della nuova disciplina del traffico
veicolare rivela elementi di depotenziata concludenza ove si consideri che
non risultano essere state effettuate:
- in primo luogo, misurazioni in
ordine alla presenza di inquinanti atmosferici, tali da consentire di
apprezzarne l’eventuale abbattimento e/o contenimento per effetto delle
approvate misure di contenimento del traffico;
- secondariamente,
alcuna stima del carico inquinante del traffico veicolare, necessariamente
articolata in ragione delle potenzialità emissive delle diverse classi e/o
categorie di veicoli e dell’accessiva presenza di dispositivi atti a
contenere la diffusione nell’aria di materie nocive;
- in terzo luogo
(e viene, qui, a smentirsi un altro degli assunti esposti dalla difesa del
Comune di Messina), analisi in ordine alla distribuzione giornaliera del
flusso di traffico da e per l’Isola: tali, ad esempio, da indurre una più
appropriata individuazione delle cd. “fasce esenti” (in atto previste, per
i giorni feriali non festivi o prefestivi, dalle ore 22.00 alle ore 7.00
del mattino successivo) al fine di propiziare, in una con l’attitudine
“disincentivante” verso la percorrenza delle ZTL in orari diversi, anche
comportamenti maggiormente “virtuosi” suscettibili di determinare una più
organica articolazione dei flussi durante l’intero arco della
giornata.
4.4 Se le considerazioni sopra esposte persuadono il Collegio
dell’approssimazione istruttoria che ha preceduto l’adozione del gravato
provvedimento commissariale, ulteriori profili di illegittimità
dell’ordinanza all’esame conseguono alla complessiva lettura delle – pure
invocate – previsioni dettate dalla Circolare ministeriale n. 3816/1997,
laddove si consentita l'adozione della tariffazione degli accessi anche
per quei Comuni che non abbiano ancora adottato il Piano urbano del
traffico, “unicamente in via sperimentale e per un periodo non superiore
ad un anno, a condizione che nella relazione tecnica che dovrà
accompagnare il progetto di tariffazione siano precisati gli obiettivi ed
i relativi criteri di verifica”.
Se può darsi atto della (peraltro
esplicitata) natura “sperimentale” del provvedimento di che trattasi,
nondimeno non può omettere di rilevarsi come la sopra citata “relazione
tecnica” di accompagnamento al progetto di tariffazione non risulti in
alcun modo richiamata nell’ordinanza ministeriale, né – altrimenti –
depositata in giudizio: sì da indurre a ritenere che nella fattispecie la
“precisazione degli obiettivi” e l’individuazione dei “relativi criteri di
verifica” sia stata affatto pretermessa, in modo tale da rendere le misure
adottate prive non soltanto di un congruo (e presupposto) apparato
giustificativo, ma anche significativamente lacunose quanto ai meccanismi
verificatori (in esito alla sperimentazione) ed alla riveniente
confrontabilità delle risultanze di quest’ultima con gli indicatori di
salubrità ambientale rilevati antecedentemente al varo delle ZTL.
4.5
Se le sopra svolte considerazioni ex se riguardate consentono di rilevare
la presenza di chiari profili inficianti l’atto gravato, non può peraltro
sottrarsi il Collegio alla valutazione di un ulteriore elemento di
illegittimità, rilevante sub specie della indiziarietà di un evidente
vizio di eccesso di potere per sviamento.
Ferma la già esposta
valutazione in ordine alla valutabilità – ai fini della legittima
introduzione delle misure limitative di che trattasi – della compresenza
di profili di pregiudizio (e, con essi, di interessi suscettibili di
valutazione) alla stregua della declaratoria espressa nel Codice della
Strada, va da sé che rivela carattere affatto estraneo al plesso di valori
suscettibili di essere considerati il conseguimento di utilità economiche
in favore dell’Amministrazione che si sia risolta ad imporre onerose
modalità di circolazione veicolare.
Diversamente, l’ordinanza gravata
dimostra (sorprendentemente) di aver riservato prioritaria considerazione
a tale aspetto, laddove offre all’attenzione una cospicua porzione
dell’esplicitato onere motivazionale dedicata, appunto, alle ricadute
“economiche” dell’eco-pass.
Nel dare atto che “l’elevatissimo numero di
veicoli in transito nel centro abitato ha esposto nel corso degli anni ed
espone il Comune di Messina ad un gravoso dispendio di risorse finanziarie
ed umane necessarie per assicurare tutti i servizi complementari e
logistici all’attraversamento dei veicoli da e per la Penisola,
determinando un costo medio per oneri riflessi che, comparato alla media
nazionale di spesa degli EE.LL., risulta di gran lunga superiore e,
comunque, tale da compromettere anche gli equilibri economico-finanziari
dell’Ente”, l’ordinanza impugnata soggiunge che “l’istituzione di nuove
zone a traffico limitato ed il relativo ticket eco-pass … si appalesa
ormai necessaria, urgente ed indifferibile per fronteggiare i sempre più
crescenti disagi ed i relativi costi che il Comune sopporta autonomamente
ormai da decenni, derivanti dal costante traffico automobilistico
proveniente dall’attraversamento dello Stretto di Messina, … risultando
del tutto insufficienti gli ordinari mezzi
economico-finanziari”.
Appare evidente, alla stregua dei riportati
contenuti dell’ordinanza commissariale, la prevalente considerazione
riservata dall’Autorità emanante all’acquisizione – veicolata
dall’intoduzione dell’eco-pass – di disponibilità finanziarie per le casse
comunali: e, con essa, lo sviamento realizzato dall’intervento di che
trattasi, la cui legittima preordinazione funzionale – giova ancora una
volta rammentarlo – non risiede nell’intento di accrescimento delle
entrate per l’Amministrazione, quanto piuttosto nella tutela di valori
della persona uti singulus ed uti civis (miglioramento delle condizioni di
vivibilità urbana, incidenti sull’espressione e sullo svolgimento della
personalità individuale; preservazione di accettabili livelli di salubrità
ambientale, posti a presidio della salute individuale e collettiva della
cittadinanza; preservazione del patrimonio storico, artistico e culturale;
tutela dell’ordine, dell’incolumità e della sicurezza pubblici).
Se,
alla stregua di quanto sopra evidenziato, l’introduzione dell’eco-pass
(fuori dalla preventiva enucleazione dei necessari presupposti e dalla
correlativa individuazione dei rivenienti obiettivi) viene ad atteggiarsi
quale inapprezzabile imposizione para-tributaria, trovante giustificazione
nel mero transito, da e per l’Isola, attraverso gli approdi messinesi (in
pratica, un mero “pedaggio”), viene, per l’effetto, a configurarsi una
fattispecie quasi “di scuola” di eccesso di potere per sviamento, laddove
– come evidenziato quanto alla fattispecie in esame – la pur consentita
esercitabilità di un potere sia distorta per la realizzazione di finalità
“altre” rispetto a quelle in vista del conseguimento delle quali il potere
sia stato conferito.
5. Le considerazioni sopra rassegnate
persuadono – con riferimento agli esaminati profili dell’atto gravato –
dell’illegittimità dell’avversata ordinanza: della quale,
conseguentemente, si impone l’annullamento.
Alla valenza conformativa
propria della presente decisione accede che l’eventuale rinnovato
svolgimento del potere proprio dell’organismo commissariale dovrà
intervenire nel quadro della necessaria osservanza degli esposti principi
a presidio della legittima esercitabilità delle attribuzioni in
materia.
Le spese di lite vengono poste a carico della soccombente
Amministrazione, giusta la liquidazione di cui in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio (Sezione Prima)
accoglie, nei limiti di cui in motivazione, il
ricorso indicato in epigrafe e, per l'effetto, annulla l’ordinanza del
Sindaco di Messina, assunta nella qualità di Commissario straordinario
delegato ai sensi dell’O.P.C.M. 5 dicembre 2007 n. 3633 (modificata con
successiva O.P.C.M. 19 dicembre 2008 n. 3721 e prorogata fino al 31
dicembre 2010) n. 19 del 5 marzo 2010.
Condanna il predetto organismo
commissariale al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte
ricorrente per complessivi € 5.000,00 (Euro cinquemila/00) e compensa le
spese di lite nei confronti delle altre parti costituitesi.
Ordina che
la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 13 ottobre 2010 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio
Giovannini, Presidente
Roberto Politi, Consigliere,
Estensore
Oberdan Forlenza, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/10/2010
