T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II BIS - Sentenza 26 ottobre 2010 n. 33019 Pres. Pugliese Est. Arzillo F. Desideri(Avv.ti L. Mannucci, P. Nesta ed altri/ Ufficio Centrale Regionale (Avv. S. Ricci); ed altri

1. Elezioni – Presentazione liste – Disciplina - Competenza regionale – Legge statale interpretativa – Inapplicabilità – Ragioni.

2. Elezioni-Elezioni Provinciali e Regionali-Presentazione liste – Termini - Possesso della documentazione – Prova – Necessità – Presenza delegati nel Tribunale - Insufficienza.

1. In materia elettorale, le disposizioni adottate dal legislatore statale, anche se di carattere interpretativo, non possono trovare applicazione con riferimento alla materia disciplinata dalla legge regionale a seguito dell’esercizio della potestà legislativa delle Regioni. Pertanto, l’art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 29 del 2010, relativo alle specifiche modalità di presentazione delle liste, non può trovare applicazione per le elezioni regionali del Lazio, atteso che la Regione con propria legge 13 gennaio 2005, n. 2 ha esercitato la competenza legislativa ad essa attribuita in materia. In particolare, l’art.1 della suddetta Legge Regionale recepisce la preesistente legge statale 17 febbraio 1968, n. 108, ponendo un rinvio di tipo meramente materiale-recettizio, e le successive disposizioni della medesima legge regionale disciplinano direttamente le modalità di presentazione delle liste.

2. Il riscontro della completezza della lista alla scadenza del termine di presentazione non può essere ricavato dal solo dato della presenza fisica dei presentatori in sede; né va sottaciuto che il rigore processuale in questa materia riflette anche la sottostante esigenza di certezza del rapporto sostanziale, ossia del procedimento elettorale .Pertanto, Qualora una lista non fosse presentata, a prescindere dalla questione dell’imputabilità delle circostanze connesse all’omessa presentazione, l’onere della prova incombe sul ricorrente e non può essere ridotto alla sola circostanza della presenza in loco dei delegati all’orario di scadenza (con la connessa e non secondaria questione concernente l’esigenza di circoscrivere esattamente e ragionevolmente il locus a tal fine rilevante, anche in relazione alle caratteristiche dell’edificio). Detto onere si estende anche alla prova del possesso della necessaria documentazione: circostanza che, da un lato, è costitutiva della situazione giuridica soggettiva che la parte ha azionato, e quindi può essere tutelata solo se concreta ed effettiva; dall’altro, rientra nella sfera della parte medesima, secondo il classico criterio processualcivilistico della “vicinanza alla prova”, che rileva come principio generale (arg. ex art. 39 c.p.a.). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

1.(Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 1706/2003).

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 2024 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da: Fabio Desideri, rappresentato e difeso dagli Avv. ti Luigi Mannucci, Paolo Nesta, Michele Anastasio Pugliese, Federico Tedeschini, Vitaliana Esposito, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Federico Tedeschini in Roma, l.go Messico, 7; contro Ufficio Centrale Regionale c/o Corte D'Appello di Roma, Ufficio Centrale Circoscrizionale c/o Tribunale di Roma, Ministero della Giustizia, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall'Avv. Stefania Ricci, con domicilio eletto in Roma, via Marcantonio Colonna 27; nei confronti di la sig.ra Emma Bonino, non costituita; e con l'intervento di ad adiuvandum: Bruno Prestagiovanni, rappresentato e difeso dall'Avv. Francesco Scacchi, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso in Roma, via Crescenzio, 19; ad opponendum: Francesco Pieroni e lista “Partito Democratico per Bonino”, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Vincenzo Cerulli Irelli, Gianluigi Pellegrino, Francesco Rosi, Federico Vecchio, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Gianluigi Pellegrino in Roma, corso Rinascimento, 11; Perugia M. Cristina, De Petris Loredana, Fredda Angelo, Furfaro Marco e lista “Sinistra Ecologia e Libertà”, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Luca Di Raimondo, Luigi Conti, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Luca Di Raimondo in Roma, via della Consulta, 50; Movimento Difesa del Cittadino e Antonio Longo, rappresentati e difesi dall'Avv. Gianluigi Pellegrino, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Gianluigi Pellegrino in Roma, c.so del Rinascimento n.11; rappresentati e difesi dagli Avv.ti Giovanni Pesce e Giuseppe Rossodivita, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via XX Settembre, 1; Luigi Nieri, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Maria Rosaria Damizia e Arturo Salerni, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, viale Carso, 23; Danilo Berardi, Cesare Antetomaso e lista “Rifondazione comunista – Comunisti italiani” rappresentati e difesi dagli Avv.ti Pietro Adami e Cesare Antetomaso, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Corso d'Italia, 97; Alessandro Ricci, Vincenzo Maruccio, Silvana Mura e Stefano Pedica, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Mario Sanino e Gennaro Terracciano, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, largo Arenula, 34; sul ricorso numero di registro generale 4250 del 2010, proposto da: Fabio Desideri, rappresentato e difeso dagli Avv. ti Luigi Mannucci, Paolo Nesta, Michele Anastasio Pugliese, Federico Tedeschini, Vitaliana Esposito, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Federico Tedeschini in Roma, l.go Messico, 7; contro Ufficio Centrale Regionale Presso la Corte di Appello di Roma, Ufficio Centrale Circoscrizionale Presso il Tribunale di Roma, Ministero della Giustizia, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi rappresentanti legali p.t., costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall'Avv. Stefania Ricci, elettivamente domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, 27; nei confronti di Renata Polverini, Emma Bonino, Raffaele D'Ambrosio, non costituiti; per l'annullamento quanto al ricorso n. 2024 del 2010: - il provvedimento emesso dall’Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Roma il 27 febbraio 2010, con il quale è stata respinta l’istanza presentata in relazione alla presentazione della lista provinciale PDL dei candidati della Provincia di Roma alle elezioni regionali della Regione Lazio del 28 e 29 marzo 2010; - il provvedimento dell’Ufficio Centrale Regionale presso la Corte d’Appello di Roma del 3 marzo 2010, con il quale è stato rigettato il ricorso ex art. 10, comma 5, della L. n. 108/1968, proposto avverso il provvedimento di non ammissione della lista circoscrizionale provinciale di Roma "Il Popolo della Libertà - Berlusconi per Polverini" alla competizione elettorale regionale fissata per il 28 e 29 marzo 2010; - il provvedimento emesso dall’Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Roma del 9 marzo 2010, con il quale è stata ricusata la Lista Provinciale del PDL per la mancanza di prova idonea che alle ore 12, 00 del 27.2.2010 i delegati del PDL, presenti nei locali del Tribunale, fossero muniti della documentazione prescritta dalla legge; - il provvedimento emesso dall’Ufficio Centrale Regionale presso la Corte d'Appello di Roma il 12 marzo 2010 con il quale è stato rigettato il ricorso ex art. 10, comma 5, L. 108/1968 proposto avverso il provvedimento di ricusazione della lista circoscrizionale provinciale di Roma "Il Popolo della Libertà - Berlusconi per Polverini" per la competizione elettorale regionale fissata per il 28 e 29 marzo 2010; - il verbale delle operazioni dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale relative alle elezioni del Presidente della Regione e del Consiglio Regionale del Lazio, conclusosi in data 15 aprile 2010, con cui sono stati proclamati gli eletti a Consiglieri del Consiglio regionale del Lazio; - il verbale delle operazioni dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale relative alle elezioni del Presidente della Regione e del Consiglio Regionale del Lazio, conclusosi in data 15 aprile 2010, con cui sono stati assegnati i seggi in sede di Collegio unico regionale. quanto al ricorso n. 4250 del 2010: - il provvedimento emesso dall’Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Roma il 27 febbraio 2010, con il quale è stata respinta l’istanza presentata in relazione alla presentazione della lista provinciale PDL dei candidati della Provincia di Roma alle elezioni regionali della Regione Lazio del 28 e 29 marzo 2010; - il provvedimento dell’Ufficio Centrale Regionale presso la Corte d’Appello di Roma del 3 marzo 2010, con il quale è stato rigettato il ricorso ex art. 10, comma 5, della L. n. 108/1968, proposto avverso il provvedimento di non ammissione della lista circoscrizionale provinciale di Roma "Il Popolo della Libertà - Berlusconi per Polverini" per la competizione elettorale regionale fissata per il 28 e 29 marzo 2010; - il provvedimento emesso dall’Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il tribunale di Roma del 9 marzo 2010, con il quale è stata ricusata la Lista Provinciale del PDL per la mancanza di prova idonea che alle ore 12, 00 del 27.2.2010 i delegati del PDL, presenti nei locali del Tribunale, fossero muniti della documentazione prescritta dalla legge; - il provvedimento emesso dall’Ufficio Centrale Regionale presso la Corte d'Appello di Roma il 12 marzo 2010 con il quale è stato rigettato il ricorso ex art. 10, comma 5, L. 108/1968 proposto avverso il provvedimento di ricusazione della lista circoscrizionale provinciale di Roma "Il Popolo della Libertà - Berlusconi per Polverini" alla competizione elettorale regionale fissata per il 28 e 29 marzo 2010; - il verbale delle operazioni dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale relative alle elezioni del Presidente della Regione e del Consiglio Regionale del Lazio, conclusosi in data 15 aprile 2010, con cui sono stati proclamati gli eletti a Consiglieri del Consiglio regionale del Lazio; - il verbale delle operazioni dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale relative alle elezioni del Presidente della Regione e del Consiglio Regionale del Lazio, conclusosi in data 15 aprile 2010, con cui sono stati assegnati i seggi in sede di Collegio unico regionale. Visto il ricorso n. 2024/2010 R.G., con i due atti recanti motivi aggiunti e con i relativi allegati; Visto il ricorso n. 4250/2010 R.G., con i relativi allegati; Visto il ricorso incidentale presentato, con i relativi motivi aggiunti, dal Movimento Difesa del Cittadino e da Antonio Longo nel ricorso n. 2024/2010 R.G.; Viste le ordinanze cautelari n. 1120/2010 e n. 1240/2010; Visto l'art. 130, co. 7, cod. proc. amm.; Visti gli atti di costituzione in entrambi i giudizi dell’Amministrazione dell’Interno, del Ministero della Giustizia e della Regione Lazio; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2010 il dott. Francesco Arzillo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue: A. Sussistono i presupposti per la riunione dei ricorsi in epigrafe ai sensi dell’art. 70 c.p.a., attesa la loro evidente connessione oggettiva e soggettiva. B. Con il ricorso n. 2024/2010 parte ricorrente ha impugnato: - il provvedimento emesso dall’Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Roma il 27 febbraio 2010, con il quale è stata respinta l’istanza presentata in relazione alla presentazione della lista provinciale PDL dei candidati della Provincia di Roma alle elezioni regionali della Regione Lazio del 28 e 29 marzo 2010; - il provvedimento dell’Ufficio Centrale Regionale presso la Corte d’Appello di Roma del 3 marzo 2010, con il quale è stato rigettato il ricorso ex art. 10, comma 5,, della L. n. 108/1968, proposto avverso il provvedimento di non ammissione della lista circoscrizionale provinciale di Roma "Il Popolo della Libertà - Berlusconi per Polverini" alla competizione elettorale regionale fissata per il 28 e 29 marzo 2010. Con il primo atto recante motivi aggiunti nel ricorso n. 2024/2010 il ricorrente ha impugnato: - il provvedimento emesso dall’Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il tribunale di Roma del 9 marzo 2010, con il quale è stata ricusata la Lista Provinciale del PDL per la mancanza di prova idonea che alle ore 12, 00 del 27.2.2010 i delegati del PDL, presenti nei locali del Tribunale, fossero muniti della documentazione prescritta dalla legge; - il provvedimento emesso dall’Ufficio Centrale Regionale presso la Corte d'Appello di Roma il 12 marzo 2010 con il quale è stato rigettato il ricorso ex art. 10, comma 5, L. 108/1968 proposto avverso il provvedimento di ricusazione della lista circoscrizionale provinciale di Roma "Il Popolo della Libertà - Berlusconi per Polverini" alla competizione elettorale regionale fissata per il 28 e 29 marzo 2010. Con il secondo atto recante motivi aggiunti, nonché con il ricorso n. 4250/2010 autonomamente proposto nei confronti dei nuovi controinteressati in esito al risultato elettorale, il ricorrente ha impugnato: - il verbale delle operazioni dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale, delle elezioni del Presidente della Regione e del Consiglio Regionale del Lazio, conclusosi in data 15 aprile 2010, con cui sono stati proclamati gli eletti a Consiglieri del Consiglio regionale del Lazio; - il verbale delle operazioni dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale, delle elezioni del Presidente della Regione e del Consiglio Regionale del Lazio, conclusosi in data 15 aprile 2010, co cui sono stati assegnati i seggi in sede di Collegio unico regionale. Parte ricorrente ha altresì chiesto il risarcimento dei danni materiali e morali scaturenti dalla vicenda che è oggetto del ricorso. C. In sintesi, le molteplici e articolate censure attengono all’avvenuta esclusione della lista provinciale PDL, e quindi dell’odierno ricorrente, dalla tornata elettorale: esclusione confermata all’esito di una complessa vicenda procedimentale e processuale in sede cautelare, ma ritenuta illegittima dal ricorrente medesimo, che contesta conseguentemente l’intero esito elettorale. D. Occorre anzitutto esaminare il pregiudiziale problema dell’applicabilità del D.L. 5 marzo 2010, n. 29, recante "Interpretazione autentica di disposizioni del procedimento elettorale e relativa disciplina di attuazione". Gli effetti di detta normativa, entrata in vigore il 6 marzo 2010, sono stati fatti salvi dall’ art. 1, comma 1, della L. 22 aprile 2010, n. 60, in esito alla mancata conversione del decreto – legge. Ciò rileva anzitutto in ordine alla questione dell’ammissibilità del ricorso n. 2024/2010, dovendosi far salvi, per quanto qui interessa, gli effetti dell’applicazione della disposizione di cui all’art. 1, comma 3, ultimo periodo, del medesimo decreto - legge, secondo cui “Avverso la decisione dell’Ufficio centrale regionale è ammesso immediatamente ricorso al Giudice amministrativo”: disposizione che costituisce esercizio della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela giurisdizionale amministrativa, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione. E. Occorre poi risolvere la questione relativa all’effettiva portata delle disposizioni sostanziali contenute nel decreto-legge, avuto riguardo ai principi e alle norme di struttura del vigente sistema delle fonti del diritto. In particolare, il testo dell’art. 1, commi 1 e 4, del menzionato decreto – legge, così dispone: - “1. Il primo comma dell'articolo 9 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, si interpreta nel senso che il rispetto dei termini orari di presentazione delle liste si considera assolto quando, entro gli stessi, i delegati incaricati della presentazione delle liste, muniti della prescritta documentazione, abbiano fatto ingresso nei locali del Tribunale. La presenza entro il termine di legge nei locali del Tribunale dei delegati può essere provata con ogni mezzo idoneo”; - “ 4. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle operazioni e ad ogni altra attività relative alle elezioni regionali, in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto. Per le medesime elezioni regionali i delegati che si siano trovati nelle condizioni di cui al comma 1 possono effettuare la presentazione delle liste dalle ore otto alle ore venti del primo giorno non festivo successivo a quello di entrata in vigore del presente decreto”. F. Il Collegio ritiene che dette disposizioni non fossero applicabili al caso di specie, con la conseguenza che in concreto non vi sia, sotto questo profilo, alcun effetto giuridico da far salvo ai sensi dell’art. 1, comma 1, della L. 22 aprile 2010, n. 60. G. Com’è noto, la Regione Lazio, con la legge 13 gennaio 2005, n. 2, ha adottato "Disposizioni in materia di elezione del Presidente della Regione e del Consiglio regionale e in materia di ineleggibilità e incompatibilità dei componenti della Giunta e del Consiglio regionale", esercitando così, nell’ambito dei principi di cui alla legge statale 2 luglio 2004, n.165, la potestà legislativa ad essa attribuita dall’art.122, primo comma, della Costituzione, nel testo sostituito dalla legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1. H. La menzionata disposizione costituzionale configura, con riferimento al “sistema di elezione” e ai “casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale”, una forma di potestà legislativa regionale di tipo concorrente (cfr. Corte cost. n. 196/2003; n. 68/2010). I. Detta disposizione non può ragionevolmente essere intesa come limitata al solo sistema elettorale nel suo nucleo ristretto, circoscritto ai meccanismi di trasformazione dei voti in seggi e di elezione del Consiglio e del Presidente della Regione. Infatti: - la stretta connessione tra procedimento e criteri di elezione, radicata nel nostro ordinamento, appare logica e ragionevole; - la Corte costituzionale ha riconosciuto che la competenza regionale concorrente comprende la disciplina del “procedimento per la elezione del Consiglio” (in tal senso Corte cost., sent. n. 196/2003). L. L’art.1, comma 2, della suddetta legge regionale così dispone: “Per quanto non espressamente previsto, sono recepite la legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale) e la legge 23 febbraio 1995, n. 43 (Nuove norme per la elezione dei consigli delle regioni a statuto ordinario), e successive modifiche e integrazioni”. Tale disposizione recepisce la preesistente legge statale 17 febbraio 1968, n. 108, configurando un rinvio di tipo meramente materiale-recettizio. Infatti: - il tenore testuale della disposizione fa riferimento a una forma di “recepimento” (non solo nella rubrica, ma anche nel testo, dove si impiega il verbo “recepire”); - il riferimento alle “successive modificazioni e integrazioni” è una classica formula tecnica, pienamente compatibile con la figura del rinvio materiale: in questo caso, essa indica il testo vigente all’epoca del recepimento, alla stregua degli interventi legislativi che a quel momento avevano già inciso sulle leggi originarie (fra le altre, la L. n. 39/1975, la L. n. 130/1975, la L. n.154/1981); - la Corte costituzionale, esprimendosi sull’analoga previsione dell’art. 1 della L. R. Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, ha affermato che “tale ‘recepimento’ va ovviamente inteso nel senso che la legge regionale viene a dettare, per relationem, disposizioni di contenuto identico a quelle della legge statale, su alcune delle quali, contestualmente, gli articoli successivi operano modificandole o sostituendole: ferma restandone la diversa forza formale e la diversa sfera di efficacia” (Corte cost. 5 giugno 2003, n. 196); - il riconoscimento della legittimità del fenomeno della produzione di norme regionali mediante rinvio materiale a leggi dello Stato risale, del resto, alla prima giurisprudenza della Corte (cfr. Corte cost., 9 marzo 1959, n. 11); - l’opposta interpretazione, secondo la quale la legge regionale disporrebbe invece un rinvio mobile, non può correttamente fondarsi sul richiamo al successivo comma 3 dell’art. 1 della L.R. n. 2/2005 (“Si applicano, inoltre, in quanto compatibili con la presente legge, le altre disposizioni vigenti nell'ordinamento in materia”). Quest’ultima disposizione si colloca, infatti, su un piano del tutto diverso da quello di cui al precedente comma 2, in quanto costituisce - sul piano testuale e sistematico - una norma di “chiusura”, limitata a quegli specifici aspetti residuali, per i quali manchi del tutto una disciplina regionale (cosa che non si verifica nella fattispecie in esame) e non vi siano comunque previsioni regionali incompatibili; - la tesi del rinvio mobile va, infine, disattesa perché contraria al consolidato canone dell’interpretazione conforme a Costituzione: essa comporterebbe, infatti, una significativa abdicazione della Regione all’esercizio della potestà legislativa ad essa riconosciuta dalla Costituzione: ciò consentirebbe al legislatore statale di intervenire permanentemente anche sui profili di dettaglio, e quindi di esercitare una competenza esclusa dalla Carta costituzionale. M. Alla stregua di queste premesse, le disposizioni adottate dal legislatore statale - anche laddove dovessero essere ritenute di carattere interpretativo - non possono comunque trovare applicazione con riguardo a una materia disciplinata dalla legge regionale, in quanto l’art. 9, comma 1, della legge statale n. 108/1968, materialmente recepito dalla L.R. n. 2/2005, costituisce a tutti gli effetti disposizione regionale di dettaglio; ed è appena il caso di precisare che questa conclusione vale - a maggior ragione - ove si riconosca alla disciplina in questione carattere solo fittiziamente interpretativo e sostanzialmente innovativo. In particolare: - il principio di continuità implica che le disposizioni statali di cui alla L. n.108/68 restino in vigore e siano applicabili fino a quando le singole Regioni non abbiano esercitato la propria competenza concorrente (art. 5 della L. cost. n. 1/99; cfr. altresì l’art. 1, comma 2, della L. n. 131/2003); - dette disposizioni sono “cedevoli”, cioè non più applicabili “per forza propria” nelle Regioni le quali abbiano legiferato in materia; - le previsioni del decreto-legge, anche se eventualmente intese come disposizioni interpretative delle menzionate norme statali, possono - in ipotesi - essere applicate con riferimento alle Regioni nelle quali queste ultime operino in base al principio di continuità, ma non nelle Regioni in cui le disposizioni statali siano state recepite nella normativa regionale, perché (come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 232/2006) anche la legge di interpretazione autentica è “espressione della potestà legislativa – e non già di una ‘soggettiva’ volontà ‘chiarificatrice’ del suo autore − e pertanto essa, al pari di qualsiasi legge, può provenire soltanto dall’organo attualmente investito di tale potestà, senza che in alcun modo rilevi la qualità di «autore» della legge interpretata”; - in tal modo si ha, in ultima analisi, non la rilevazione dell’illegittimità costituzionale, e neppure una vera e propria disapplicazione, bensì - più semplicemente - la corretta individuazione della “forza formale” e della “sfera di efficacia”, rispettivamente, delle disposizioni statali e delle disposizioni regionali, secondo l’insegnamento della sentenza n. 196/2003 della Corte costituzionale: operazione che in via di principio compete al giudice, perché ha carattere meramente ermeneutico. N. Una volta confermata la non applicabilità delle menzionate disposizioni al caso di specie, è possibile procedere al complessivo esame del primo gruppo di censure (ricavabili dai motivi 1-4 del ricorso n. 2024/2010 e del primo atto di motivi aggiunti; nonché dai motivi 1-3 del secondo atto di motivi aggiunti e del ricorso n.4250/2010), le quali prospettano una lettura dei fatti diversa da quella presupposta dall’Amministrazione, lamentando la violazione della normativa da considerarsi vigente (artt. 8, 9, comma 1, e 10, comma 1, della L. n. 108/1968) e dei connessi principi di collegialità, di favor partecipationis, nonché svariati profili di eccesso di potere. In sintesi, secondo il ricorrente l’omessa presentazione della lista PDL entro le ore 12 dell’ultimo giorno utile sarebbe riconducibile a una serie di anomale circostanze di fatto: - i delegati, pur trovandosi nei locali del tribunale prima dell’orario di chiusura delle operazioni (stanza n. 23) sarebbero stati impediti dal procedervi, essendo rimasti esclusi dalla zona di presentazione effettuata non ex ante ma durante lo svolgimento delle operazioni (alle ore 12,30 circa) ad opera di un cordone di agenti in servizio di vigilanza; e ciò in concomitanza con il sorgere di problemi di ordine pubblico, consistenti in una manifestazione inscenata da militanti di altro partito, i quali hanno praticamente impedito, anche sdraiandosi a terra di fronte ai locali della cancelleria, la consegna dei documenti da parte di alcuni incaricati in attesa; - l’ufficio elettorale non ha consentito ai delegati medesimi di presentare la lista nonostante il supposto ritardo e quindi non si è pronunciato collegialmente e motivatamente sulla tardività della stessa, violando anche il principio di proporzionalità; - l’esclusione è stata quindi pronunciata in una prima fase per omessa presentazione della lista e poi, in seguito alla successiva presentazione e al riesame della vicenda sulla base del summenzionato decreto legge, sul presupposto dell’omessa prova del fatto che il delegato del PDL fosse in possesso, allo ore 12.00 del 27.2.2010, della prescritta documentazione indispensabile per la valida presentazione della lista. O. Ad avviso del Collegio, la controversia in esame presenta significativi tratti di singolarità rispetto alle questioni che normalmente vengono portate all’attenzione del giudice amministrativo nella materia in questione. Infatti, nella specie non ci si trova in presenza di una lista, documentalmente completa, presentata presso l’ufficio competente, e tuttavia dallo stesso esclusa per il solo motivo del ritardo: in questo caso la soluzione della controversia si ridurrebbe a verificare se detto ritardo sia o meno compatibile con la normativa vigente, tenuto conto delle peculiarità di fatto di ogni singolo caso. Nella vicenda in esame, invece, il Tribunale è chiamato a giudicare - in sede di giurisdizione di merito, e quindi con pienezza di poteri cognitivi e decisori - in ordine a una vicenda complessa, in cui vengono in rilievo comportamenti (commissivi e/o omissivi) dell’Amministrazione e di terzi presenti, i quali hanno (o avrebbero) impedito lo stesso perfezionamento della procedura di consegna della lista. P. Se quindi risultano decisivi i profili attinenti alla prova e alla ricostruzione dei fatti, occorre fare, al riguardo, alcuni preliminari ed essenziali chiarimenti. P.1 In primo luogo, per quanto concerne i mezzi di prova, va riconosciuto che la peculiarità del caso di specie conduce a non escludere aprioristicamente e totalmente la possibile rilevanza delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà (e in particolare quelle provenienti da terzi), atteso l’evidente rango costituzionale della posizione giuridica sostanziale azionata in giudizio, con la connessa proiezione processuale ai sensi degli articoli 24, 111 e 113 della Costituzione. Ma detta rilevanza non può arrivare al punto di attribuire a dette dichiarazioni quasi un valore di prova legale non liberamente valutabile dal giudice, o comunque ad alterare i consolidati principi in materia di onere della prova: è sufficiente ricordare, a questo proposito, la giurisprudenza della Corte di cassazione secondo la quale la dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà ha attitudine certificativa e probatoria, fino a contraria risultanza, nei confronti della p.a. e in determinate attività o procedure amministrative, ma, in difetto di diversa, specifica previsione di legge, nessun valore probatorio, neanche indiziario, può essere a essa attribuito nel giudizio civile caratterizzato dal principio dell'onere della prova; ciò in quanto la parte non può derivare elementi di prova a proprio favore, ai fini del soddisfacimento dell'onere di cui all'art. 2697 c.c., da proprie dichiarazioni: diversamente, si ammetterebbe, in contrasto con il principio generale di cui agli art. 233 e ss. c.p.c., un giuramento decisorio non deferito dalla controparte, unica cui l'ordinamento attribuisce la facoltà di sceglierne il rischio (Cassazione civile, sez. II, 6 marzo 2008, n. 6132). Mentre, con riferimento alla dichiarazione di un terzo estraneo rispetto alla lite, rimane fermo che si tratta di atti liberamente valutabili dal giudice: alla stessa deve attribuirsi la stessa rilevanza ordinariamente assegnata alla scrittura proveniente da un terzo, onde essa, non configurandosi come prova tipica, non riveste la piena efficacia delle prove documentali e può costituire semplicemente un indizio suscettibile di integrare il fondamento della decisione, in concorso con altre risultanze istruttorie delle quali occorre valutare la rilevanza, la quale resta così rimessa al prudente apprezzamento del giudice del merito (Cassazione civile, sez. I, 4 ottobre 2005, n. 19354; Cassazione civile , sez. I, 4 ottobre 2005, n. 19354). P. 2 In secondo luogo, il soggetto che asserisce di essere stato impedito nel deposito della documentazione da un complesso di circostanze ostative e scusanti, deve quantomeno essere in grado di dimostrare di essere in possesso della richiesta documentazione all’ora di scadenza del termine decadenziale fissato per il deposito della lista. Normalmente questo requisito è implicito anche nell’orientamento giurisprudenziale - peraltro non del tutto incontroverso - che giustifica lievi ritardi nella presentazione delle liste, se dipendenti da fattori non imputabili agli interessati: infatti la completezza delle medesime risulta normalmente verificata ex post a seguito della presentazione tardiva. Ciò risponde all’evidente ratio di precludere la giustificazione di ritardi che non derivino esclusivamente da circostanze esterne eccezionali, e quindi con ovvia esclusione delle vicende che siano il frutto di un comportamento non diligente della parte interessata. Q. Nel caso di specie la lista non è stata presentata. A prescindere dalla questione dell’imputabilità delle circostanze connesse all’omessa presentazione, è evidente che l’onere della prova incombente sul ricorrente non può essere ridotto alla sola circostanza della presenza in loco dei delegati all’orario di scadenza (con la connessa e non secondaria questione concernente l’esigenza di circoscrivere esattamente e ragionevolmente il locus a tal fine rilevante, anche in relazione alle caratteristiche dell’edificio). Detto onere si estende anche alla prova del possesso della necessaria documentazione: circostanza che, da un lato, è costitutiva della situazione giuridica soggettiva che la parte ha azionato in questa sede, e quindi può essere tutelata solo se concreta ed effettiva; dall’altro, rientra nella sfera della parte medesima, secondo il classico criterio processualcivilistico della “vicinanza alla prova”, che rileva come principio generale (arg. ex art. 39 c.p.a.). Del resto, anche la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di affermare che il riscontro della completezza della lista alla scadenza del termine di presentazione non può essere ricavato dal solo dato della presenza fisica dei presentatori in sede; né va sottaciuto che il rigore processuale in questa materia riflette anche la sottostante esigenza di certezza del rapporto sostanziale, ossia del procedimento elettorale (Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 1706/2003). Sul piano tecnico processuale, è vero che tutto ciò non esclude aprioristicamente la possibilità di far ricorso alle presunzioni semplici ex art. 2729 c.c., purché rimanga fermo che il relativo onere, inteso tecnicamente come “regola di giudizio”, non può che ricadere in ultima analisi sul ricorrente. R. Infatti: a) la lista del PDL non è stata depositata presso l’Ufficio circoscrizionale elettorale entro le ore 12.00 del 27 febbraio 2010, ossia entro il termine previsto dall’art. 9, comma 1, della L. n. 108/1968 (come si evince dagli atti dell’ufficio elettorale ed è comunque non controverso tra le parti); b) risulta provata la presenza in Tribunale, prima delle ore 12.00 (e precisamente alle ore 11,35), di almeno un delegato, il signor Polesi (attestazione rilasciata dal funzionario responsabile del Nucleo Polizia Penitenziaria presso il Tribunale di Roma ed estratto del registro ingressi); c) l’area in precedenza individuata come destinata alla presentazione delle liste è stata chiusa e delimitata alle ore 12 dal personale delle forze dell’ordine in attesa che i delegati presenti completassero le operazioni (verbale dei Carabinieri del 27 febbraio 2010); d) il fatto che una più incisiva delimitazione dell’area di attesa, dopo le ore 12, mediante un cordone di forze di polizia, sia dipesa dalla concitazione determinata dai militanti di altro partito (secondo il verbale ex art. 391 bis c.p.p. recante le dichiarazioni del sig. Di Francesco agli atti delle indagini difensive di parte, finalizzate all’indagine penale) non esclude la legittimità dell’operato dell’autorità, in quanto il Presidente dell’Ufficio è tenuto a esercitare i poteri di ordine pubblico immanenti alla funzione, a tutela dell’ordinata conduzione del procedimento; e) in ultima analisi, è ragionevole ritenere: - che, alla stregua dell’id quod plerumque accidit, tutti coloro che si trovassero nel preciso momento della chiusura dell’area, alle ore 12, negli spazi antistanti gli uffici della cancelleria, siano stati ammessi a rimanere nell’area medesima; - che quindi i delegati della lista PDL in quel momento non si trovassero sul posto, essendovi invece pervenuti alle ore 12,30 circa, o comunque dopo le 12; f) anche a voler ritenere, comunque, che la semplice presenza di un delegato del PDL nel Tribunale nel corridoio o comunque non nell’area immediatamente antistante gli uffici della cancelleria, possa essere presupposto idoneo allo scopo, resta il fatto che esso non costituisce un presupposto unico, dovendosi altresì provare che il delegato fosse in possesso, alle ore 12, della necessaria documentazione; g) il fatto che il contenitore con i documenti per la presentazione della lista del PDL, sia stato precedentemente lasciato all’interno della predetta area - secondo le dichiarazioni del signor Di Francesco - non è idoneo a costituire la base per una prova presuntiva del tempestivo possesso della documentazione per le seguenti ragioni: - detto contenitore è stato dapprima rinvenuto e sorvegliato dai Carabinieri, poi prelevato da un delegato del PDL alle ore 17.00 e successivamente riconsegnato agli stessi Carabinieri e sigillato (verbale del comandante dei carabinieri del Reparto Servizi Magistratura di Roma del 27 febbraio 2010), con evidente interruzione della continuità della custodia; - in detto contenitore, secondo quanto risulta dal verbale di acquisizione richiamato nella decisione dell’Ufficio circoscrizionale del 9 marzo 2010, comunque non erano presenti tutti i documenti prescritti per la presentazione della lista e mancavano, in particolare, l’atto principale della dichiarazione di presentazione della lista provinciale, le dichiarazioni di accettazione delle candidature e di collegamento delle liste provinciali con una lista regionale, i certificati elettorali dei candidati, il modello del contrassegno della lista provinciale e la indicazione dei due delegati autorizzati a designare i rappresentanti della lista; - il fatto che un delegato del PDL, alle ore 12.30 circa, tentasse di accedere all’area portando in mano una cartellina, non consente di inferire dati precisi circa il contenuto della cartellina medesima; e comunque, sia l’appunto dei carabinieri, sia le dichiarazioni sostitutive dei signori Fredda e Maggi, riguardanti anche l’avvenuto riconoscimento dell’Atto principale di presentazione con diversi atti di accettazione delle candidature, non solo sono insufficienti a dare piena certezza al riguardo, ma si riferiscono alle ore 12,30 e non alle ore 12; - le dichiarazioni sostitutive del 19 marzo 2010 provenienti dalla signora Buttarazzi e dal signor Delfino sono volte a far presente che fin dal primo ingresso degli stessi in Tribunale alle ore 11, 30 circa, in compagnia del sig. Milioni e Polesi, esisteva già tutta la documentazione, inclusa quella compresa nella cartellina trasparente; ma tali dichiarazioni, provenendo da soggetti formalmente terzi ma sostanzialmente collaboranti con i delegati Milioni e Polesi (come si ricava dall’impiego dell’espressione “siamo entrati….avendo con noi tutta la documentazione necessaria…”), non costituiscono dei dati sufficienti a integrare la prova richiesta, in un contesto probatorio di per sé lacunoso; - nel primo reclamo, presentato dai delegati della lista PDL alle ore 17.00 del 27 febbraio 2010, si conferma la non completezza dei documenti introdotti in Tribunale fin dal primo ingresso tramite il contenitore, perché in esso si chiede di completare - ora per allora - il deposito della lista provinciale, integrando la documentazione in possesso dei delegati con quella in quel momento collocata all’interno degli uffici atti alla ricezione delle liste; - quindi non solo non sussiste la prova diretta, ma neppure elementi gravi, precisi e concordanti a favore del fatto che almeno uno dei due delegati fosse in possesso della prescritta documentazione, in Tribunale, entro le ore 12.00 del 27 febbraio 2010. R.1 Dalle suesposte considerazioni discende la complessiva infondatezza delle censure in esame. S. Nell’ambito dei motivi di ricorso sopra esaminati il ricorrente lamenta altresì che l’Ufficio avrebbe dovuto comunque accettare, ancorché tardivamente, la lista, e deliberare formalmente e collegialmente sia sulle giustificazioni del ritardo sia sul contenuto della documentazione. La censura, ancor prima che infondata, è inammissibile per difetto di interesse, in quanto detta pronuncia non avrebbe potuto non rilevare l’incompletezza della documentazione alla scadenza prescritta, alla stregua di quanto esposto al punto precedente. T. Nella memoria depositata in vista dell’udienza di discussione, parte ricorrente lamenta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 13 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (diritto a un ricorso effettivo) e dell’art. 3 dell’Addendum inserito con il protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione medesima (diritto a elezioni da svolgersi “in condizioni tali da assicurare la libera espressione dell’opinione del popolo sulla scelta del corpo legislativo”). A prescindere dalla questione della ritualità della proposizione della censura con semplice memoria, essa va comunque disattesa. E’ evidente, in primo luogo, che la libera manifestazione della volontà popolare non può che essere incanalata in un procedimento elettorale scandito da regole certe e ispirato al principio, secondo cui, per ovvie esigenze di par condicio nella competizione e di legittimità dell’accesso alla consultazione elettorale, deve pretendersi il pieno rispetto dei termini di decadenza rimessi al diligente comportamento delle parti nell’adempimento degli atti alle stesse rimessi (tra i quali rientra, con ogni evidenza, la predisposizione e il deposito della documentazione inerente la presentazione delle candidature). Si tratta in altri termini, di un criterio ragionevole e pienamente rispondente ai principi della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, secondo cui sono ammissibili, nell’ambito del margine di apprezzamento spettante agli Stati, le limitazioni che perseguano uno scopo legittimo e siano proporzionate al sacrificio inferto agli individui, in particolare quando esse siano a rafforzare e proteggere la libertà del popolo di esprimere la propria volontà (Corte europea dir. uomo, sez. I, 10 aprile 2008, n. 27863). Per quanto riguardo il profilo relativo alla violazione del “diritto al ricorso effettivo”, lo stesso è inammissibile anche per genericità. U. Dalle suesposte considerazioni deriva che devono essere respinti sia il ricorso n. 2024/2010, con i relativi motivi aggiunti, sia il ricorso n. 4250/2010; ne consegue l’improcedibilità del ricorso incidentale proposto dal Movimento Difesa del Cittadino e da Antonio Longo nel ricorso n. 2024/2010. Detta reiezione si estende alla conseguente questione risarcitoria, in quanto la rilevata inesistenza della prova degli elementi costitutivi della situazione tutelata in giudizio si riflette anche sui profili costitutivi dell’illecito civile. V. Sussistono giusti motivi, attesa la complessità della vicenda, per la compensazione complessiva delle spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) riuniti i ricorsi in epigrafe e definitivamente pronunciando: a) respinge il ricorso n. 2024/2010 R.G.; dichiara improcedibile il ricorso incidentale. b) respinge il ricorso n. 4250/2010 R.G.. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Manda alla Segreteria per le comunicazioni di rito ai sensi dell’art. 130, comma 8 c.p.c.. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2010 con l'intervento dei magistrati: Eduardo Pugliese, Presidente Antonio Vinciguerra, Consigliere Francesco Arzillo, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 26/10/2010