T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE II - Sentenza 13 ottobre 2010 n. 3618 Amedeo Urbano – Presidente, Francesco Cocomile – Estensore.

1. Industria e commercio – Attività commerciale – Ulteriori aperture festive e domenicali – Determinazione – Associazioni rappresentative – Coinvolgimento – Art. 18, l. reg. Puglia n.11 del 2003 – Principio di sussidiarietà orizzontale – Chiara manifestazione.

2. Industria e commercio – Attività commerciale – Chiusure domenicali – Divieto – Maggiori deroghe – Associazioni rappresentative – Maggiore coinvolgimento – Art. 18, l. reg. Puglia n.11 del 2003 – E’costituzionalmente legittimo.

3. Industria e commercio – Attività commerciale – Esercizi commerciali – Aperture o chiusure domenicali – Disciplina – Rientra nella competenza legislativa esclusiva e residuale delle Regioni.

4. Industria e commercio – Attività commerciale – Esercizi commerciali – Aperture domenicali – Disciplina – Art. 18, l. reg. Puglia n.11 del 2003 – Rispetto all’art. 117 comma 1, Cost. – Non è in contrasto.

1. In tema di commercio, l’art. 18, l. reg. Puglia n.11 del 2003, laddove contempla un coinvolgimento delle associazioni rappresentative nella determinazione delle ulteriori aperture festive e domenicali, costituisce una chiara manifestazione di quel principio di sussidiarietà orizzontale codificato in Costituzione dall’art. 118 Cost., come novellato dalla l. Cost. n. 3 del 2001, il che indubbiamente non può portare a ritenere irragionevole alla stregua del combinato disposto di cui agli artt. 3 e 97 Cost. la disposizione in esame.

2. E’costituzionalmente legittimo l’art.18, l. reg. Puglia n.11 del 2003, in forza del quale maggiori e più ampie sono le deroghe al divieto di chiusura domenicale, maggiore e più intenso è il coinvolgimento delle associazioni esponenziali rappresentative degli interessi della categoria professionale ed imprenditoriale interessata, in quanto espressione della autonoma iniziativa dei cittadini associati per lo svolgimento di attività di interesse generale; pertanto, il legislatore regionale ha realizzato con la tale previsione normativa (in particolare commi 5 e 6) un razionale contemperamento tra potere della amministrazione comunale, potere delle associazioni di categoria e libertà dei singoli esercenti.

3. Ai sensi del novellato art. 117, comma 4 Cost., rientra nella competenza legislativa esclusiva e residuale delle Regioni la materia del “commercio” dovendosi comprendere in essa anche la disciplina delle aperture o chiusure domenicali degli esercizi commerciali.

4. In tema di commercio, l’art. 18, l. reg. Puglia n.11 del 2003, nella parte in cui, in un’ottica di sussidiarietà orizzontale peraltro in linea con i principi comunitari, disciplina le aperture domenicali coinvolgendo le associazioni di categoria maggiormente rappresentative persegue un obiettivo legittimo rispetto ai principi comunitari e costituisce legittima (anche sul piano costituzionale) espressione di scelte rispondenti alle peculiarità socio culturali della Regione Puglia così come determinate dal legislatore regionale; pertanto, la norma regionale de qua non si pone in contrasto con la previsione del novellato art. 117 comma 1, Cost. laddove impone che la potestà legislativa sia esercitata dalle Regioni nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario oltre che nell’osservanza della Costituzione.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA ex artt. 60 e 74 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 1076 del 2010, proposto da: Coop. Estense, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Nitti, con domicilio eletto presso Paolo Nitti in Bari, via Marchese di Montrone, 47; contro Comune di Andria, rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe Di Bari e Giuseppe De Candia dell’Avvocatura Comunale di Andria, con domicilio eletto presso Alberto Bagnoli in Bari, via Dante Alighieri, 25; Regione Puglia; per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, - dell’ordinanza sindacale 10.5.2010 n. 270 del Sindaco del Comune di Andria, avente ad oggetto: “Disciplina degli orari e delle aperture straordinarie degli esercizi commerciali per l’anno 2010. Modifica ordinanza n. 812 del 15 dicembre 2009”; - dell’ordinanza sindacale 15.12.2009 n. 812 del Sindaco del Comune di Andria; - di tutti gli atti presupposti, connessi e comunque dipendenti; e per la condanna al risarcimento del danno; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Andria; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2010 il dott. Francesco Cocomile e uditi per le parti i difensori avv.ti P. Nitti e G. De Candia; Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO Il presente ricorso deve essere respinto. Invero la ricorrente Coop. Estense impugna in questa sede le ordinanze n. 270/2010 e n. 812/2009 del Sindaco del Comune di Andria che prevedono determinate chiusure ed aperture domenicali e festive per gli esercizi commerciali nel periodo gennaio/novembre 2010 (in particolare l’ordinanza n. 270/2010 amplia i giorni di chiusura domenicale e festiva nel periodo luglio/settembre 2010 rispetto a quanto previsto nella precedente ordinanza n. 812/2009: in base alla gravata ordinanza n. 270/2010 nei giorni dell’11 luglio 2010, del 1° agosto 2010 e del 19 settembre 2010 vi è obbligo di chiusura domenicale e festiva, mentre l’ordinanza n. 812/2009 stabiliva in dette giornate una deroga all’obbligo di chiusura domenicale e festiva). La ricorrente sostiene che la città di Andria è inserita nell’elenco regionale delle città ad economia prevalentemente turistica e delle città d’arte con la conseguenza che relativamente al regime delle chiusure domenicali e festive degli esercizi commerciali opera l’art. 18, comma 6 legge Regione Puglia n. 11/2003 e successive modificazioni ed integrazioni in virtù del quale nel periodo maggio-settembre vi è assoluta libertà per gli esercenti di determinare le aperture domenicali e festive (fermo restando l’obbligo di chiusura nei giorni indicati dal comma 8 quater). Secondo la ricorrente Coop. Estense l’ordinanza n. 270/2010 modificativa del calendario di cui alla precedente ordinanza n. 812/2009 (che fa espressa applicazione dell’art. 18, comma 5 legge Regione Puglia n. 11/2003) contrasta non solo con la prescrizione di cui all’art. 18, comma 6 legge Regione Puglia n. 11/2003 ma anche con i principi posti a garanzia della concorrenza (peraltro, secondo la prospettazione di parte ricorrente, l’art. 18, comma 6 legge Regione Puglia n. 11/2003 va interpretato nel senso che il concerto con le organizzazioni rappresentative è necessario unicamente per individuare ulteriori deroghe rispetto a quelle previste per legge), con l’art. 50 dlgs n. 267/2000 che contempla un potere del Sindaco di coordinamento e riorganizzazione degli orari degli esercizi commerciali sulla base degli indizi espressi dal Consiglio comunale e dalla Regione (la ricorrente sostiene che le ordinanze gravate non siano rispettose degli indirizzi della Regione mancando altresì la doverosa concertazione con le organizzazioni e le associazioni di categoria rappresentative), con la normativa comunitaria che tutela la concorrenza. Il Comune di Andria, costituendosi in giudizio, afferma preliminarmente che il ricorso introduttivo è inammissibile poiché non notificato ad almeno un controinteressato. Tuttavia la predetta eccezione deve essere disattesa poiché tali soggetti (i.e. altri esercizi commerciali presenti nel territorio del Comune di Andria) non sono espressamente menzionati negli atti impugnati, né risultano facilmente individuabili a partire dal contenuto delle ordinanze gravate; pertanto non possono considerarsi realmente controinteressati in base alla relativa nozione costantemente fornita dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. V, 13 giugno 2008, n. 2970: “I presupposti essenziali che integrano la nozione di controinteressato in senso proprio sono l’elemento formale (ovvero la menzione espressa della persona nell’atto impugnato o la sua immediata rintracciabilità) e l’elemento sostanziale, ovvero l’interesse immediato e differenziato rispetto a quello del quivis de populo a mantenere gli effetti del provvedimento impugnato che è riferibile in via esclusiva all’ente.”). D’altro canto non è neanche possibile affermare con certezza se ognuno dei titolari di esercizi commerciali (di piccole o grandi dimensioni) presenti sul territorio del Comune di Andria destinatari delle ordinanze sindacali gravate in questa sede abbiano o meno un interesse immediato e differenziato rispetto a quello del quivis de populo a mantenere gli effetti dei provvedimenti impugnati. La difesa dell’amministrazione comunale osserva altresì che il ricorso introduttivo è inammissibile essendosi l’ordinanza n. 270/2010 consolidata per effetto dell’acquiescenza manifestata dalla ricorrente rispetto alla precedente ordinanza n. 812/2009. Invero la ricorrente - evidenzia parte resistente - nel corso della riunione in sede di concertazione svoltasi in data 22 aprile 2010 (riunione di cui si dà atto nel corpo motivazionale della ordinanza n. 270/2010), a mezzo del proprio rappresentante, dichiarava di ritenere “utile non cambiare l’ordinanza” (i.e. ordinanza n. 812/2009). Sostiene inoltre la difesa dell’amministrazione comunale che il Comune di Andria, diversamente da quanto asserito dalla ricorrente, non è una città ad economia prevalentemente turistica, né una città d’arte (i.e. inserita nell’elenco dei comuni ad economia prevalentemente turistica e delle città d’arte di cui alla legge Regione Puglia n. 11/2003 ed al regolamento regionale n. 11/2004) per cui non può trovare applicazione l’art. 18, comma 6 legge Regione Puglia n. 11/2003 (di cui il suddetto regolamento costituisce attuazione); che viceversa è operativo nel caso di specie l’art. 18, comma 5 legge Regione Puglia n. 11/2003 (correttamente richiamato nel corpo della gravata ordinanza n. 812/2009) che riguarda le città non turistiche (rectius non inserite nell’elenco dei comuni ad economia prevalentemente turistica e delle città d’arte di cui alla legge Regione Puglia n. 11/2003 ed al regolamento regionale n. 11/2004) per cui non vi è assoluta libertà per gli esercenti di determinare le aperture domenicali e festive, essendo rimesso alla discrezionalità del Comune individuare i giorni nei quali gli esercenti possono derogare all’obbligo di chiusura domenicale e festiva previo parere non vincolante delle associazioni rappresentative, parere che nel caso di specie comunque vi è stato (tutte le associazioni presenti nel corso della citata riunione del 22 aprile 2010 tranne la Lega Coop erano favorevoli al calendario che poi si è tradotto nella gravata ordinanza n. 270/2010); che la normativa regionale volta alla limitazione delle aperture domenicali non contrasta con i principi propri del diritto comunitario. Ritiene questo Collegio che le argomentazioni addotte dal Comune di Andria in ordine al merito della presente controversia siano condivisibili e fondate. Invero la città di Andria non è inserita, come dimostrato dalla produzione documentale di parte resistente depositata in data 22 settembre 2010, nell’elenco dei comuni ad economia prevalentemente turistica e delle città d’arte di cui alla legge Regione Puglia n. 11/2003 ed al regolamento regionale n. 11/2004. Pertanto non può certamente trovare applicazione nel caso di specie l’art. 18, comma 6 legge Regione Puglia n. 11/2003, dovendo viceversa ritenersi operativa la previsione di cui al comma 5 del citato art. 18. Detta statuizione è stata osservata nella presente fattispecie visto che l’ordinanza n. 270/2010 richiama il verbale della seduta del 22 aprile 2010 nel corso della quale furono correttamente e doverosamente sentite le organizzazioni e le associazioni di categoria rappresentative. Va altresì evidenziato che, in considerazione dell’argomento prospettato da parte ricorrente secondo cui il Comune di Andria sarebbe una città a economia prevalentemente turistica o d’arte ex art. 18, comma 6 legge Regione Puglia n. 11/2003, la Coop. Estense avrebbe dovuto impugnare a suo tempo (e tuttavia agisce in giudizio tardivamente solo con il presente ricorso) l’ordinanza n. 812/2009 che all’opposto faceva (corretta) applicazione dell’art. 18, comma 5 legge Regione Puglia n. 11/2003 (ed anzi la ricorrente – come visto – manifesta acquiescenza rispetto a detta ordinanza nel corso della riunione del 22 aprile 2010). Se ne ricava che la (tardivamente) gravata ordinanza n. 812/2009 è presupposto dell’ordinanza n. 270/2010 per cui l’omessa tempestiva impugnazione del primo provvedimento determina l’inammissibilità del presente ricorso. Come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa in più occasioni (cfr. T.A.R. Puglia Bari, Sez. III, 9 luglio 2008, n. 1685; T.A.R. Lombardia Milano, Sez. II, 20 giugno 2005, n. 1875; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 3 novembre 2003, n. 2368; cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 21/1993) l’omessa tempestiva impugnazione dell’atto presupposto rende inammissibile l’impugnazione dell’atto consequenziale (i.e. nel caso di specie ordinanza n. 270/2010). Pertanto, a prescindere da ogni altra considerazione, la tardiva contestazione della qualificazione giuridica ai sensi dell’art. 18, comma 5 legge Regione Puglia n. 11/2003 (qualificazione operata dalla ordinanza n. 812/2009) del Comune di Andria quale città non ad economia prevalentemente turistica e non d’arte rende incontestabile l’identica qualificazione che è posta a fondamento della successiva ordinanza n. 270/2010 (modificativa del calendario contenuto nella menzionata ordinanza n. 812/2009). Per quanto concerne l’asserita inosservanza dell’art. 50 dlgs n. 267/2000 che prevede un potere del Sindaco di coordinamento e riorganizzazione degli orari degli esercizi commerciali sulla base degli indizi espressi dal Consiglio comunale e dalla Regione, va evidenziato che, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, non consta che le ordinanze gravate non siano rispettose degli indirizzi suddetti e che in ogni caso i provvedimenti impugnati danno correttamente atto della concertazione intercorsa con le organizzazioni e le associazioni di categoria interessate. Quanto all’asserita violazione della normativa comunitaria e costituzionale in tema di concorrenza, deve escludersi che la previsione normativa di cui all’art. 18 legge Regione Puglia n. 11/2003 contrasti con i principi costituzionali (artt. 3 e 41 Cost.) invocati dalla Cooperativa ricorrente, in primo luogo poiché, se è vero che ex art. 41 Cost. l’iniziativa economica è libera, è altrettanto vero che la stessa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale e che comunque ai sensi del comma 3 dell’art. 41 Cost. la legge determina i programmi perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. In questa ottica l’art. 18 legge Regione Puglia n. 11/2003 può essere considerata una disposizione volta a coordinare a fini sociali l’attività economica privata. Peraltro, il sistema delineato dall’art. 18, commi 5 e 6 legge Regione Puglia n. 11/2003 (come successivamente modificata) si fonda essenzialmente sulla partecipazione delle associazioni rappresentative. La previsione normativa di cui all’art. 18 legge Regione Puglia n. 11/2003, laddove contempla un coinvolgimento delle associazioni rappresentative nella determinazione delle ulteriori aperture festive e domenicali, costituisce una chiara manifestazione di quel principio di sussidiarietà orizzontale ormai codificato in Costituzione dall’art. 118 Cost. come novellato dalla legge costituzionale n. 3/2001, il che indubbiamente non può portare a ritenere irragionevole alla stregua del combinato disposto di cui agli artt. 3 e 97 Cost. la disposizione in esame. Secondo il comma 4 del novellato art. 118 Cost. “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.”. Si può pertanto ritenere costituzionalmente legittima la previsione normativa regionale (i.e. art. 18 legge Regione Puglia n. 11/2003 e successive modificazioni) in forza della quale maggiori e più ampie sono le deroghe al divieto di chiusura domenicale, maggiore e più intenso è il coinvolgimento delle associazioni esponenziali rappresentative degli interessi della categoria professionale ed imprenditoriale interessata, in quanto espressione della autonoma iniziativa dei cittadini associati per lo svolgimento di attività di interesse generale. In altri termini il legislatore regionale ha realizzato con la previsione normativa di cui all’art. 18 legge Regione Puglia n. 11/2003 (in particolare commi 5 e 6) un razionale contemperamento tra potere della amministrazione comunale, potere delle associazioni di categoria e libertà dei singoli esercenti. Inoltre, secondo quanto affermato dalla Consulta (cfr. Corte cost. n. 199/2006), «... A seguito della modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione, …, la materia del “commercio” rientra nella competenza esclusiva residuale delle regioni e il d.lg. 31 marzo 1998 n. 114 si applica, ai sensi dell’art. 1, comma 2, l. 5 giugno 2003 n. 131, soltanto alle regioni che non abbiano emanato una propria legislazione nella suddetta materia ...». Pertanto rientra nella competenza legislativa esclusiva e residuale delle Regioni ai sensi del novellato art. 117, comma 4 Cost. la materia del “commercio” dovendosi comprendere in essa anche la disciplina delle aperture o chiusure domenicali degli esercizi commerciali. Detta materia (in particolare le aperture e le chiusure domenicali o nei giorni festivi degli esercizi commerciali) è stata legittimamente disciplinata dalla Regione Puglia con l’art. 18 legge regionale n. 11/2003 e successive modificazioni. Inoltre, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, alcuna ingiustificata limitazione è ravvisabile nella norma regionale in esame rispetto ai principi costituzionali e comunitari volti alla tutela della concorrenza. Sul punto infatti Corte di Giustizia C.E., Sez. V, 20 giugno 1996, n. 418 ha affermato che “Le normative nazionali, preordinate a limitare l’apertura domenicale di esercizi commerciali, perseguono un obiettivo legittimo rispetto ai principi comunitari e costituiscono l’espressione di determinate scelte rispondenti alle peculiarità socio culturali nazionali o regionali.”. Indubbiamente l’art. 18 legge Regione Puglia n. 11/2003 nella parte in cui, in un’ottica di sussidiarietà orizzontale peraltro in linea con i menzionati principi comunitari, disciplina le aperture domenicali coinvolgendo le associazioni di categoria maggiormente rappresentative sicuramente persegue un obiettivo legittimo rispetto ai principi comunitari e costituisce legittima (anche, come visto, sul piano costituzionale) espressione di scelte rispondenti alle peculiarità socio culturali della Regione Puglia così come determinate dal legislatore regionale. Ne discende che la norma regionale de qua non si pone in contrasto con la previsione del novellato art. 117, comma 1 Cost. laddove impone che la potestà legislativa sia esercitata dalle Regioni nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario oltre che nell’osservanza della Costituzione. Né pertanto si può affermare l’irrazionalità della norma regionale in esame alla stregua dei parametri costituzionali e comunitari richiamati dalla Cooperativa ricorrente. Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione del ricorso introduttivo. Conseguentemente, essendo stata riscontrata la piena legittimità delle ordinanze gravate, non può trovare accoglimento la domanda risarcitoria azionata dalla ricorrente. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede: 1) respinge il ricorso introduttivo con riferimento alla domanda di annullamento degli atti impugnati; 2) rigetta la domanda risarcitoria. Condanna la ricorrente Coop. Estense al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Andria, liquidate in complessivi €. 2.500,00, oltre accessori come per legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2010 con l’intervento dei magistrati: Amedeo Urbano, Presidente Vito Mangialardi, Consigliere Francesco Cocomile, Referendario, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 13/10/2010