T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE II - Sentenza 29 giugno 2010 n. 2241 M. Nicolosi Pres. P. Grauso Est. Porta M. e Ditta Onoranze Funebri San Ceccardo (Avv.ti F. Abeniacar, E. Cucurnia e M. Pieri) contro l’Azienda U.S.L. n. 1 Massa Carrara (Avv. V. Liguori) e nei confronti di Croce Azzurra di Montagnoso ed altre (non costituite)

Contratti della P.A. – Affidamento del servizio di trasporto delle salme - Mancata indizione di una procedura selettiva aperta a tutti gli operatori del settore - Legittimità

L’approvazione e la stipula di un accordo-quadro fra una A.S.L. e le locali associazioni di volontariato, relativo ai trasporti delle salme, sono perfettamente coerenti con il favor manifestato dal legislatore statale e regionale nei confronti delle associazioni di volontariato, ed in particolare di quelle attive nel settore sanitario: nella specie, la scelta discrezionale della Regione, di privilegiare lo strumento del volontariato nello svolgimento di quei trasporti, trova immediato conforto nella legge, giustificandosi, sul piano della buona amministrazione, con gli innegabili risparmi di spesa che una scelta siffatta garantisce, stante il carattere non lucrativo e squisitamente solidaristico dell’attività di volontariato. Né la priorità accordata alle associazioni di volontariato si pone in contrasto con i principi dettati dall’ordinamento comunitario, con i quali è stata ritenuta compatibile anche una disciplina nazionale che limiti ai soli operatori privati senza fini di lucro la possibilità di concorrere alla realizzazione del sistema di assistenza sociale, attraverso la stipula di convenzioni che danno diritto al rimborso da parte dello Stato dei costi di servizi d'assistenza sociale a rilevanza sanitaria (cfr. Corte di Giustizia CE, 17 giugno 1997, in causa C-70/95).

N. 02241/2010 REG.SEN. N. 01538/2001 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 1538 del 2001, proposto da:

Porta Manuel, in proprio e quale legale rappresentante della Ditta Onoranze Funebri San Ceccardo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesca Abeniacar, Emilio Cucurnia e Maurizio Pieri, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Firenze, via dei Servi, 12; contro Azienda U.S.L. n. 1 Massa Carrara, in persona del Direttore generale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Vincenza Liguori, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli 40; nei confronti di Croce Azzurra di Montignoso, Croce Bianca di Massa, S.V.S. Croce Verde di Fossola, Fraternita di Misericordia di Massa, Pubblica Assistenza di Carrara; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, a) della deliberazione n. 368 del 30/03/01 del Direttore Generale dell'A.U.S.L. n. 1 di Massa Carrara pubblicata il 18/04/01; b) della deliberazione n. 1614 del 17/11/1999 Direttore Generale dell'A.U.S.L. n. 1 di Massa Carrara pubblicata il 16/12/99; nonché, per quanto occorrer possa, stante il richiamo operato, c) della deliberazione n. 1078 del 5/8/94 del Commissario Straordinario dell'U.S.L. n. 2 di Massa Carrara; d) della deliberazione n. 1199 del 3/9/94 del Commissario Straordinario dell'U.S.L. n. 2 di Massa Carrara; e) della deliberazione n. 1896 del 31/12/99 del Direttore Generale dell'A.U.S.L. n. 1 di Massa Carrara; f) della deliberazione n. 1222 del 21/9/00 del Direttore Generale dell'A.U.S.L. n. 1 di Massa Carrara; nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale del relativo procedimento. e per la condanna dell'A.U.S.L. n. 1 di Massa Carrara al risarcimento del danno ingiustamente subito dalla impresa ricorrente nella misura che sarà determinata dal Tribunale a norma dell'art. 35 del d.lgs. 31/3/98 n.80. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda U.S.L. n. 1 Massa Carrara; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2010 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO Con ricorso notificato il 23 – 26 giugno 2001, e depositato il 7 luglio successivo, Manuel Porta, titolare dell’impresa di onoranze funebri “S. Ceccardo”, proponeva impugnazione avverso gli atti e provvedimenti in epigrafe, mediante i quali l’Azienda U.S.L.. n. 1 di Massa Carrara, nel recepire l’accordo-quadro regionale per la regolamentazione dei rapporti fra le Aziende Unità Sanitarie Ospedaliere e le associazioni di volontariato firmatarie, aveva approvato la convenzione siglata con le locali associazioni di volontariato per lo svolgimento, all’interno del Presidio Ospedaliero delle Apuane, del servizio di trasporto delle salme dai reparti ospedalieri all’obitorio. Affidate le proprie doglianze a tre motivi in diritto, il ricorrente concludeva per l’annullamento degli atti impugnati, previa sospensiva, nonché per la condanna della predetta A.S.L. al risarcimento dei danni. Costituitasi in giudizio l’amministrazione intimata, che resisteva al gravame, con ordinanza del 18 luglio 2001 il collegio respingeva la domanda cautelare. Nel merito, la causa veniva discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 1 aprile 2010, preceduta dal deposito di memorie difensive. DIRITTO L’oggetto principale dell’impugnazione è costituito dalla delibera n. 368 del 30 marzo 2001, con cui il direttore generale dell’Azienda U.S.L. n. 1 di Massa Carrara ha approvato l’accordo siglato con i rappresentanti delle locali associazioni di volontariato relativamente all’effettuazione, da parte di queste ultime, del trasporto sanitario dei pazienti deceduti dai reparti ospedalieri all’obitorio: l’assunto di fondo del ricorrente è che, trattandosi di affidamento di pubblico servizio, l’amministrazione avrebbe dovuto procedere tramite procedura ad evidenza pubblica, e non mediante trattativa privata. In via pregiudiziale, la difesa della A.S.L. n. 1 eccepisce, peraltro, l’inammissibilità del ricorso, giacché la predetta delibera n. 368/01 costituirebbe nulla più che un atto necessitato, esecutivo dell’accordo-quadro regionale sottoscritto in data 11 ottobre 1999 tra gli organismi federativi delle associazioni di volontariato, la Croce Rossa Italiana e le Aziende sanitarie ed Ospedaliere toscane, e recepito dalla A.S.L. n. 1 con delibera n. 1614 del 17 novembre 1999. Ad avviso della A.S.L., è quest’ultima la delibera che il ricorrente avrebbe dovuto autonomamente e tempestivamente impugnare, senza attendere la stipula e l’approvazione dell’accordo locale, in quanto foriera di immediato pregiudizio degli interessi dedotti in causa. L’eccezione è infondata. Con la menzionata delibera n. 1614 del 17 novembre 1999, il direttore generale della A.S.L. n. 1 di Massa Carrara ha recepito l’accordo-quadro regionale per la regolamentazione dei rapporti con le associazioni di volontariato e la Croce Rossa Italiana nell’attività di trasporto sanitario, il cui art. 1 stabiliva che i servizi di trasporto sanitario, ivi compreso il trasporto di salme in obitorio delegato alle A.S.L., ove non svolti direttamente da queste ultime, dovessero venire assegnati “in via prioritaria” alle associazioni di volontariato firmatarie dell’accordo, se munite di attrezzature e personale idonei. Come si ricava dalla formulazione testuale della norma pattizia, l’esclusione dall’affidamento dei servizi di trasporto sanitario, prefigurata a carico degli operatori diversi dalle associazioni di volontariato, non ha il carattere dell’assolutezza, essendo comunque subordinata alla presenza – nelle diverse realtà locali – di associazioni di volontariato in grado di assolvere al servizio; ne discende che, nella specie, il pregiudizio del quale il ricorrente si duole non è direttamente riferibile all’approvazione dell’accordo-quadro regionale, bensì a quella della convenzione per l’affidamento dei servizi di trasferimento salme alle associazioni di volontariato nell’ambito dei territori di competenza della A.S.L. n. 1, cui, appunto, ha riguardo la deliberazione n. 368/01, principale oggetto del gravame. Nel merito, il ricorrente con il primo motivo deduce innanzitutto l’illegittimità dell’affidamento, effettuato mediante ricorso alla trattativa privata, pur in assenza delle condizioni che avrebbero potuto giustificare la deroga all’obbligo di procedere mediante procedura selettiva ad evidenza pubblica. Con il secondo motivo, si duole poi del fatto che l’amministrazione procedente non avrebbe svolto alcuna verifica in ordine all’idoneità tecnica del personale e delle attrezzature messe a disposizione dalle associazioni firmatarie della convenzione, di talché la convenzione stessa non garantirebbe l’efficiente e corretto espletamento del servizio. Con il terzo motivo, infine, il Porta sostiene che gli atti impugnati sarebbero affetti da eccesso di potere per sviamento, giacché solo l’indizione di una vera e propria gara avrebbe garantito di selezionare l’operatore più idoneo a gestire il servizio in conformità con l’interesse pubblico. I motivi, che saranno esaminati congiuntamente, sono infondati. L’art. 45 della legge n. 833/78, istitutiva del servizio sanitario nazionale, contiene l’esplicito riconoscimento della funzione delle associazioni di volontariato liberamente costituite, la cui finalità statutaria sia di concorrere al conseguimento dei fini istituzionali del S.S.N.. Dal canto suo, la legge-quadro sul volontariato, n. 266/91, nel mentre estende in termini generali il riconoscimento del valore sociale e della funzione dell'attività di volontariato come espressione di partecipazione, solidarietà e pluralismo, e ne favorisce l'apporto originale per il conseguimento delle finalità di carattere sociale, civile e culturale individuate dallo Stato, dalle regioni, dalle province autonome di Trento e di Bolzano e dagli enti locali (art. 1), dà concretezza a tali affermazioni di principio consentendo alle pubbliche amministrazioni, per quanto qui interessa, di stipulare convenzioni con le organizzazioni di volontariato iscritte da almeno sei mesi nei registri tenuti dalle Regioni e dalle Province autonome, e che dimostrino attitudine e capacità operativa. Correlativamente, l’art. 10 della l.r. toscana n. 28/93, come modificato dalla l.r. n. 29/96, prevede che la Regione, gli enti locali e gli altri enti pubblici possano convenzionarsi con le organizzazioni di volontariato iscritte nell’apposito registro, per svolgere prestazioni anche integrative di quelle erogate dai servizi pubblici, nonché, per settori specifici di intervento, approvare accordi regionali e convenzioni-tipo in cui sia previsto espressamente quali sono le clausole inderogabili da parte dell'ente contraente e quali invece possono essere derogate; il ricorso allo strumento convenzionale fra pubbliche amministrazioni e associazioni di volontariato è quindi ribadito, nello specifico ambito del servizio sanitario regionale, dall’art. 20 della l.r. toscana n. 22/00 che precisa come le associazioni in questione concorrano alla realizzazione delle finalità del servizio sanitario ed alle attività di assistenza sociale (analoga disposizione è ora contenuta nell’art. 17 della l.r. n. 17/40, che ha ridisciplinato il S.S.R.). Tanto premesso, l’approvazione dell’accordo-quadro dell’11 ottobre 1999, e la successiva stipula dell’accordo 30 marzo 2001 fra la A.S.L. n. 1 e le locali associazioni di volontariato, relativo ai trasporti delle salme, sono perfettamente coerenti con il favor manifestato dal legislatore statale e regionale nei confronti delle associazioni di volontariato, ed in particolare di quelle attive nel settore sanitario: nella specie, la scelta discrezionale della Regione, di privilegiare lo strumento del volontariato nello svolgimento di quei trasporti, trova immediato conforto nella legge, giustificandosi, sul piano della buona amministrazione, con gli innegabili risparmi di spesa che una scelta siffatta garantisce, stante il carattere non lucrativo e squisitamente solidaristico dell’attività di volontariato. Né la priorità accordata alle associazioni di volontariato si pone in contrasto con i principi dettati dall’ordinamento comunitario, con i quali è stata ritenuta compatibile anche una disciplina nazionale che limiti ai soli operatori privati senza fini di lucro la possibilità di concorrere alla realizzazione del sistema di assistenza sociale, attraverso la stipula di convenzioni che danno diritto al rimborso da parte dello Stato dei costi di servizi d'assistenza sociale a rilevanza sanitaria (cfr. Corte di Giustizia CE, 17 giugno 1997, in causa C-70/95). Se, dunque, la mancata indizione di una procedura selettiva aperta a tutti gli operatori presenti sul mercato risulta di per sé pienamente legittima, neppure possono condividersi le censure espresse dal ricorrente in ordine al fatto che la stipula della convenzione con le associazioni di volontariato non garantirebbe efficienza e correttezza del servizio. Le associazioni con le quali la A.S.L. n. 1 ha siglato la convenzione per il trasporto delle salme sono le medesime che, fino a quel momento, avevano effettuato gratuitamente il servizio, e la cui idoneità tecnica deve pertanto presumersi già conosciuta e verificata dall’Azienda sanitaria, non occorrendo sul punto ulteriore motivazione, e sempre salvo il controllo successivo sulla puntuale osservanza delle prescrizioni normative in materia di trasporto sanitario (in primis, la legge regionale n. 60/93, poi abrogata e sostituita dalla legge regionale n. 25/01). Si aggiunga che, ai sensi dell’art. 7 dell’accordo-quadro regionale, alle associazioni è fatto l’obbligo di assicurare la formazione del personale volontario o dipendente, in ossequio alle previsioni di legge, e che, quanto al trasferimento delle salme, l’art. 10 co. 1 lett. E) del medesimo accordo-quadro ne ribadisce le modalità in termini vincolanti per gli enti firmatari (utilizzo di apposito furgone con autista ed accompagnatore, oltre alle precisazioni deliberate a livello locale), di talché ricorrono tutti i presupposti per ritenere garantito il soddisfacimento dell’interesse pubblico ad un’adeguata prestazione del servizio. Alla luce delle considerazioni che precedono, l’impugnazione non può trovare accoglimento, e, con essa, deve essere respinta anche la domanda accessoria di risarcimento danni proposta dal ricorrente. Le spese di lite seguono la soccombenza, e sono liquidate come in dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sezione II, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in ogni sua domanda, e condanna il ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali, ad I.V.A. e C.P.A. come per legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2010 con l'intervento dei Magistrati: Maurizio Nicolosi, Presidente Bernardo Massari, Consigliere Pierpaolo Grauso, Primo Referendario, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 29/06/2010