M. G., rappresentato e difeso dall'avv. Lidia Braca, con domicilio eletto presso Lidia Braca in Perugia, Strada Pian della Genna;
contro
Comune di Bettona, rappresentato e difeso dall'avv. Alarico Mariani Marini, con domicilio eletto presso Alarico Mariani Marini in Perugia, via Mario Angeloni, 80/B;
per l'annullamento
dell’ordinanza n. 31 in data 16 maggio 2006, nonché di ogni altro atto presupposto, collegato, conseguente o successivo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bettona;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2010 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il ricorrente è proprietario di immobili in Bettona, località Colle, nei quali da decenni viene svolta (attualmente dal figlio in qualità di affittuario) l’attività di allevamento di suini da ingrasso.
Il Comune di Bettona, in esito a sopralluogo in data 13 dicembre 2005 (cfr. rapporto prot. 10081 in data 21 dicembre 2005), gli ha contestato di avere realizzato, senza titolo abilitativo o in difformità dal titolo, alcuni manufatti (elencati ai nn. 1-7, ed adibiti, in alcuni casi previo mutamento senza titolo della destinazione d’uso, a stalle per suini).
Con ordinanza n. 31 in data 16 maggio 2006, il Comune di Bettona, considerando insufficienti i chiarimenti forniti dagli interessati, ha ritenuto che:
- per i manufatti nn. 2 e 4, sia ravvisabile una variazione d’uso in assenza di titolo abilitativo, per una superficie di mq 129,79, in contrasto con l’articolo 103 del regolamento comunale di igiene e sanità (che vieta qualsiasi ampliamento o incremento delle superfici delle stalle per allevamento di suini);
- sia altresì ravvisabile, per il manufatto n. 4, una parziale difformità rispetto al nulla osta n. 32 in data 30 luglio 1966 (relativa ad una porzione di mq 6,90); per il n. 6 una totale difformità rispetto al medesimo titolo n. 32/1966; e per i nn. 5 e 7 una realizzazione in assenza del titolo abilitativo.
Conseguentemente, oltre a disporre, per il mutamento senza titolo della destinazione d’uso, la sanzione pecuniaria prevista dall’articolo 10, comma 1, lettera b), punto 3, della l.r. 21/2004, e, ai sensi del comma 3, la cessazione dell’utilizzazione abusiva (manufatti nn. 2 e 4), ha ordinato la demolizione delle opere abusivamente realizzate in assenza del titolo (manufatti nn. 5 e 7), in totale difformità (n. 6) o in parziale difformità (n. 4) dal titolo abilitativo.
2. Il ricorrente impugna detto provvedimento sanzionatorio.
Sostiene che i manufatti oggetto della sanzione sono stati realizzati prima del 1967, che lui non ha realizzato alcuna trasformazione (ma soltanto opere di manutenzione); e che, in particolare, la consistenza e destinazione a stalle per suini preesistevano all’acquisto dell’azienda (1971), ed erano da tempo note al Comune, come risulterebbe:
- dalla planimetria allegata all’istanza in base alla quale il Comune rilasciò la concessione edilizia in data 14 febbraio 1977 per la costruzione di una (nuova) stalla (per 600 suini, di mq 878 – in sede realizzativa, poi ridotti di 36,25 mq);
- dalla descrizione dello stato dei luoghi contenuta nella relazione (geom. Brenci) in data 10 novembre 1977, in cui si dà conto che si allevavano circa 150 suini e 25 scrofe, in “vecchie stalle e annessi rurali” (il che, tenendo conto del rapporto tra superficie e capi allevati all’epoca utilizzato, condurrebbe ad una superficie di 344 mq totali – poco inferiori a quelli – 356 - rilevati dall’ordinanza impugnata);
- dalla deliberazione del C.C. n. 52 in data 7 maggio 1988, in base alla quale l’azienda, in vista dell’entrata in funzione del nuovo depuratore comunale ed in considerazione dell’allaccio ad esso, è stata autorizzata a istallare 1.024 capi di suini.
Ciò posto, deduce che vi è travisamento e difetto di motivazione, in quanto i manufatti non possono considerarsi abusivi, e comunque il Comune, per supportare una simile qualificazione, avrebbe dovuto provare la necessità del titolo edilizio, alla luce dell’epoca di realizzazione.
In ogni caso, il mutamento di destinazione d’uso sarebbe consentito senza necessità di autorizzazione in quanto non ha comportato modifiche strutturali dei manufatti.
Deduce inoltre che il divieto sancito dall’articolo 103 del regolamento di igiene e le sanzioni demolitorie previste dalla legge 47/1985 non trovano applicazione, in quanto si tratta di disposizioni successive alla realizzazione delle opere.
E che, in ogni caso, il lungo tempo decorso senza che sia stata rilevata una situazione abusiva, comporta il consolidamento del legittimo affidamento del privato, e quindi l’adozione della sanzione ripristinatoria richiede di essere supportata dalla esternazione delle specifiche ragioni di interesse pubblico che rendano imprescindibile la demolizione dell’abuso.
3. Resiste, controdeducendo puntualmente, il Comune di Bettona.
4. Non possono condividersi le eccezioni di improcedibilità sollevate dal Comune di Bettona.
Infatti, la circostanza che i suini siano stati sgomberati e che l’attività di allevamento non possa riprendere (come avviene per la generalità degli allevamenti suinicoli della zona, in attesa dell’attuazione della nuova disciplina regolamentare introdotta con deliberazioni del C.C. n. 5/2009 e n. 22/2009) non priva il ricorrente dell’interesse ad una decisione su provvedimenti che hanno inibito o condizionato l’attività pregressa.
Lo stesso dicasi, alla luce dell’orientamento seguito da questo Tribunale, per la sopravvenuta presentazione di istanze di sanatoria e condono per le medesime opere oggetto del provvedimento impugnato con il ricorso in esame (istanze che, peraltro, sarebbero tuttora pendenti per carenza di documentazione – e, in assenza di alcuna formale azione riguardo ai relativi provvedimenti, non vi è motivo per esaminare in questa sede la rilevanza della documentazione depositata dalle parti in prossimità dell’udienza).
5. Nel merito, il ricorso è infondato e deve pertanto essere respinto.
5.1. E’ pacifico che l’obbligo di munirsi del titolo edilizio esista, per le costruzioni nei centri abitati, a partire dalla legge 1150/1942 (salvo più risalenti specifiche previsioni dei regolamento edilizi comunali), e per tutte le costruzioni in forza della legge 765/1967.
E’ altresì pacifico che l’abuso non è sanato dal trasferimento a terzi della proprietà del manufatto.
Il ricorrente non ha provato che la realizzazione delle stalle in questione risalga ad epoca antecedente al 1967.
Le circostanze che il ricorrente adduce non dimostrano nulla sull’esistenza di un titolo edilizio, riguardando la disciplina dell’attività zootecnica sotto il profilo dell’autorizzazione allo smaltimento dei liquami, contenuta nelle disposizioni del regolamento comunale di igiene e sanità e nelle ordinanze contingibili mediante le quali – com’è fatto notorio, da decenni - il Comune di Bettona ha affrontato le esigenze di controllo della consistenza e della corretta gestione degli allevamenti, a tutela del suolo e dei corpi idrici.
Nè può sostenersi che la prova dell’epoca di realizzazione del manufatto senza titolo incomba sul Comune; al contrario, è ragionevole che sia il privato – il quale dispone, direttamente o per acquisizione dal dante causa, delle informazioni e della documentazione sulla costruzione dell’opera – a soddisfare il relativo onere.
5.2. Dunque, per i manufatti occorreva il titolo edilizio.
La destinazione attuale di tutti i manufatti a stalle per suini risulta dal sopralluogo, e non viene contestata.
Per evidenziare la mancanza del titolo o la difformità dal titolo, il Comune ha fatto riferimento all’unico atto che testimonia della preesistenza (alla costruzione di quella oggetto della concessione del 1977) di alcuni di detti manufatti, vale a dire al nulla osta per l’esecuzione di lavori edilizi n. 32/1966.
In tale provvedimento, il manufatto n. 2, risulta indicato (cfr. planimetria allegata) come “abitazione esistente”.
Il ricorrente sostiene che detta descrizione era riferita esclusivamente alla individuazione “dell’ingombro dell’edificio” e non rappresenta la destinazione del fabbricato, il cui piano terra, secondo la tradizione umbra, era destinato a stalla. La asserzione non può essere condivisa, in quanto non supportata da alcun riferimento normativo o convenzionale che possano condurre ad attribuire all’indicazione progettuale un significato (quello invocato dal ricorrente) diverso da quello testuale e comunemente attribuito. Senza contare che il richiamo alla tradizione, qualora fosse rilevante (e un’ulteriore preclusione in tal senso deriva dall’articolo 56 del regolamento comunale di igiene, che vietava la coesistenza nel medesimo edificio di locali adibiti ad abitazione e di stalle), condurrebbe semmai ad ipotizzare una destinazione a stalla per bovini, giammai a stalla per suini (a causa delle esalazione che queste producono).
Lo stesso nulla osta n. 32/2006 prevedeva, relativamente al manufatto n. 4, la destinazione (in parte a stalla per suini, e per il resto) a pollaio e a rimessa attrezzi; per il n. 6, la destinazione a cantina. Su tale aspetto, non vengono svolte argomentazioni, e quindi la modifica senza titolo della destinazione d’uso può ritenersi avvenuta.
Quanto alle difformità strutturali edilizie, lo stesso ricorrente ammette che il manufatto n. 4 ha dimensioni “pressoché rispondenti”, vale a dire di poco superiori, a quelle previste dal nulla osta n. 32/1966 (mq 81,88, anziché 74,55 – così ammettendo una difformità anche maggiore di quella contestata dal Comune).
I manufatti n. 5 e n. 7 (oltre al n. 3) non erano indicati nel nulla osta.
5.3. Va inoltre considerato il contenuto della concessione edilizia rilasciata in data 14 febbraio 1977 per la realizzazione di una stalla (come detto, attrezzata per il ricovero di 600 suini) funzionale all’incremento dell’attività zootecnica.
Nella istanza, il ricorrente ha indicato l’intervento come “Ristrutturazione di piccole stalle esistenti con un’unica stalla per n. 600 capi suini”. Ora, al di là dell’uso improprio del riferimento alla categoria di interventi edilizi della “ristrutturazione”, la documentazione sembra potersi interpretare nel senso che la nuova stalla (la cui costruzione “si rende necessaria e indispensabile anche per motivi igienico-sanitari, in quanto le stalle attuali essendo vecchie e poco razionali non offrono garanzie in tal senso” – cfr. relazione tecnica allegata al progetto) avrebbe sostituito tutti gli annessi preesistenti (quelli costruiti senza titolo e quelli senza titolo destinati a stalle per suini). In questo senso, può ipotizzarsi che la concentrazione delle stalle nella nuova struttura fosse destinata a far cessare una situazione di contravvenzione all’articolo 56 del regolamento, citato).
Quindi, può concludersi che, se anche alcuni dei manufatti fossero stati realizzati prima del 1967, il titolo chiesto ed ottenuto dal ricorrente ne prevedeva la sostituzione con la nuova stalla.
5.4. Può aggiungersi che gli elementi che il ricorrente desume dal numero di capi per i quali il ricorrente possedeva autorizzazioni al conferimento dei liquami al depuratore comunale, appaiono – prima ancora che inidonei a fondare la legittimità dei manufatti sotto il profilo urbanistico-edilizio – poco attendibili.
Infatti, almeno fino all’integrazione del regolamento comunale di igiene e sanità disposta con deliberazione del C.C. n. 75/1991 (che prevedeva, tra l’altro, l’obbligo per gli allevatori di fornire al Comune l’indicazione delle superfici delle proprie stalle, le relative planimetrie e le modalità di smaltimento dei rifiuti – così consentendo di avviare una effettiva vigilanza sulle attività zootecniche), le autorizzazioni ai ristalli dei suini avvenivano sulla base delle richieste formulate dalla concessionaria CO.DEP. (cooperativa composta dagli stessi allevatori), che – lo sostiene la difesa del Comune, non confutata sul punto dal ricorrente – “indicava il numero dei capi per ciascun allevatore (…) indipendentemente dal numero di capi effettivamente posseduti e dalla effettiva capacità di stallaggio del proprio allevamento”.
Dunque, i presupposti sulla base dei quali il Comune ha affermato la modificazione della destinazione d’uso e la difformità realizzativa, ed ha ritenuto applicabili le fattispecie sanzionatorie suindicate, risultano confermati dagli atti e dagli elementi oggettivi acquisiti al giudizio.
Non si controverte di un diniego di rilascio di un titolo in sanatoria, e quindi l’esistenza del divieto di costruzione e di ampliamento, posto da disposizione regolamentare sopravvenuta, non assume diretta rilevanza ai fini di fondare il provvedimento sanzionatorio impugnato.
5.5. Non può ritenersi che le modificazioni d’uso risultassero irrilevanti dal punto di vista urbanistico ed edilizio.
Un allevamento zootecnico è industria insalubre di prima classe (cfr. articolo 216 del T.U.LL.SS. 1265/1934, d.m. 5 settembre 1994); la modificazione a stalle di una destinazione abitativa o “rurale” in senso stretto (in quanto connessa all’utilizzazione dei manufatti per l’esercizio delle attività agricole: cantina, rimessa attrezzi, fienile, etc.) comporta il passaggio alla categoria delle “industrie insalubri” ed implica una trasformazione territoriale ed ambientale che deve essere valutata nei suoi aspetti igienico-sanitari (soprattutto, per il regolare deflusso delle deiezioni ed il loro trattamento, fattore di criticità per la tutela ambientale).
In questa prospettiva, del resto, il Comune di Bettona aveva introdotto fin dal 1981 una disciplina che vietava ogni ampliamento o nuova costruzione di impianti zootecnici (cfr. articolo 6 del P.P.A. approvato con deliberazione del C.C. n. 47 in data 15 maggio 1981).
5.6. Resta da valutare la rilevanza dell’affidamento del ricorrente, in relazione al tempo trascorso ed alla conoscenza della situazione da parte del Comune.
Come più volte affermato da questo Tribunale:
a) E’ certamente condivisibile il rilievo secondo cui i provvedimenti sanzionatori non possono essere differiti arbitrariamente, ma devono essere adottati in un ragionevole lasso di tempo, non essendo consentito all’amministrazione di fare o non fare uso, ad libitum, dei poteri ad essa conferiti a tutela della legalità. Ma da questo rilievo potrebbero eventualmente discendere responsabilità, anche risarcitorie, dei funzionari i quali (in ipotesi: pur conoscendo l’esistenza dell’abuso) abbiano omesso di intervenire tempestivamente. Non invece l’ulteriore conseguenza che l’amministrazione possa tacitamente abdicare alle proprie funzioni di vigilanza sulle trasformazioni del territorio.
b) Invero, costituisce orientamento consolidato della giurisprudenza quello secondo il quale, l’ordine di demolizione di un’opera edilizia abusiva è sufficientemente motivato con l’affermazione dell’accertata abusività dell'opera, salva l’ipotesi in cui, per il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell’abuso ed il protrarsi dell’inerzia dell’amministrazione preposta alla vigilanza, si sia ingenerata una posizione d’affidamento nel privato; in relazione a detta ultima ipotesi, si ravvisa un onere di congrua motivazione che, avuto riguardo anche all’entità e alla tipologia dell’abuso, indichi il pubblico interesse, diverso da quello al ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato (cfr., Cons. Stato, IV, 14 maggio 2007, n. 2441;V, 29 maggio 2006, n. 3270; C.si., 23 aprile 2001 n. 183).
c) Tuttavia, trattandosi di far discendere il consolidamento di una situazione di illegittimità (tale, comunque, va definita quella cui dà luogo la realizzazione di un opera senza il titolo edilizio richiesto dalla legge) non da una previsione normativa, bensì da un comportamento inerte dell’amministrazione, occorre che la tutela dell’affidamento del privato sia subordinata al rigoroso accertamento dei suoi presupposti giustificativi. Tanto più, tenuto conto che gli interessi pubblici – al razionale assetto del territorio, alla salvaguardia dei valori paesaggistici ed ambientali – messi a repentaglio dall’abusivismo, non sono suscettibili di reintegrazione, una volta pregiudicati dal consolidamento della trasformazione senza titolo. In altri termini, il comportamento inerte dell’amministrazione deve potersi qualificare, almeno presuntivamente, come tolleranza dell’esistenza delle opere realizzate senza titolo, e non quale mera conseguenza dell’impossibilità di vigilare capillarmente un territorio esposto in misura crescente a fenomeni di trasformazione incontrollata. Nel primo caso, infatti, a differenza del secondo, sarà almeno ipotizzabile una responsabilità personale dei funzionari nell’omesso intervento, elemento necessario per poter confidare nell’esercizio scrupoloso delle funzioni di vigilanza, e ridurre il rischio derivante dalla diffusione di comportamenti negligenti o acquiescenti delle amministrazioni.
d) Da dette premesse discende che :
- il lasso di tempo trascorso dalla realizzazione, dell’opera senza che l’amministrazione sia intervenuta in alcun modo, deve essere considerevole, ed è onere dell’interessato far constare in modo ragionevolmente certo (non soltanto mediante riferimenti documentali, diretti o indiretti, ma anche sulla base di considerazioni concernenti elementi oggettivi, quali le tipologie e modalità realizzative, i materiali impiegati, lo stato di conservazione, etc.) la data di realizzazione dell’abuso;
- la presenza dell’opera realizzata in assenza di autorizzazione deve essere stata ritenuta, anche implicitamente, regolare dalla stessa Amministrazione in occasione dell’esame di precedenti pratiche edilizie, di attività di vigilanza sul territorio, o di altre attività amministrative (vedi, TAR Lombardia, Milano, IV, 27 marzo 2007, n. 1159).
- la mera prolungata esistenza dell’abuso non è sufficiente a far nascere in capo al privato alcun affidamento tutelabile, qualora possa ragionevolmente ritenersi che l’amministrazione, a causa della natura, dimensione e collocazione dell’abuso, non ne abbia avuta conoscenza.
Ora, nel caso in esame, per quanto sopra esposto, non sussistono detti presupposti.
Infatti, non è stata provata la data di realizzazione del manufatto; e, comunque, la pregressa e risalente conoscenza dell’abuso da parte del Comune di Bettona non risulta da alcun elemento; al limite, una lettura della documentazione richiamata potrebbe condurre a ritenere effettuata nel 1976 l’informazione della preesistenza degli abusi (di alcuni di essi), ma in collegamento con la previsione della loro eliminazione per realizzare la nuova struttura: ciò che, comunque, evidenzierebbe come il Comune avesse confidato nell’avvenuto ripristino della legalità, e come sia invece mancata la buona fede nel comportamento del realizzatore dell’abuso.
6. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Respinge il ricorso in epigrafe.
Condanna il ricorrente al pagamento in favore del Comune di Bettona della somma di euro 2.000,00 (duemila/00) per spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/06/2010
