REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Settima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso n. 6223/2009, proposto da VENTURA Ferdinando, rappresentato e difeso, per mandato a margine del ricorso, dall’avvocato Fabiana Fucci, con la quale è elettivamente domiciliato in Napoli, via A. D’Antona n. 20, presso lo studio dell’avvocato Francesco Ramondini; contro il Comune di Benevento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso, per mandato a margine del ricorso, dall’avvocato Stefano Tangredi, con la quale è elettivamente domiciliato in Napoli, via Melisurgo n. 4, presso lo studio dell’avvocato Andrea Abbamonte; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, della nota del Comune di Benevento n. 23410 in data 5 ottobre 2009, con la quale è stato comunicato al ricorrente che sul suolo cimiteriale n. 183, già concesso in uso non perpetuo ai signori Ventura, non è stato realizzato alcun manufatto funerario e, quindi, non essendo pervenuta alcuna richiesta di voltura della concessione da parte degli eredi, lo stesso è stato frazionato, nell’ambito della redazione del nuovo piano particellare del Cimitero, ed affidato in concessione a cittadini sorteggiati, nonché di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente, ivi compresi: a) deliberazione della Giunta comunale del Comune di Benevento n. 39 del 15 febbraio 2000, con la quale è stata disposta la revoca di concessioni di suoli cimiteriali; b) avviso pubblico del 6 marzo 2000; c) deliberazione della Giunta comunale del Comune di Benevento n. 52 del 9 aprile 2004, recante la presa d’atto del nuovo piano particellare del Cimitero; d) avviso pubblico del 2 ottobre 2006; e) sorteggio pubblico effettuato in data 21 aprile 2008; nonché per la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni cagionati dall’adozione dei provvedimenti impugnati, da liquidarsi in via equitativa; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Benevento; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 06/05/2010 il dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO 1. Con atto notificato in data 2 novembre 2009 e depositato il successivo 19 novembre 2009 il ricorrente ha impugnato la nota del Comune di Benevento n. 23410 in data 5 ottobre 2009 - con la quale gli è stato comunicato che sul suolo cimiteriale n. 183, già concesso in uso non perpetuo ai signori Ventura (danti causa del ricorrente), non è stato realizzato alcun manufatto funerario e, quindi, non essendo pervenuta alcuna richiesta di voltura della concessione da parte degli eredi, lo stesso è stato frazionato, nell’ambito della redazione del nuovo piano particellare del Cimitero, ed affidato in concessione a cittadini sorteggiati – nonché i relativi atti presupposti. In punto di fatto il ricorrente deduce che: a) è succeduto mortis causa e pro indiviso nel godimento di un lotto di suolo cimiteriale di circa 50 mq, ubicato nel cimitero di Benevento, già in concessione agli eredi dei signori Ventura Eugenio, Domenico, Cesare, Mario ed Achille, in virtù della determinazione del Commissario Regio del Comune di Benevento n. 1079 del 23 novembre 1925; b) con atto del Commissario prefettizio n. 369 del 1933 il predetto suolo cimiteriale venne materialmente consegnato ai concessionari; c) con concessione edilizia n. 315 del 1977, rilasciata in favore del signor Ventura Achille, il Comune di Benevento assentì la realizzazione di una cappella funeraria sul predetto suolo; d) con atto del 26 agosto 1989 il Comune di Benevento ha attestato che fino al mese di maggio dell’anno 1989 il predetto suolo era occupato dalle salme di Ventura Mario e Zamparelli Alfredo; e) in data 22 luglio 2009, recatosi sul posto, egli ha riscontrato una illegittima ed arbitraria modificazione dello stato dei luoghi, costituita dalla rimozione della recinzione posta a delimitazione del terreno e degli arredi funerari ivi collocati, ed ha quindi chiesto al Comune di Benevento, con nota in data 22 luglio 2009, giustificazione dell’accaduto, diffidando nel contempo l’Amministrazione al ripristino dello stato dei luoghi; f) il Comune di Benevento con l’impugnata nota in data 5 ottobre 2009 ha dato comunicazione dell’avvenuta revoca delle suddetta concessione cimiteriale. In particolare il Comune di Benevento nella suddetta nota ha evidenziato che: a) con la deliberazione della Giunta comunale n. 39 del 15 febbraio 2000 si è proceduto alla revoca di concessioni decennali di suoli cimiteriali relative ai concessionari che non hanno provveduto all’edificazione dei manufatti funerari entro i termini decadenziali; b) relativamente alle concessioni ex perpetue di suoli cimiteriali, trasformate ai sensi dell’art. 92 del D.P.R. n. 285/1990 in concessioni a tempo determinato (novantanove anni), con l’avviso pubblico del 6 marzo 2000 si è proceduto ad avvisare gli aventi diritto della facoltà di presentare richiesta di voltura e rinnovo delle predette concessioni, a pena di revoca delle stesse; c) con la successiva deliberazione n. 52 del 9 aprile 2004 la Giunta comunale ha preso atto del nuovo piano particellare del Cimitero; d) in attuazione delle predette delibere, con l’avviso pubblico del 2 ottobre 2006 è stata avviata la procedura per l’assegnazione in concessione dei suoli cimiteriali; e) in data 21 aprile 2008 è stato effettuato il sorteggio pubblico degli assegnatari; f) il suolo cimiteriale n. 183 “fu concesso, non in uso perpetuo, al sig. Ventura e sullo stesso non è stato mai realizzato alcun manufatto funerario e quindi, sulla scorta dell’avviso pubblico del 06/03/2000, non essendo pervenuta alcuna richiesta di voltura della concessione da parte degli eredi, lo stesso è stato frazionato nella redazione del nuovo piano particellare e affidato in concessione ai cittadini sorteggiati”. Dei provvedimenti impugnati il ricorrente chiede l’annullamento per i seguenti motivi: violazione di legge ed eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto. Innanzi tutto il ricorrente deduce che non corrisponde al vero quanto affermato dall’Amministrazione, e cioè che il suolo cimiteriale di cui trattasi venne assegnato “non in uso perpetuo”, perché tale affermazione è smentita sia dal tenore letterale della determinazione del Commissario Regio del Comune di Benevento n. 1079 del 23 novembre 1925, ove non è indicato alcun termine di scadenza della concessione, sia dal fatto che all’epoca dell’adozione di tale provvedimento concessorio non vi era alcuna norma che prevedesse un termine massimo di durata della concessione. In ogni caso, pur ammettendo che alla concessione di cui trattasi risulti applicabile il termine massimo di durata di novantanove anni, introdotto dal D.P.R. n. 285/1990 (recante il Regolamento di polizia mortuaria), la concessione non era comunque venuta a scadenza alla data dell’adozione della deliberazione della Giunta comunale n. 39 del 15 febbraio 2000, con conseguente inapplicabilità del termine decadenziale ivi previsto (di quindici giorni) per la presentazione delle istanze di voltura e/o rinnovo. In via subordinata il ricorrente deduce che, anche a voler ritenere applicabile alla fattispecie in esame il disposto dell’art. 92, comma 2, del D.P.R. n. 285/1990, la revoca della concessione risulterebbe comunque illegittima in quanto la tumulazione dell’ultima salma sul suolo cimiteriale in questione risale al 1989 e comunque non si sono verificate le ulteriori condizioni previste dalla norma per l’esercizio del potere di revoca (ossia la grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e l’impossibilità di provvedere tempestivamente all’ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero). Infine il ricorrente si duole del fatto che non gli sia stata data alcuna comunicazione del provvedimento di revoca della concessione cimiteriale, nonché del fatto che con la deliberazione della Giunta comunale n. 39 del 15 febbraio 2000 sia stato imposto un termine decadenziale idoneo a ledere la sfera giuridica dei titolari delle concessioni di suolo cimiteriale e sia stato previsto di far decorrere tale termine dalla pubblicazione di un pubblico avviso, laddove invece sarebbe stato necessario procedere ad effettuare adeguate ricerche anagrafiche per l’individuazione dei destinatari delle decisioni assunte con la predetta delibera. 2. Con ordinanza n. 2875/2009 questa Sezione ha respinto la domanda cautelare proposta dal ricorrente in ragione della mancata allegazione di un pregiudizio grave ed irreparabile. 3. L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio in data 6 maggio 2010, chiedendo il rigetto del gravame. 4. Alla pubblica udienza del 6 maggio 2010 il ricorso è stato assunto in decisione dal Collegio. DIRITTO 1. L’esame del presente gravame - avente ad oggetto la nota del Comune di Benevento n. 23410 in data 5 ottobre 2009, con la quale è stata data comunicazione al ricorrente dell’avvenuta revoca della concessione di suolo cimiteriale di cui alla determinazione del Commissario Regio del Comune di Benevento n. 1079 del 23 novembre 1925, nonché dei relativi atti presupposti con i quali è stata disposta la revoca della predetta concessione - richiede una preliminare disamina del quadro normativo in materia di rilascio, revoca e decadenza delle concessioni di suolo cimiteriale. Innanzi tutto si deve rammentare che l’art. 92 del Regolamento di polizia mortuaria approvato con il D.P.R. n. 285/1990 (che sostanzialmente riproduce la disciplina posta dal previgente regolamento, approvato con il D.P.R. n. 803/1975), dopo aver precisato, al primo comma, che le concessioni cimiteriali “sono a tempo determinato e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo”, prevede altresì, al comma 2, che “le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni, rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica 21 ottobre 1975, n. 803, possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all'ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero” e, al comma 3, che “con l’atto della concessione il comune può imporre ai concessionari determinati obblighi, tra cui quello di costruire la sepoltura entro un tempo determinato pena la decadenza della concessione”. Sulla base di tale quadro normativo, la giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. V, 11 ottobre 2002, n. 5505) ha posto in rilievo che per le concessioni di durata superiore ai 99 anni rilasciate anteriormente al D.P.R. n.803/1975, l’esercizio del potere discrezionale di revoca della concessione per ragioni di interesse pubblico viene ancorato a due precisi presupposti -il superamento di 50 anni dall’ultima tumulazione e la grave insufficienza del cimitero - i quali debbono concorrere entrambi per la legittimità del provvedimento di revoca, mentre la decadenza opera come conseguenza dell’inosservanza di determinati obblighi posti a carico del concessionario con l’atto di concessione o con la convenzione che sovente accompagna tale atto. Inoltre, secondo la giurisprudenza (T.A.R. Sardegna Cagliari, Sez. II, 30 gennaio 2006, n. 95; T.R.G.A. Trentino Alto Adige, Trento, Sez. I, 9 settembre 1999, n. 318), l’art. 92 del D.P.R. n. 285/1990 preclude il rilascio di concessioni per l’uso perpetuo di aree cimiteriali, ma non impone affatto che le preesistenti concessioni perpetue vengano ricondotte a concessioni a tempo determinato e, quindi, le predette concessioni rimangono assoggettate al regime giuridico vigente al momento del loro rilascio, potendo essere modificate solo da espressa disposizione di legge, da novazioni consensuali o dal concretarsi dei casi di estinzione quali, ad esempio, la soppressione del cimitero. 2. Poste tali premesse, in punto di fatto il Collegio rileva innanzi tutto che la concessione di cui trattasi è stata rilasciata con determinazione del Commissario Regio del Comune di Benevento n. 1079 del 23 novembre 1925 e che nel corpo di tale provvedimento non è previsto alcun termine di durata, sicché si deve ritenere che la concessione sia stata rilasciata a tempo indeterminato. Del resto l’Amministrazione comunale nella nota del 5 ottobre 2009 si limita ad affermare apoditticamente che la concessione venne rilasciata “non in uso perpetuo”, ma non fornisce alcun elemento di prova a supporto di tale affermazione. Inoltre la stessa Amministrazione comunale nella predetta nota fornisce una indiretta conferma del fatto che la concessione venne rilasciata a tempo indeterminato, laddove invoca la circostanza che a seguito dell’avviso pubblico del 6 marzo 2000 non sia pervenuta alcuna richiesta di rinnovo da parte degli aventi diritto. A tal riguardo occorre infatti evidenziare che nella deliberazione della Giunta comunale n. 39 del 15 febbraio 2000 è stato previsto un diverso regime per le concessioni perpetue di suoli cimiteriali e per le concessioni decennali rilasciate nella fase di aggiornamento del piano particellare del cimitero monumentale del Comune di Benevento: in particolare per queste ultime (ossia le concessioni decennali) l’Amministrazione ha disposto direttamente la revoca del titolo nei confronti dei concessionari che non avessero provveduto tempestivamente alla edificazione dei manufatti funerari, mentre per le concessioni perpetue (ossia quelle che, secondo la tesi dell’Amministrazione, sarebbero state trasformate in concessioni novanta novennali per effetto dell’entrata in vigore del D.P.R. n. 285/1990) è stato invece disposto che le stesse sarebbero state revocate in mancanza di richieste di rinnovo e voltura da parte degli aventi diritto. In altri termini il Collegio ritiene che se la concessione di cui trattasi non fosse stata rilasciata a tempo indeterminato l’Amministrazione non avrebbe avuto alcun motivo di invocare la circostanza che non sia pervenuta alcuna richiesta di rinnovo della concessione stessa. Stante quanto precede, risulta fondato il primo motivo di ricorso, nella parte in cui il ricorrente deduce che - seppure si ammettesse che alla concessione di cui trattasi sia applicabile il termine massimo di durata di novantanove anni, previsto dall’art. 92, comma 1, del D.P.R. n. 285/1990 - alla data dell’adozione della deliberazione della Giunta comunale n. 39 del 15 febbraio 2000 la concessione non era comunque venuta a scadenza, con conseguente inapplicabilità della previsione (contenuta nella predetta delibera di Giunta) secondo la quale gli aventi diritto avrebbero dovuto presentare, a pena di decadenza, una richiesta di rinnovo del titolo concessorio. Infatti il Collegio ritiene che non vi sia ragione per discostarsi dal richiamato orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’art. 92 del D.P.R. n. 285/1990 non impone affatto che le preesistenti concessioni perpetue vengano ricondotte a concessioni a tempo determinato. Inoltre, seppure si aderisse alla tesi dell’Amministrazione - secondo la quale l’art. 92, comma 1, del D.P.R. n. 285/1990 riguarderebbe anche i rapporti già in essere e, quindi, le preesistenti concessioni perpetue sarebbero state trasformate ex lege in concessioni novantanovennali - la concessione di cui trattasi verrebbe comunque a scadenza nell’anno 2024 e, quindi, non si comprende per quale motivo il ricorrente avrebbe dovuto presentare, a pena di decadenza, una richiesta di rinnovo del titolo concessorio. Del resto la richiamata giurisprudenza ha posto in rilievo che la decadenza può essere disposta nei confronti del concessionario solo a seguito dell’inosservanza di determinati obblighi posti a suo carico con l’atto di concessione o con la convenzione che accompagna tale atto. Pertanto risulta palesemente illegittima la decisione, assunta con la predetta deliberazione n. 39 del 15 febbraio 2000, di prevedere unilateralmente un indiscriminato obbligo di richiedere il rinnovo della concessione, per di più gravando di tale obbligo anche i titolari di concessioni non ancora venute a scadenza. 3. In via subordinata, e per mere ragioni di completezza, il Collegio osserva che, seppure si ritenesse che il provvedimento impugnato sia sorretto da una duplice motivazione, costituita, oltreché dalla mancata presentazione della richiesta di rinnovo della concessione, anche dall’inadempimento all’obbligo di provvedere tempestivamente alla edificazione dei manufatti funerari, comunque la revoca della concessione risulterebbe illegittima. Infatti - premesso che nel caso in esame non ricorre evidentemente la fattispecie della decadenza dalla concessione prevista dall’art 92, comma 3, del D.P.R. n. 285/1990, perché tale effetto è stato correttamente riferito dalla deliberazione della Giunta comunale n. 39 del 15 febbraio 2000 alle sole concessioni decennali rilasciate nella fase di aggiornamento del piano particellare del cimitero - sarebbe stato possibile disporre la revoca della concessione di cui trattasi soltanto in presenza di entrambi i presupposti previsti dall’art 92, comma 2, del D.P.R. n. 285/1990. Tuttavia l’Amministrazione in nessuno dei provvedimenti impugnati ha dato atto della sussistenza del secondo di tali presupposti, ossia quello costituto dalla “grave insufficienza del cimitero”. Pertanto risulta fondato anche il secondo motivo di ricorso, incentrato sulla violazione dell’art 92, comma 2, del D.P.R. n. 285/1990. 4. Quanto alla domanda risarcitoria formulata dal ricorrente, non può trovare accoglimento, perché è formulata in maniera del tutto generica e non è supportata da alcuna allegazione in merito ai fatti costitutivi della stessa. Infatti, in ossequio al principio sancito dall’art. 2697, c.c., secondo cui chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti costitutivi della domanda, ai fini del risarcimento dei danni provocati da un illegittimo esercizio del potere amministrativo il ricorrente deve fornire in modo rigoroso la prova dell’esistenza del danno, non potendosi invocare il cd. principio acquisitivo, perché tale principio attiene allo svolgimento dell’istruttoria e non all’allegazione dei fatti costituivi (ex multis Cons. Stato, Sez. V, 17 ottobre 2008, n. 5098). 5. Stante quanto precede il ricorso deve essere accolto in parte e, per l’effetto, si deve disporre l’annullamento della nota del Comune di Benevento n. 23410 in data 5 ottobre 2009, nonché dei relativi atti presupposti in epigrafe indicati, nella parte in cui è stata disposta la decadenza dalla concessione di cui alla determinazione del Commissario Regio del Comune di Benevento n. 1079 del 23 novembre 1925, con assorbimento delle restanti censure. Tenuto conto del parziale accoglimento del ricorso, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese del presente giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sezione Settima, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 6223/2009, lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla la nota del Comune di Benevento n. 23410 in data 5 ottobre 2009, nonché i relativi atti presupposti in epigrafe indicati, nella parte in cui è stata disposta la decadenza dalla concessione di cui alla determinazione del Commissario Regio del Comune di Benevento n. 1079 del 23 novembre 1925. Respinge la domanda risarcitoria proposta dal ricorrente. Dispone la compensazione di tutte le spese di giudizio tra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 06/05/2010 con l'intervento dei Magistrati: Salvatore Veneziano, Presidente Michelangelo Maria Liguori, Consigliere Carlo Polidori, Primo Referendario, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 20/05/2010