REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia
Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n. 306 del 2009 proposto
da
Ferrari Vittoli, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe
Manfredi ed elettivamente domiciliato in Parma, piazza Garibaldi n. 17,
presso lo studio dell’avv. Eugenia Monegatti;
contro
il Comune di Agazzano, in persona del Sindaco
p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Flavio Antelmi ed elettivamente
domiciliato in Parma, via della Repubblica n. 97, presso lo studio
dell’avv. Daniela Barigazzi; il Responsabile del Settore Politiche
territoriali del Comune di Agazzano;
per l'annullamento
- quanto all’atto introduttivo della lite -
del provvedimento del Responsabile del Settore Politiche territoriali del
Comune di Agazzano prot. n. 5298, r.o. n. 1209, in data 25 settembre 2009,
con cui viene ordinata la demolizione del “portico” realizzato sul mapp.
25 del fg. 33 del Catasto terreni e viene altresì ordinato il “ripristino
della destinazione d’uso dei locali situati al piano cantinato” del
fabbricato insistente sul detto mappale;
- quanto all’atto di “motivi
aggiunti” depositato il 27 novembre 2009 - del verbale di sopralluogo del
Responsabile del Settore Politiche territoriali del Comune di Agazzano in
data 24 settembre 2009.
Visto il ricorso con i relativi
allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di
Agazzano;
Visto l’atto di “motivi aggiunti” depositato il 27 novembre
2009;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il dott.
Italo Caso;
Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 25 maggio
2010 i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato
in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
A seguito di sopralluogo effettuato in data 24
settembre 2009, il Responsabile del Settore Politiche territoriali del
Comune di Agazzano accertava che sul mapp. 25 del fg. 33 del Catasto
terreni era stato realizzato un “portico” con struttura in legno delle
dimensioni di 12,25 m. per 6,24 m. (da pilastro a pilastro) e di altezza
di 2,48 m. sottotrave e di 3,90 m. nel colmo della copertura, e si era
inoltre dato luogo al cambio di destinazione d’uso, senza opere murarie,
da cantina ad abitazione di un piano terreno/seminterrato di fabbricato a
destinazione residenziale. Indi, richiamata la circostanza che detti
interventi risultavano privi di titolo abilitativo, l’Amministrazione
comunale ordinava al ricorrente, proprietario dell’area, la demolizione
del “portico” e il ripristino della destinazione d’uso dei locali situati
al piano cantinato del fabbricato (v. provvedimento prot. n. 5298, r.o. n.
1209, in data 25 settembre 2009, a firma del Responsabile del Settore
Politiche territoriali).
Avverso il provvedimento comunale ha proposto
impugnativa l’interessato. Oltre a dedurre l’omessa comunicazione di avvio
del procedimento, egli lamenta l’errata applicazione di un regime
sanzionatorio/ripristinatorio che è proprio degli interventi soggetti a
permesso di costruire, mentre sarebbe stata nella fattispecie sufficiente
la d.i.a., a fronte della riconducibilità del “portico” (da adibire al
riparo delle due autovetture di famiglia) alla installazione degli
impianti tecnologici o alle opere pertinenziali di cui all’art. 8, comma
1, lett. i) ed e), della legge reg. n. 31 del 2002 e della riconducibilità
della nuova destinazione del piano cantinato alla fattispecie del cambio
di destinazione d’uso senza opere di cui all’art. 8, comma 1, lett. g),
della legge reg. n. 31 del 2002. Di qui la richiesta di annullamento
dell’atto impugnato.
Si è costituito in giudizio il Comune di Agazzano,
resistendo al gravame.
Successivamente, con atto di “motivi aggiunti”
depositato il 27 novembre 2009 il ricorrente ha esteso l’impugnativa al
verbale di sopralluogo del 24 settembre 2009. Contesta, in particolare, la
circostanza che il “portico”, per essere privo di tamponature, possa
generare volume – e quindi costituire opera che incide sul territorio in
misura superiore al 20% della volumetria del fabbricato di riferimento –,
come erroneamente ipotizzato dal verbale. Conclude, poi, per
l’annullamento degli atti impugnati.
L’istanza cautelare del ricorrente
è stata parzialmente accolta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 1°
dicembre 2009 (ord. n. 230/09).
All’udienza del 25 maggio 2010,
ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in
decisione.
Osserva il Collegio che, quanto – innanzi tutto – all’abuso
inerente il c.d. “portico”, il ricorrente assume trattarsi di un manufatto
che necessiterebbe di una semplice denuncia di inizio attività, la cui
assenza non comporta quindi la sanzione demolitoria bensì quella
pecuniaria. Viene richiamato a tal fine, in particolare, l’art. 8, comma
1, della legge reg. n. 31 del 2002, laddove include, tra gli interventi
soggetti a d.i.a., le “opere pertinenziali purché non qualificate come
interventi di nuova costruzione, secondo quanto disposto dalla lettera
g.6) dell’allegato alla presente legge” (lett. l) e la
“installazione o la revisione di impianti tecnologici che comportano la
realizzazione di volumi tecnici al servizio di edifici o di attrezzature
esistenti” (lett. i).
La questione è infondata.
Per costante
giurisprudenza, in materia urbanistica, a differenza che nella materia
civilistica, possono costituire “pertinenza” solo i manufatti di
dimensioni modeste e per questo inidonei ad alterare in modo significativo
l’assetto del territorio (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 13
gennaio 2010 n. 41); il che, indipendentemente dalla possibilità di
utilizzazione autonoma del manufatto in esame, depone per la correttezza
delle conclusioni dell’Amministrazione comunale, a fronte dell’oggettivo
considerevole impatto sul territorio che deriva in via stabile dalla
realizzazione di una struttura di superficie pari ad oltre 70 mq. e di
altezza compresa tra 2,48 m. e 3,90 m., mentre non assume rilievo
l’eventuale non superamento del limite del 20% di volumetria rispetto al
fabbricato principale, per essere tale ulteriore parametro (risultante
dalla disciplina regionale) finalizzato alla determinazione delle
dimensioni da valere in senso relativo – nei confronti cioè dell’immobile
al cui servizio l’opera è destinata –, ferma restando tuttavia la
necessità di tenere conto anche del fondamentale parametro delle
dimensioni in senso assoluto, entrambi i criteri indispensabili per
l’individuazione dei casi di pertinenza urbanistica (v., tra le altre,
Cons. Stato, Sez. V, 13 giugno 2006 n. 3490) mentre solo quello “relativo”
si presenta regolato in modo analitico dalla disciplina regionale. Né è
pertinente il rinvio all’ipotesi della realizzazione di impianti
tecnologici, nella fattispecie invero insussistente per un manufatto con
funzione di mero riparo di mezzi o persone.
Non è meritevole di
accoglimento neppure la censura imperniata sull’omessa comunicazione di
avvio del procedimento. In simili casi la natura vincolata dell’atto priva
di utilità la partecipazione del privato, dovendo l’Amministrazione agire
a seguito dell’accertata abusività dell’opera, senza margini di
discrezionalità (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, 5 marzo 2010 n.
1277). In ogni caso, opererebbe la norma di chiusura di cui all’art.
21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, alcun elemento
essendo emerso circa una possibile diversa conclusione del
procedimento.
Quanto, poi, al mutamento di destinazione d’uso dei
locali del piano cantinato, l’interessato assume ricorrere la fattispecie
di cui all’art. 8, comma 1, lett. g), della legge reg. n. 31 del 2002,
sicché la carenza della d.i.a., e non del permesso di costruire, avrebbe
dovuto essere sanzionato in via pecuniaria invece che con il ripristino
dell’uso originario.
La questione è fondata.
Dispone l’art. 10,
comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 che “le regioni stabiliscono con
legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche,
dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di
costruire o a denuncia di inizio attività”. Prevede, poi, l’art. 8,
comma 1, della legge Reg. Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 31 che
“salvo più restrittive previsioni di cui al comma 2, sono
obbligatoriamente assoggettati a denuncia di inizio attività: a) …; b) …;
c) …; d) …; e) …; f) …; g) i mutamenti di destinazione d’uso senza opere;
h) …”; il successivo comma 2, inoltre, stabilisce che “il Consiglio
comunale con deliberazione procede entro centottanta giorni dall’entrata
in vigore della presente legge, a stabilire quali tra gli interventi di
cui al comma 1, lettere b), e) e g), sono sottoposti a permesso di
costruire”. Ne consegue che, in assenza di una determinazione di
carattere generale del singolo ente locale (nella circostanza
insussistente), il mutamento di destinazione d’uso c.d. funzionale, ovvero
senza opere edilizie, richiede in ambito regionale la sola d.i.a., anche
ove determini un incremento di carico urbanistico, effetto che impone – è
vero – la corresponsione degli oneri di urbanizzazione, ai sensi dell’art.
28, comma 1, della legge reg. n. 31/2002 (“Gli oneri di urbanizzazione
sono dovuti in relazione … agli interventi … che determinano un incremento
del carico urbanistico in funzione di: a) …; b) un mutamento delle
destinazioni d’uso degli immobili con variazione delle dotazioni
territoriali; c) …”), ma senza per questo incidere sulla tipologia di
titolo abilitativo necessario, che si è visto trovare la sua esaustiva
regolamentazione nel precedente art. 8. Né induce ad altra conclusione il
disposto dell’art. 19 della medesima normativa laddove, al comma 1,
stabilisce che “sono soggette a Denuncia di inizio attività (D.I.A.),
se conformi agli strumenti di pianificazione e alla normativa urbanistica
ed edilizia, le variazioni all’intervento previsto dal titolo abilitativo
apportate in corso d’opera qualora comportino mutamento di destinazione
d’uso senza aumento del carico urbanistico”, diverso essendo l’ambito
di operatività delle «variazioni minori in corso d’opera» rispetto a
quello dei cambiamenti di destinazione d’uso autonomamente realizzati, e
libero essendo evidentemente il legislatore regionale, a fronte di
situazioni differenziate, nel graduare l’impiego delle varie categorie di
titoli edilizi, in esito a scelte discrezionali condizionate dal solo
limite della non manifesta irragionevolezza, oltre che dai vincoli
derivanti dalla legge statale.
E’ pur vero che nel verbale di
sopralluogo viene richiamata l’ulteriore circostanza ostativa dell’altezza
dei locali (2,30 m.) inferiore a quella prescritta per l’uso abitativo.
Sennonché, l’atto impugnato pone a fondamento dell’ordine di ripristino
della destinazione d’uso precedente la sola “…assenza dei titoli
abilitativi a costruire …”, non anche la sussistenza di preclusioni di
ordine igienico-sanitario né eventuali contrasti con le previsioni del
piano regolatore, e neppure viene fatto rinvio a quel verbale, onde la
motivazione del provvedimento repressivo restringe l’abuso a presupposti
che si è visto inesistenti. Non è dunque possibile assegnare rilievo alle
considerazioni in tal senso espresse dalla difesa dell’Amministrazione
comunale, stante la notoria inammissibilità dell’integrazione postuma, in
sede giudiziale, della motivazione dell’atto amministrativo attraverso la
specificazione di nuovi elementi di fatto, principio che va mantenuto
fermo anche dopo la dequotazione dei vizi formali operata dalla legge n.
15 del 2005 (v. Cons. Stato, Sez. VI, 12 novembre 2009 n. 6997 e 19 agosto
2009 n. 4993).
In conclusione, il ricorso va accolto limitatamente alla
censura che investe l’ordine di ripristino della destinazione d’uso dei
locali del piano cantinato, con conseguente annullamento in parte
qua dell’atto impugnato.
Attesa la reciproca soccombenza delle
parti, le spese di lite restano integralmente compensate, con declaratoria
di irripetibilità del contributo unificato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per
l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe,
lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla
l’atto impugnato nella parte in cui dispone il ripristino della
destinazione d’uso dei locali del piano cantinato, salve le ulteriori
determinazioni dell’Amministrazione.
Compensa le spese di lite e
dichiara irripetibile il contributo unificato.
Ordina che la presente
sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in
Parma, nella Camera di Consiglio del 25 maggio 2010, con l’intervento dei
Magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Italo Caso, Consigliere,
Estensore
Emanuela Loria, Primo Referendario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 08/06/2010
(Art. 55, L.
27/4/1982, n. 186)
