T.A.R. CALABRIA - CATANZARO - SEZIONE I - Sentenza 16 giugno 2010 n. 1178 Pres.Romeo Est. Anastasi G. Mario Aloi ed altri ( Avv. D. Colaci)/ Presidenza del Consiglio dei Ministri,Ministero dell’ Interno, Ufficio Territoriale del Governo,Prefettura di Vibo Valentia(Avv. Distr. Stato)

1) Comune e provincia- Commissione di Accesso- Relazione – Ostensione documentale- Sottrazione-Legittimità- Sussiste- Ragioni.

2) Comune e provincia-. Consiglio Comunale- Scioglimento per motivi antimafia- Elementi indiziari- Applicazione – Fattispecie.

3) Comune e provincia - Consiglio comunale –Scioglimento - Infiltrazioni o condizionamenti della criminalità– Esame complessivo degli elementi .

1) Posto che, la relazione della Commissione di Accesso rientra fra gli atti che possono essere sottratti all'ostensione documentale, in quanto concernenti, ai sensi dell'art. 24, VI comma, lett. c), della legge 7 agosto 1990, n. 241, l'ordine pubblico, la prevenzione e repressione della criminalità,è legittima la non ostensibilità di “atti, documenti e note informative utilizzate per l'istruttoria finalizzata all'adozione dei provvedimenti di rimozione degli amministratori degli enti locali ai sensi dell'art. 40 della legge 8 giugno 1990, n. 142, e dei provvedimenti di scioglimento degli organi ai sensi dell'art. 39, comma 1, lettera a), della legge 8 giugno 1990, n. 142, e dell'art. 1 decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164, convertito, con modificazioni, nella legge 22 luglio 1991, n. 221.

2) Ai fini dell'applicazione dell'art. 143 del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, l’indagine in ordine ad un ipotizzato condizionamento mafioso può riguardare, oltre che scelte strettamente di governo – quali si estrinsecano, in particolare, in materia di programmazione e pianificazione - anche specifiche attività di gestione, che, sostanzialmente, possono essere oggetto anche di maggiore interesse per le consorterie criminali, in considerazione della maggiore e più repentina disponibilità di risorse pubbliche.Ne discende che, ai fini della razionalità e sostenibilità di una determinazione di scioglimento, non è necessario che gli elementi indiziari riguardino l'attività di governo nello specifico, senza con ciò voler sottovalutare il rilievo del fondamentale compito di generale sorveglianza e verifica sull'andamento generale delle attività di gestione, proprio degli organi di governo.L’istituto postula, quindi, in concreto, l’individuazione degli 'elementi di collegamento o condizionamento', nella ricerca di un giusto equilibrio tra obiettivi di sicurezza pubblica e salvaguardia delle scelte del corpo elettorale, per elaborare soluzioni volte a calibrare gli effetti e la portata di un intervento statale, comunque fortemente invasivo e traumatico, sul piano dell’autonomia sociale ed amministrativa, delle comunità locali.

3) La valutazione delle acquisizioni probatorie in ordine a collusioni e condizionamenti non può essere effettuata estrapolando dal materiale acquisito singoli fatti ed episodi, al fine di contestare l'esistenza di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del giudizio conclusivo sull'operato consiliare: in presenza di un fenomeno di diffusa criminalità - e, nel caso di specie, la diffusione sul territorio della criminalità organizzata non sembra revocabile in dubbio - gli elementi addotti, a riprova di collusioni, collegamenti e condizionamenti, vanno considerati nel loro insieme, giacché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza dell'addebito mosso all'organo consiliare di incapacità, nel determinato contesto ed a prescindere da responsabilità dei singoli, di esercitare l'attività di controllo e di impulso cui è deputato per legge , pertanto è legittimo l'intervento statale finalizzato al ripristino della legalità ed al recupero della struttura pubblica ai propri fini istituzionali.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso R.G. n. 1190 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da Giuseppe Mario Aloi, Raffaele Suppa, Pasqualino Leonardo Andrea, Iolanda Tassone, Antonio Tassone, Milena Maiolo, Antonio Raffaele Ienco, rappresentati e difesi dall'avv. Domenico Colaci, con domicilio eletto presso Virgilio Conte, in Catanzaro Lido, via Bausan, n. 20; contro -Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Ministro pro-tempore; -Ministero Interno, in persona del Ministro pro-tempore; -Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Vibo Valentia, in persona del Prefetto pro-tempore; rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, con domicilio ex lege in Catanzaro, via G. Da Fiore, n. 34; nei confronti di -Commissione Straordinaria Nominata per la Gestione del Comune di Fabrizia, costituita dai signori Commissari dott.ssa Giuseppina Valenti, dott. Leonardo Guerrieri e dott.sa Francesca Iannò, rappresentata e difesa dall'avv. Gaetano Callipo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Santo Viotti, in Catanzaro, via De Gasperi, n. 48; per l'annullamento -del Decreto del Presidente della Repubblica del 27 luglio 2009, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 197 del 26 agosto 2009, con il quale il Consiglio Comunale di Fabrizia (VV) è stato sciolto per la durata di diciotto mesi; - di ogni altro atto connesso, collegato, presupposto, precedente e/o comunque consequenziale ed, in particolare, ove occorra, dei seguenti atti: a) la Deliberazione del Consiglio dei Ministri del 24 luglio 2009 - mai comunicata e/o trasmessa - con la quale è stato disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di Fabrizia (VV); b) la relazione del Ministro dell’Interno del 21 luglio 2009, con la quale è stato proposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di Fabrizia, ai sensi dell’art. 143 del D. Lgs. n. 267/2000; c) il Decreto del Prefetto di Vibo Valentia, di altri estremi ignoti, con cui è stata nominata una Commissione di Accesso per svolgere presso il Comune di Fabrizia gli accertamenti di cui all’art. 1, comma 4, del D.L. 629/1982 convertito nella legge 726/1982 e successive modifiche ed integrazioni; d) la relazione della detta commissione d’accesso, di altri estremi ignoti perché mai comunicata e/o trasmessa; ed ove occorra, dei seguenti atti: -Deliberazione del Consiglio dei Ministri del 24 luglio 2009, con la quale è stato disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di Fabrizia; -relazione del Ministro dell’Interno del 21.7.2009 con la quale è stato proposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di Fabrizia (allegata al DPR del 27.7.2009 sub 3); -Decreto del Prefetto di Vibo Valentia, con cui è stata nominata una commissione di accesso per svolgere presso il Comune di Fabrizia gli accertamenti di cui all’art.1, comma 4, del D. L. 62971982 convertito nella legge 72671982 e successive modifiche ed integrazioni; - Relazione di accesso. E con i motivi aggiunti notificati in data 20.3.2010 e depositati in data 1.4.2010: - Relazione della Commissione di Accesso depositata in giudizio in forma riservata in esecuzione dell’ordinanza collegiale istruttoria n. 24572009 e soltanto visionata presso gli uffici della segreteria; - nota del Prefetto di Vibo Valentia n. 195/2-2/R/08/S.D.S. del 15 maggio 2009, depositata in giudizio in forma riservata in esecuzione dell’ordinanza collegiale istruttoria n. 245/2009 e soltanto visionata, con cui è stata avviata, all’esito del lavoro svolto dalla commissione di accesso, la procedura di scioglimento del Consiglio Comunale di Fabrizia, ai sensi dell’art. 143 del T.U. n. 267/2000. Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Comune di Fabrizia; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del giorno 22 aprile 2010, il cons. Concetta Anastasi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Con atto notificato in data 21.10.2009 e depositato in data 22.10.2009, i ricorrenti, nella dichiarata qualità di consiglieri e/o amministratori del Comune di Fabrizia, impugnavano l’epigrafato provvedimento, premettendo che, con Decreto del Prefetto di Vibo Valentia, era stata nominata la Commissione di Accesso per lo svolgimento, presso il Comune di Fabrizia, degli accertamenti di cui all’art. 1, comma 4, del D.L. 629/1982, convertito nella legge 726/1982 e successive modifiche ed integrazioni, al fine di verificare eventuali collegamenti, diretti od indiretti, degli amministratori locali con esponenti della criminalità organizzata nonché eventuali condizionamenti, da parte degli amministratori stessi, tali da compromettere la libera determinazione degli organi elettivi ed il buon andamento della P.A., oltre che il regolare funzionamento dei servizi alla stessa affidati, tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica. Precisavano che la relazione, successivamente predisposta, aveva indicato molteplici dati ed elementi, sulla base dei quali era stata, successivamente, assunta la decisione amministrativa qui censurata, avverso cui, con unico articolato motivo, deducevano: 1) violazione dell’art. 143 del D. Lgs. n. 267 del 2000. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere per sviamento. Difetto di motivazione. Contraddittorietà . Violazione degli art. 3 e 51 della Costituzione. La relazione non sarebbe stata resa ostensibile, in violazione dei principi di correttezza e di trasparenza dell’azione amministrativa. Gli elementi indicati non sarebbero oggettivamente sintomatici di situazioni certamente riconducibili al fenomeno del condizionamento mafioso. Concludevano per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese. Con atto formale depositato in data 27.10.2009, si costituiva la difesa erariale per l’amministrazione dell’Interno, che, con successiva memoria depositata in data 12.11.2009, spiegava le proprie tesi difensive. Con controricorso depositato in data 19.11.2009, si costituiva il Comune di Fabrizia, in persona della Commissione Straordinaria, e deduceva l’inammissibilità della domanda di incidentale sospensione dell’impugnato provvedimento nonché l’irricevibilità del ricorso che, essendo assoggettato al regime di cui all’art. 23 bis della legge 6.12.1971 n. 1034 , risulterebbe depositato in data 12.10.2009, cioè dopo 60 giorni dalla notifica del 13 agosto 2009. Nel merito, si soffermava ampiamente per contestare i profili di illegittimità dedotti dalla parte ricorrente e concludeva per il rigetto del ricorso, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese. Questa Sezione, con ordinanza n. 245 depositata in data 20.11.2009, disponeva incombenti istruttori. A seguito del deposito della Relazione di Accesso nonché degli altri atti richiesti, in adempimento all’incombente istruttorio disposto, i ricorrenti proponevano motivi aggiunti notificati in data 20.3.2010 e depositati in data 1.4.2010, deducendo: 1) violazione del diritto di difesa. Violazione degli artt. 24 e 111 della Costituzione; La relazione sarebbe stata depositata soltanto in forma riservata, con lesione del principio della trasparenza e violazione del diritto della difesa. 2) violazione dell’art. 143 del D. Lgs. n. 267/2000. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria . Eccesso di potere per sviamento. Difetto di motivazione. Contraddittorietà. Violazione degli art. 3 e 51 della Costituzione; Ulteriori elementi emersi dalla visione degli atti non sarebbero sintomatici di infiltrazioni mafiose, ma sarebbero di scarso rilievo, quantomeno in relazione alla comminatoria di un così grave provvedimento di dissolvimento. Con memoria depositata in data 16.4.2010, il Comune di Fabrizia, in persona della Commissione Straordinaria, si soffermava ampiamente per controdedurre alle tesi di parte ricorrente e per dimostrare la legittimità dell’operato dell’amministrazione, in ordine alla valutazione dei presupposti di fatto, assunti alla base del provvedimento dispositivo dello scioglimento del Consiglio Comunale di Fabrizia, ribadendo, in particolare, che non sarebbe necessaria la riconducibilità dei fatti accertati a carico degli amministratori a fattispecie di reati, bastando una valutazione complessiva della situazione. Alla pubblica udienza del giorno 22 aprile 2010, il ricorso passava in decisione. DIRITTO 1. I ricorrenti, tutti amministratori del Comune di Fabrizia, hanno impugnato, congiuntamente a tutti gli atti del relativo procedimento indicati nell'epigrafe del ricorso, il Decreto del Presidente della Repubblica del 27 luglio 2009, pubblicato sulla G.U. n. 197 del 26.8.2009, con il quale è stato disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di Fabrizia, ai sensi dell'art. 143 del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, ed è stata nominata una Commissione Straordinaria per la gestione dell'ente. Con motivi aggiunti, hanno specificamente impugnata la Relazione della Commissione di Accesso del 21 luglio 2009 ed altri atti propositivi dello scioglimento degli organi di governo dell'ente soggetto a verifica. 2. Va rigettata l’eccezione di irricevibilità, sollevata dalla difesa del Comune di Fabrizia, in persona della Commissione Straordinaria , in relazione al mancato deposito del ricorso entro il termine dimidiato previsto dall’art. 23 bis, comma 1, lett. g), della legge 6.12.1971 n. 1034, introdotto dall’art. 4 della legge 21 luglio 2000 n. 205 (che espressamente contempla “i provvedimenti di scioglimento degli enti locali e quelli connessi concernenti la formazione e il funzionamento degli organi”), in quanto destituita di fondamento in punto di fatto, poiché il ricorso risulta notificato alle parti in data 16/17.10.2010 e depositato in data 22.10.2009, cioè nel rispetto del termine dimidiato previsto dalla legge. 2. Con la prima parte della doglianza dell’unico ed articolato motivo del ricorso principale, i ricorrenti deducono violazione dei principi di correttezza e di trasparenza dell’azione amministrativa, in quanto non sarebbe stata resa ostensibile la Relazione della Commissione di Accesso del Ministero dell’Interno del 21.7.2009. Tale doglianza risulta poi sviluppata con il primo dei motivi aggiunti, con cui i ricorrenti deducono che sarebbe stata consentita soltanto la visione della Relazione della Commissione d’Accesso, con esclusione della possibilità di estrarne copia e, inoltre, che detta Relazione risulterebbe carente di cinque pagine (rispettivamente, le pagine n. 82, 73, 84, 85 e 86) , le quali potrebbero pure contenere affermazioni estremamente sfavorevoli per la posizione dei ricorrenti, eventualmente necessitanti dell’espletamento di ulteriore attività difensiva. Va premesso che la Relazione della Commissione di Accesso rientra fra gli atti che possono essere sottratti all'ostensione documentale, in quanto concernenti, ai sensi dell'art. 24, VI comma, lett. c), della legge 7 agosto 1990, n. 241, l'ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità. In particolare l’art. 3, comma I°, lett. m) del D. M. Interno 10 maggio 1994 n. 415 (“Regolamento per la disciplina delle categorie di documenti sottratti al diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell'art. 24, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”) prevede, fra le categorie di documenti inaccessibili per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero ai fini di prevenzione e repressione della criminalità, la non ostensibilità di “atti, documenti e note informative utilizzate per l'istruttoria finalizzata all'adozione dei provvedimenti di rimozione degli amministratori degli enti locali ai sensi dell'art. 40 della legge 8 giugno 1990, n. 142, e dei provvedimenti di scioglimento degli organi ai sensi dell'art. 39, comma 1, lettera a), della legge 8 giugno 1990, n. 142, e dell'art. 1 decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164, convertito, con modificazioni, nella legge 22 luglio 1991, n. 221”, pur con il limite del successivo comma 2° del medesimo articolo, il quale prevede che “Il divieto di accesso ai documenti elencati alla lettera m) del comma 1 opera nei limiti in cui esso è necessario per assicurare l'ordine pubblico, la prevenzione e la repressione della criminalità, con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione, alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, nonché alle attività di polizia giudiziaria e alla conduzione delle indagini”. Nel caso di specie, non è in contestazione che la lamentata (parziale) compressione dell’accesso sia stata posta in essere in violazione dell’art. 3, comma 2°, del precitato D. M. Interno 10 maggio 1994 n. 415 . Certamente, la Relazione della Commissione di Accesso del 21 luglio 2009 rappresenta un documento sussumibile nella fattispecie ivi indicata e, pertanto, non si ravvisano nel censurato comportamento della P.A. elementi di illegittimità. In punto di fatto, la censura assume scarso rilievo, in quanto la Relazione della Commissione di Accesso del Ministero dell’Interno del 21.7.2009 risulta essere stata acquisita agli atti del giudizio con ordinanza di questa Sezione n. 245 depositata in data 20.11.2009 , per cui è stata resa, sia pure in un momento cronologicamente differito, nella disponibilità delle parti, che sono state messe, quindi, in condizioni di poter svolgere le proprie argomentazioni difensive. Né la lamentata mancanza di alcune pagine risulta particolarmente rilevante nell’economia del giudizio, dal momento che, da tutta la documentazione versata in atti, emerge chiaramente il quadro complessivo della situazione descritta, come meglio sarà precisato in prosieguo. Pertanto, non si ravvisano i presupposti per l’accoglimento del profilo di gravame svolto. 3.1. Con il ricorso introduttivo, i ricorrenti, dopo un'articolata ricostruzione dell'istituto e dopo aver richiamato i principali arresti giurisprudenziali in materia, hanno rilevato, sostanzialmente, profili di carenza di istruttoria, in tal senso evidenziando come, nel procedere allo scioglimento, le autorità competenti non avrebbero fatto riferimento a provvedimenti e/o atti specificatamente posti in essere da alcuno degli organi di governo del Comune di Fabrizia, come possibili elementi sintomatici di connivenza o soggiacenza alla criminalità organizzata locale, nonostante detti organi siano stati i diretti destinatari della grave misura applicata. Né sarebbe stata valutata la reazione posta in essere dagli organi di governo in presenza di situazioni difficili, a riprova di una posizione antagonista rispetto a logiche ed interessi ascrivibili alla criminalità organizzata. La medesima doglianza risulta poi ampiamente sviluppata con il secondo dei motivi aggiunti, incentrato, particolarmente, sulla confutazione dei vari elementi, assunti dalla Relazione della Commissione di Accesso del 21 luglio 2009 , a sostegno della decisione amministrativa. Questi motivi possono essere esaminati congiuntamente, in quanto richiedono la previa soluzione di identiche questioni e costituiscono i punti topici su cui si incentra l’impugnativa, in correlazione con lo specifico interesse azionato in giudizio. 3.2. La presente controversia ha ad oggetto l'applicazione agli organi di governo del Comune di Fabrizia dell'istituto di cui all'art. 143 del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, che, al comma 1°, stabilisce che "fuori dei casi previsti dall'art. 141, i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell'art. 59, comma 7, emergono elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata o su forme di condizionamento degli amministratori stessi, che compromettono la libera determinazione degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi alle stesse affidati, ovvero che risultano tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica." La Corte Costituzionale, in sede di scrutinio dell'art. 15 bis della legge n. 55/90, poi sostanzialmente trasfuso nel vigente art. 143 del d.lgs. 267/00, ha, con sentenza 19.3.1993 n.103, ricostruito “funditus” la “ratio” e la portata della norma, riconoscendone la conformità ai valori costituzionali nel precipuo riflesso del carattere straordinario della misura in esame e del suo collegamento ad una emergenza straordinaria, chiarendo che la valutazione in ordine alla sussistenza dei presupposti per l'esercizio del potere in questione è rimessa all'apprezzamento latamente discrezionale degli organi istituzionali di vertice dell'autorità amministrativa sotto il controllo del Parlamento, ed è soggetta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo in ordine alla sussistenza dei presupposti di fatto ed alla ragionevolezza e coerenza, sotto il profilo logico, del significato attribuito agli elementi di fatto e delle conclusioni che se ne fanno derivare. Invero, lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali costituisce espressione di un potere straordinario cui è possibile far ricorso soltanto in evenienze altrettanto straordinarie (Corte Cost. 19 marzo 1993, n. 103), costituendo, al pari di altri strumenti di contrasto alla diffusione della criminalità organizzata in settori nevralgici delle amministrazioni locali, un mezzo di intervento che garantisce la massima anticipazione della soglia di tutela, risultando svincolato sia da accertamenti in sede penale, sia dalla ricorrenza di misure di prevenzione o di sicurezza e ciò anche al fine specifico di disporre di un mezzo immediato di salvaguardia (ex plurimis: Cons. Stato: Sez. IV , 4 febbraio 2003, n. 562; Sez. V: 14 maggio 2003 n. 2590 e 18 marzo 2004 n. 1425; 23 giugno 1999 n. 713; 22 marzo 1999 n. 319; 3 febbraio 2000 n. 585; 2 ottobre 2000 n. 5225; Sez. VI: 6 aprile 2005 n. 1573). Per quanto concerne l'onere probatorio in ordine alla sussistenza degli elementi di contatto tra amministrazione ed ambiente del crimine organizzato, l'esercizio del potere di scioglimento è stato ritenuto legittimamente fondato sulla base di eventi anche di semplice pericolo, poiché si riconosce decisiva rilevanza ad elementi di natura meramente indiziaria, in relazione ai quali l'autorità investigativa dispone di un ampio margine di discrezionalità nella valutazione degli elementi acquisiti (conf.: Cons. Stato, Sez. V 20.10.2005 n. 5878), anche prescindendo dagli esiti degli accertamenti penali aventi ad oggetto fatti e comportamenti degli amministratori ( conf.: Cons. Stato, Sez. VI 26.11.2007 n. 6040). Ed invero, la significatività degli indizi addotti a sostegno dello scioglimento non va collegata ad una finalità repressiva o sanzionatoria (Consiglio di Stato: Sez. V, 3 febbraio 2000 n. 585 e Sez. IV, 21/11/1994 n. 925) nei confronti del Sindaco o di uno specifico amministratore - non essendo in tal senso necessaria un'espressa situazione di collusione – ma va, piuttosto, connessa ad elementi che rendano verosimile la possibilità di una soggezione “tout court” o, comunque, ad un sintomatico grado di permeabilità dell'ente alle logiche ed agli obiettivi del crimine organizzato (conf.: T.A.R. Campania, Napoli I Sezione 6 febbraio 2006 n. 1622). Possono essere, quindi, sufficienti, oltre alla notoria presenza sul territorio del crimine organizzato, una situazione di diffuso cattivo funzionamento di alcuni settori dell'amministrazione locale sensibili agli interessi economici dei sodalizi criminali, la presenza di sintomatiche disfunzioni nell'agire dell'amministrazione comunale, alle quali, magari, gli amministratori non hanno saputo porre argine e dalle quali si può desumere che interessi economici privati di uomini e di imprese legati alla criminalità hanno saputo giovarsene, in via sistematica o in episodi ricorrenti (conf.: Cons. Stato, Sez. V 23 agosto 2006 n. 4946). Né i vari elementi possono essere intesi in senso atomistico, ma vanno valutati nel loro insieme, ossia come quadro indiziario sintomatico di un atteggiamento globale dell'amministrazione dell'ente locale che, per effetto di possibili contatti dall'esterno, non risulti, nel complesso, inteso alla esclusiva cura degli interessi pubblici di cui lo stesso è attributario (conf.: Cons. Stato Sez. IV 15.6.2004 n. 4467). Invero, ai fini dell'applicazione dell'art. 143 del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, l’indagine in ordine ad un ipotizzato condizionamento mafioso può riguardare, oltre che scelte strettamente di governo – quali si estrinsecano, in particolare, in materia di programmazione e pianificazione - anche specifiche attività di gestione, che, sostanzialmente, possono essere oggetto anche di maggiore interesse per le consorterie criminali, in considerazione della maggiore e più repentina disponibilità di risorse pubbliche. Ne discende che, ai fini della razionalità e sostenibilità di una determinazione di scioglimento, non è necessario che gli elementi indiziari riguardino l'attività di governo nello specifico, senza con ciò voler sottovalutare il rilievo del fondamentale compito di generale sorveglianza e verifica sull'andamento generale delle attività di gestione, proprio degli organi di governo. L’istituto postula, quindi, in concreto, l’individuazione degli "elementi di collegamento o condizionamento", nella ricerca di un giusto equilibrio tra obiettivi di sicurezza pubblica e salvaguardia delle scelte del corpo elettorale, per elaborare soluzioni volte a calibrare gli effetti e la portata di un intervento statale, comunque fortemente invasivo e traumatico, sul piano dell’autonomia sociale ed amministrativa, delle comunità locali. Il sindacato giurisdizionale sul corretto esercizio del potere di scioglimento deve essere limitato alla verifica, oltre che di un idoneo e sufficiente supporto di istruttoria ed apparato motivazionale, anche di una sostanziale ragionevolezza delle valutazioni operate, diversamente potendo prospettarsi situazioni di erronea interpretazione di elementi di fatto ed allontanamento dalla funzione tipica del potere, la cui stringente applicazione rende omaggio alla salvaguardia delle libere scelte della comunità locale di riferimento. Infatti, il potere di scioglimento dei consigli comunali ha una valenza, se non propriamente politica, quanto meno di alta amministrazione ed implica, in quanto tale, un elevato tasso di discrezionalità, sia nell'accertamento, sia soprattutto nella valutazione dei fatti acquisiti al procedimento, che si sottrae ad un sindacato di merito da parte del giudice ( conf.: Cons. Stato, Sez. VI, 16 febbraio 2007 n. 665). È, in definitiva, compito del giudicante, quale espressione del sindacato estrinseco che gli compete, rispetto all'ampio potere discrezionale di cui dispone l'Amministrazione statale in materia di dissoluzione degli organi di governo degli enti locali, procedere, in sede interpretativa, alla individuazione di quelli che possono essere ritenuti effettivamente gli elementi indiziari adeguati e sufficienti a giustificare lo scioglimento. 3.3. Lamentano gli esponenti, in sostanza, che la grave decisione censurata di scioglimento del Consiglio Comunale di Fabrizia sarebbe il frutto di un grave travisamento dei fatti, poiché gli amministratori del Comune di Fabrizia, di appena duemila abitanti, non avrebbero mai subito condanne penali neanche per reati contravvenzionali. Osserva preliminarmente il Collegio che la Relazione della Commissione di Accesso del 21 luglio 2009 contiene in sé un monitoraggio complessivo di determinati aspetti della vicenda pubblica inerente l'ente soggetto a verifica, tra cui rapporti personali, familiari ed eventuali frequentazioni di amministratori e dipendenti, nonché vicende inerenti a settori di consueto ritenuti d'interesse per la criminalità organizzata. Come evidenziato dalle parti resistenti, il contesto territoriale, nel quale si colloca la vicenda all’esame, è caratterizzato da alta densità mafiosa nonché dalla cosiddetta “faida dei boschi”, secondo quanto risulta dalla “Relazione Annuale sulla Ndrangheta”, approvata dalla Commissione Parlamentare di Inchiesta sul fenomeno della criminalità organizzata mafiosa o similare del 18 febbraio 2008 nonché secondo quanto risulta dalla Relazione Conclusiva approvata dalla Commissione Parlamentare di Inchiesta sul fenomeno della criminalità organizzata, che, nella seduta del 18.1.2006, ha indicato la presenza, nel Comune di Fabrizia, di due organizzazioni criminali, quella dei Mamone e quella dei Nesci-Montagnese, alla cui contrapposizione risultano riconducibili molti gravi fatti di sangue occorsi. Quanto ai fatti specificatamente contestati, i ricorrenti incentrano le loro deduzioni su vari aspetti ed evidenziano, innanzi tutto, la posizione del Sindaco Aloi, che è stato assolto per insussistenza del fatto in ordine all’accusa di concorso esterno in associazione mafiosa, con sentenza del GUP di Catanzaro, emessa nell’ambito del procedimento penale nr. 3233/05 RGNR Mod.21 DDA della Procura della Repubblica – Direzione Distrettuale Antimafia di Catanzaro, la quale precisa che “sotto il profilo strettamente materiale (del concorso materiale ne delitto associativo) anzi gli elementi acquisiti depongono per il contrario, atteso che, fin dal luglio del 2007, sia i familiari del Nesci che quelli del Montagnese Antonio (principali esponenti della consorteria) esprimevano, concordemente, il convincimento che l’ALOI dopo essersene avvalso in campagna elettorale avrebbe abbandonato i congiunti”. Osserva il Collegio che, nonostante i fatti materiali accertati dal giudice penale non integrino gli estremi della fattispecie di reato ascritto, tuttavia, dalle stesse argomentazioni svolte in sentenza, non è dato escludere con certezza che il Sindaco Aloi e la relativa lista, denominata “Fabrizia Domani”, si siano potuti giovare dell’appoggio elettorale, in occasione delle elezioni per il rinnovo del Consiglio Comunale di Fabrizia. Al riguardo, la suddetta sentenza del sentenza del GUP di Catanzaro precisa: “Dunque, risulta provato che l’Aloi (per quanto dallo stesso negato: che gli interrogatori del marzo e dell’aprile del 2008, nella cartella contenente i fascicoli personali degli imputati) sia stato aiutato nella sua campagna elettorale da Nesci Bruno e dalla famiglia Montagnese. Al contrario, non risulta provato, almeno sulla base delle fonti utilizzabili, che l’imputato abbia ostentato in pubblico tale appoggio elettorale. Premesso ciò, deve escludersi che tale condotta abbia determinato un contributo di rafforzamento alla consorteria di cui si tratta”. Detta conclusione segue alla valutazione di molti atti istruttori, fra cui anche le relazioni di servizio redatte dalle Forze di Polizia e gli stralci delle intercettazioni telefoniche inerenti il periodo maggio-giugno 2007, dai quali non è dato escludere con certezza che siffatto appoggio elettorale sia rimasto circoscritto alla mera ricerca dell’espressione preferenziale di voto, senza sconfinare in una più intensa attività ed incisiva raccolta di consensi ( che, secondo i verbali e le relazioni dei Carabinieri, si sarebbe protratto anche durante i giorni del 27 e 28 maggio 2007). Né i ricorrenti, negli atti difensivi prodotti nell’odierno giudizio, negano del tutto il suddetto appoggio, ma rilevano, in modo particolare, che il Sindaco ed “i componenti degli organi, una volta eletti, non hanno utilizzato le loro cariche per agevolare, anche indirettamente, le consorterie criminali” (pag. 9 del ricorso), evidenziando, nel contempo, che, al Consiglio Comunale di Fabrizia, non sarebbero ascrivibili episodi di irregolarità amministrativa. I ricorrenti non negano la circostanza secondo cui il Sindaco Aloi si sarebbe attivato per ottenere il trasferimento del maresciallo Sciacca, certamente molto inviso alle cosche, ma si limitano a ricondurre ogni interessamento a semplici questioni di natura meramente personale e privata, inerenti liti con alcuni suoi familiari: tuttavia, la suddetta tesi risulta contraddetta sia dalla sentenza del GUP che dalle risultanze documentali indicate nella Relazione della Commissione di Accesso del 21.7.2009 (pagg. da 125 a 138). Secondo gli esponenti, sarebbe altresì significativa, al fine di escludere ogni forma di condizionamento da parte delle consorterie, la circostanza secondo cui il Sindaco Aloi avrebbe rinunciato alla difesa del sig. Nesci e del sig. Montagnesi nel processo “Domino” ed avrebbe riassunto il mandato difensionale soltanto in via meramente occasionale, al solo scopo di consentire alla polizia giudiziaria di espletare una perquisizione domiciliare che, altrimenti, sarebbe stata nulla o, comunque, di difficile eseguibilità, non essendo certo agevole, in un comune di montagna, il reperimento immediato, di altro difensore disponibile ad assistere a tali operazioni. Risulta in atti, però, che il Sindaco Aloi ha dovuto rinunciare al suddetto incarico professionale anche perché indagato per concorso esterno in associazione mafiosa, unitamente ad alcuni esponenti delle locali consorterie (pagg. 148 e segg della Relazione della Commissione di Accesso). Secondo gli esponenti, sarebbe altresì inconferente, ai fini della dimostrazione di una situazione di condizionamento mafioso del Comune di Fabrizia, la circostanza, particolarmente valorizzata nella Relazione della Commissione di Accesso del 21.7.2009, in ordine all’omessa costituzione di parte civile del Comune di Fabrizia nel procedimento penale a carico della cosca predominante sul territorio, ribadendo che si tratterebbe soltanto di una scelta ricadente nell’ampia sfera di valutazione discrezionale dell’ente locale, che, di norma, presuppone anche un giudizio prognostico di probabilità in ordine all’esito finale dell’azione giurisdizionale, in relazione anche alla obiettiva necessità di evitare spese processuali particolarmente gravose per le finanze non floride di un piccolo comune di montagna. Osserva il Collegio che, nella Relazione della Commissione di Accesso del 21.7.2009 (pagg. 146 e 147), viene altresì evidenziata la circostanza, secondo cui la Prefettura di Vibo Valentia aveva già emanato, nei confronti degli enti locali, rispettivamente, la circolare n. 2 del 14.2.2008 e la circolare n. 33 del 22.10.2008, per rappresentare la necessità di costituzione di parte civile in procedimenti penali, particolarmente sintomatici di condizioni di compromissione di valori relativi alla pacifica convivenza sociale ed alla turbativa dell’ordine e della sicurezza pubblica, anche ai fini della stessa immagine dell’ente, come presidio di legalità. Inoltre, dalla documentazione versata in atti, non emerge alcuna prova in ordine all’espletamento di una qualche attività istruttoria, oggettivamente concretata nella predisposizione di atti etc., da cui possa desumersi che gli organi dell’ente locale abbiano svolto una seria ed approfondita valutazione in ordine all’opportunità o meno di costituirsi parte civile nei procedimenti avverso le consorterie mafiose, anche ai meri fini dell’incidenza economico-finanziaria sui bilanci dell’ente, per cui non è dato escludere con certezza che le argomentazioni svolte dalla difesa dei ricorrenti possano essere stati approntate ex post, a giustificazione di un comportamento meramente inerte: anzi, dalle dichiarazioni del Sindaco Aloi, riportate nella Relazione della Commissione di Accesso (pag. 149), emerge il contrario. Quanto alla posizione del Vicesindaco, i ricorrenti hanno evidenziato che egli sarebbe stato interessato soltanto da una proposta di avviso orale, poi neanche inflitta per mancanza di presupposti, nonché da un (correlativo) provvedimento di divieto di detenzione di armi, che, comunque, potrebbe essere revocato in qualunque momento. 3.4. Con il secondo dei motivi aggiunti, i ricorrenti si soffermano, in modo particolare, nell’evidenziare che i fatti richiamati dalla Commissione di Accesso sarebbero, a loro avviso, molto spesso irrilevanti e, comunque, sempre cronologicamente riconducibili al periodo della campagne elettorale. A tal uopo deducono che: - sarebbe erroneo l’assunto secondo cui il Sindaco Aloi sarebbe andato a cena con Mamone Cosimo e Cirillo Roberto presso il ristorante “La Pineta” di Mongiana (VV), affermato a seguito di un controllo, effettuato dai Carabinieri soltanto dall’esterno locale, sui numeri di targa delle automobili parcheggiate, mentre, in realtà, egli si sarebbe trovato soltanto per un mero caso, contemporaneamente, nello stesso locale per consumare un aperitivo al bar, senza essere commensale dei soggetti indicati; - non vi sarebbe prova in ordine al presunto accordo elettorale con il Nesci, poiché il Sindaco Aloi si sarebbe recato presso il Bar “La taverna del gatto” in data 18.4.2007 soltanto in compagnia del vicesindaco Tassone, non potendo attribuirsi alcun valore alla circostanza secondo cui il Nesci avrebbe manifestato direttamente ai Carabinieri la sua opinione in ordine all’imminente vittoria dell’Aloi. Ad avviso del Collegio, i suddetti elementi assumono scarso rilievo nell’economia globale della vicenda in esame, a fronte della circostanza, secondo cui il ruolo assunto dalle consorterie in campagna elettorale risulta confermato dagli atti in giudizio e dalla stessa sentenza del GUP di Catanzaro, come già precisato e come, del resto, confermato anche da ulteriore documentazione valutata dalla Commissione di Accesso del 21 luglio 2009. I ricorrenti rilevano altresì che il parroco, Don Maiolo, avrebbe più volte smentito, sia sui giornali che nell’istruzione dibattimentale del processo “Domino”, di aver riferito al Comandante dei Carabinieri del Comune di Fabrizia che il presunto capocosca Nesci sarebbe stato in possesso delle chiavi del Municipio. Si osserva che, anche prescindendo dalla suddetta circostanza, appare particolarmente rilevante l’ulteriore circostanza, non smentita, secondo cui un dipendente Comune, addetto ai servizi demografici e stato civile, aveva reso erronee certificazioni demografiche, consegnate poi all’Autorità Giudiziaria da Maria Carmen Aloi, sorella del Sindaco, al fine di far ottenere ad Enrica Nesci, figlia di Bruno, l’autorizzazione per essere ammessa ai colloqui in carcere con Antonio Montagnese, anche se non risulta conprovato l’interessamento del Sindaco al riguardo (stralcio della sentenza del GUP riportata in allegato al ricorso principale). Secondo i ricorrenti, l’omessa riscossione dell’ICI discenderebbe dal fatto che molti immobili, costruiti dalla Regione Calabria ai sensi della legge regionale n. 16 del 1973 (trasferimento e consolidamento degli abitati colpiti da calamità naturali) ed assegnati agli aventi diritto ai sensi della legge regionale n. 3 del 1985, non sarebbero stati ancora trasferiti dall’ente regione al Comune di Fabrizia, al fine di consentire il definitivo passaggio di proprietà in favore dei singoli assegnatari. La Relazione della Commissione di Accesso del 21.7.209 evidenzia, in proposito, una situazione di illegalità diffusa (pag. 190), con riferimento alla quale i ricorrenti non danno prova concreta di alcuna documentata attività intesa al ripristino della legalità, condotta anche mediante attività di segnalazione agli organi competenti, controllo, vigilanza etc.. nonché di tutte le altre potestà che gli enti locali possono esplicare sul proprio territorio, a prescindere dalla situazione giuridica di detti alloggi. La difesa dei ricorrenti ha evidenziato altresì che la realizzazione del parcheggio è avvenuta in maniera legittima, come acclarato da sentenze della giustizia amministrativa, ma la Relazione della Commissione di Accesso del 21.7.209 (pagg. 191 e segg.) evidenzia che il Comune ha, talora, aggiudicato appalti in favore di ditte, poi risultate caratterizzate da un qualche rapporto di contiguità con la criminalità organizzata e, in relazione a ciò, non risultano prove contrarie certe . Secondo gli esponenti, non corrisponderebbe al vero che, nel Comune di Fabrizia, la riscossione dei tributi avrebbe avuto luogo in modo non regolare e che, per quanto concerne l’elargizione dei redditi minimi di inserimento, sarebbero state commesse delle irregolarità quanto alla individuazione dei beneficiari, che, invece, sarebbero stati selezionati mediante legittima procedura concorsuale e nel rispetto dei requisiti di legge. Rileva, al riguardo, la Commissione di Accesso che molti beneficiari abbiano procedimenti penali pendenti a proprio carico. Infine, i ricorrenti, a riprova della correttezza dell’operato dell’ente locale, evidenziano che: -le autorizzazioni commerciali rilasciate sarebbero esenti da sospetti; -nell’anno 2006 sarebbe stata revocata un’autorizzazione al sig. Mannone Bruno per la somministrazione di alimenti e bevande presso un circolo privato; - nell’anno 2008, sarebbe stata revocata l’autorizzazione per il Bar Giovani” al sig. Ienco Nicola - cugino dell’assessore Ienco Raffaele Antonio- e dopo pochi mesi anche alla sig.ra De Masi Giuseppina che vi era subentrata, in quanto ritenuta una prestanome; - la vendita del patrimonio boschivo sarebbe stata effettuata in modo regolare, senza che possa rilevare in senso opposto la mera circostanza casuale, secondo cui, alla relativa gara, ha partecipato un solo offerente, sempre nel rispetto della legittima procedura concorsuale; - il Sindaco Aloi avrebbe sempre organizzato manifestazioni antimafia, chiedendo anche formalmente al Prefetto rinforzi di presidi d’ordine e di sicurezza; avrebbe emesso una serie di ordinanze, nel corso della sua attività fino a settembre 2008, di abbattimento delle cosiddette “vacche sacre”, che, nell’entroterra montano calabrese, rappresenterebbero, storicamente, il simbolo del controllo del territorio da parte delle organizzazioni criminali; non avrebbe mai rilasciato alcuna concessione edilizia, dall’anno 2002 al 2008, in favore di esponenti della criminalità organizzata. Osserva al riguardo il Collegio che siffatti elementi non sono sufficienti ad escludere con certezza la sussistenza di una situazione di non permeabilità degli organi consiliari dai voleri della organizzazione mafiosa, anche a fronte di altre rilevanti circostanze, fra cui il certo interessamento del Sindaco per far trasferire il Comandante della Stazione dei Carabinieri, molto inviso alle cosche, in assenza di alcuna prova certa in ordine alla pretesa "inimicizia” per ragioni di carattere privato e familiari: interessamento che potrebbe, persino, essere suscettibile di interpretazione, fra le varie chiavi di lettura oggettivamente possibili, alla stregua di una contropartita alle cosche per la confluenza dei voti, avuto riguardo al quadro normativo di riferimento, che valorizza, ai fini per cui è causa, la portata indiziaria dei dati raccolti (seppure insufficienti per l'avvio dell'azione penale o per la adozione di misure individuali di prevenzione) nonché avuto riguardo all’accertamento dei fatti emersi nella sentenza del GUP di Catanzaro, sebbene conclusa con proscioglimento. Sul piano più complessivo, il dato qualificante della controversia si incentra sul rilievo che la prospettazione dei ricorrenti appare caratterizzata da un equivoco di fondo. Invero, va ribadito che la valutazione delle acquisizioni probatorie in ordine a collusioni e condizionamenti non può essere effettuata estrapolando dal materiale acquisito singoli fatti ed episodi, al fine di contestare l'esistenza di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del giudizio conclusivo sull'operato consiliare: in presenza di un fenomeno di diffusa criminalità - e, nel caso di specie, la diffusione sul territorio che ne occupa della criminalità organizzata non sembra revocabile in dubbio - gli elementi addotti, a riprova di collusioni, collegamenti e condizionamenti, vanno considerati nel loro insieme, giacché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza dell'addebito mosso all'organo consiliare di incapacità, nel determinato contesto ed a prescindere da responsabilità dei singoli, di esercitare l'attività di controllo e di impulso cui è deputato per legge (Cons. Stato, Sez. IV 6.4.2005 n. 1573; Sez. IV, 4 febbraio 2003 n. 562; Sez. V, 22 marzo 1998 n. 319 e 3 febbraio 2000 n. 585): il che legittima l'intervento statale finalizzato al ripristino della legalità ed al recupero della struttura pubblica ai propri fini istituzionali. Nella specie, quindi, le contestazioni dei ricorrenti non appaiono idonee ad incidere né sulla attendibilità complessiva degli elementi, che, a giudizio (ampiamente discrezionale) dell'Amministrazione denotano l'esistenza di collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata, né sulla logicità dell'apprezzamento in ordine alle conseguenze negative che ne deriverebbero, in termini sia di compromissione della libera determinazione dell'organo elettivo che di pregiudizio del buon andamento dell'Amministrazione e del funzionamento dei servizi. Ciò, non senza rilevare che un esame più penetrante verrebbe ad impingere nel merito delle valutazioni alla base del provvedimento di scioglimento e, come tale, deve escludersi nella presente sede di legittimità. Pertanto, alla luce dei principi richiamati, ritiene il Collegio che l'impugnato provvedimento di scioglimento del Comune di Fabrizia sia immune dalla censure prospettate nel ricorso e nei motivi aggiunti. In definitiva, il ricorso si appalesa infondato e va rigettato. La complessità e la delicatezza della fattispecie consigliano di disporre l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sede di Catanzaro, Prima sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo rigetta. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2010 con l'intervento dei Magistrati: Giuseppe Romeo, Presidente Concetta Anastasi, Consigliere, Estensore Anna Corrado, Referendario DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 16/06/2010