REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 1543 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da Confcooperative Foggia, Opus “Opere Pugliesi di Utilità Sociale, a.t.i. Opus - Tur 27 - Misericordia Lucera - Pubblica Assistenza Volontari Valenzano, rappresentati e difesi dagli avv.ti Cataldo Balducci e Giuseppe Cozzi, con domicilio eletto presso il secondo in Bari, via Cardassi, 58; contro Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia, rappresentata e difesa dall’avv. Nino Matassa, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Andrea da Bari, 35; Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Raffaele Daloiso, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Putignani, 75; nei confronti di Sanitaservice s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Nicola Di Modugno, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Manzoni, 5; e con l'intervento di Michelangelo Fulvio De Cesare, Vincenzo La Tosa, Antonio Bonanese, Massimiliano Di Fonso, rappresentati e difesi dall’avv. Lucia Martino, con domicilio eletto presso l’avv. Nicola Di Modugno in Bari, via Manzoni, 5; per l'annullamento - delle deliberazioni del Commissario straordinario dell’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia n. 1073 del 14.4.2008, n. 1475 del 20.5.2008, n. 1554 del 28.5.2008, aventi ad oggetto la costituzione della Sanitaservice s.r.l. e l’approvazione dello statuto; - della deliberazione del Commissario straordinario dell’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia n. 2849 del 31.7.2008, avente ad oggetto l’affidamento alla Sanitaservice s.r.l. delle attività di soccorritore, di autista - soccorritore e, in via eccezionale, di infermiere da svolgersi presso le postazioni 118 e i punti di primo intervento nell’ambito territoriale della ex A.S.L. FG/1; - delle deliberazioni del Commissario straordinario dell’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia n. 2866 e n. 2894 del 26.9.2008, aventi ad oggetto modifiche dello statuto ed individuazione della modalità di pagamento delle prestazioni; - della deliberazione del Commissario straordinario dell’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia n. 3896 del 18.11.2008, avente ad oggetto l’affidamento alla Sanitaservice s.r.l. delle attività di soccorritore ed infermiere; - delle deliberazioni del Direttore generale dell’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia n. 1629 e 1630 in data 8.7.2009, aventi ad oggetto modifiche dello statuto ed approvazione dei criteri e modalità di reclutamento del personale; Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia, della Regione Puglia e di Sanitaservice s.r.l.; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2009 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Cataldo Balducci, Giuseppe Cozzi, Nino Matassa, Raffaele Daloiso e Nicola Di Modugno; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1. Le ricorrenti prestano da lungo periodo il servizio di emergenza sanitaria territoriale “118” nella provincia di Foggia. Impugnano gli atti indicati in epigrafe, con cui l’Azienda Sanitaria della Provincia di Foggia ha costituito la Sanitaservice s.r.l., ne ha modificato lo statuto ed ha affidato direttamente alla medesima le attività di soccorritore, di autista – soccorritore e, in via eccezionale, di infermiere, da svolgersi presso le postazioni “118” ed i punti di primo intervento, nell’ambito territoriale di sua competenza. Affermano che l’affidamento diretto alla società in house lede il loro interesse a partecipare ad una pubblica gara e ad aggiudicarsi il servizio. Deducono violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili. 2. Si sono costituite in giudizio l’Azienda Sanitaria della Provincia di Foggia, la Regione Puglia e la Sanitaservice s.r.l., resistendo al gravame. Hanno spiegato intervento ad opponendum i signori Michelangelo De Cesare, Vincenzo La Tosa, Antonio Bonanese e Massimiliano Di Fonso, rispettivamente in qualità di rappresentanti dei sindacati RdB CUB di Foggia, COSNIL Sanità Privata di Foggia, FP-CGIL di Foggia e USPPI. Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2009 la causa è stata trattenuta in decisione. 3. In fatto, va premesso che i provvedimenti gravati sono stati adottati dal Commissario straordinario dell’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia allo scopo di unificare e razionalizzare le prestazioni di soccorso e trasporto degli infermi rese nell’ambito del servizio “118” di tutte le A.S.L. del territorio foggiano, accorpate in forza dell’art. 5 della legge regionale n. 39 del 2006. Nell’ambito delle preesistenti Aziende sanitarie, tali attività erano svolte da soggetti privati (tra cui le odierne ricorrenti) in virtù di affidamenti reiteratamente prorogati. In tale contesto, con deliberazione n. 1073 del 14 aprile 2008, la A.S.L. di Foggia ha disposto di costituire una società a capitale interamente pubblico denominata Sanitaservice s.r.l., operante in regime di in house providing, cui affidare le prestazioni strumentali al servizio di emergenza – urgenza, ovvero le attività di trasporto e di soccorso degli infermi. Stando a quanto si legge negli atti impugnati, le motivazioni che hanno indotto alla costituzione della Sanitaservice s.r.l. risiedono nella “eccessiva eterogeneità e frammentarietà (sia per il numero delle cooperative stesse, dieci, sia per la eterogenea composizione del personale costituente le equipe delle singole postazioni appartenenti a enti diversi) con conseguente grave nocumento in termini di efficienza ed efficacia del servizio”; nel disagio lamentato dai dirigenti dei reparti e servizi, indotto dal “tumultuoso turn over del personale dipendente delle aziende affidatarie dei servizi, fonte di instabilità organizzativa nei reparti e nei servizi e che, invece, sarebbe opportuno che l’azienda instaurasse rapporti stabili anche con il personale dipendente da terzi, in modo da evitare il costo del periodico ambientamento nei luoghi di lavoro e di realizzare una maggiore produttività per addetto”; nonché nell’interesse dell’Azienda di “avvalersi del concorso di un solo ente per lo svolgimento sia della parte di attività di soccorso attualmente affidata a dieci cooperative e sia per lo svolgimento di servizi e delle prestazioni di supporto alle attività istituzionali… essendo pacifico che tanto: a) conferirebbe maggiore stabilità e affidabilità sia al sistema di emergenza/urgenza sanitaria che alle singole strutture nelle quali si articola l’azienda; b) faciliterebbe adattamenti e modifiche organizzative del servizio 118, in vista dei futuri compiti del servizio medesimo; c) determinerebbe una più efficiente organizzazione, con benefici effetti economici, riducendosi il costo annuo per postazioni dalle attuali 508 mila euro a 480 mila; d) contribuirebbe a creare stabili rapporti di lavoro a tempo indeterminato fra gli addetti ai servizi e l’ipotizzato unico ente”. Sulla base di tali presupposti, e rilevata la possibilità che la A.S.L. costituisca una apposita società di capitali per la gestione dei servizi esternalizzabili, in particolare per la gestione delle attività di soccorso non costituenti compiti diretti di tutela della salute e per la gestione dei servizi di supporto alle sue attività istituzionali, è stata costituita la società Sanitaservice s.r.l. e ne è stato approvato lo statuto. Con successive delibere n. 2866 del 26 settembre 2008 e n. 3168 del 13 ottobre 2008, l’Azienda sanitaria ha proceduto a modificarne lo statuto. Quindi, con la deliberazione n. 2489 del 31 luglio 2008, l’Azienda sanitaria ha affidato alla Sanitaservice s.r.l. lo svolgimento dell’attività di soccorritore, autista – soccorritore e, in via eccezionale, di infermiere presso le postazioni “118” e punti di primo intervento. I provvedimenti adottati costituiscono attuazione degli indirizzi espressi dalla Regione Puglia nel Piano sanitario 2002 – 2004, approvato con delibera di Giunta regionale n. 2087 del 21 dicembre 2001, in cui già si evidenziava la necessità della definizione e realizzazione di una efficace organizzazione integrata territoriale ed ospedaliera, finalizzata a dare risposta all’emergenza e all’urgenza in campo sanitario. 4. Può prescindersi dall’esame delle questioni di rito sollevate dalla parti resistenti, in quanto il ricorso è infondato nel merito, per le ragioni già ampiamente esposte in una precedente pronuncia di questa Sezione relativa alla medesima vicenda (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. I, 11 agosto 2009 n. 2011). 4.1. Sostengono le ricorrenti che il Commissario straordinario dell’Azienda sanitaria disporrebbe esclusivamente di poteri di gestione conservativa, essendogli invece preclusa qualsiasi attività di straordinaria amministrazione, sicché non avrebbe né potuto costituire la Sanitaservice s.r.l., né disporre affidamenti. Il motivo è infondato. L’art. 5, secondo comma, della legge regionale n. 39 del 2006, nel dettare la disciplina per il periodo di gestione transitoria e per le operazioni di fusione, affidate ai Direttori generali fino alla nomina dei Commissari straordinari delle istituite Aziende sanitarie provinciali, non pone alcuna limitazione ai poteri dei Commissari. Anzi, i loro poteri sembrerebbero addirittura accresciuti dal regolamento regionale n. 9 del 2007, che detta le disposizioni attuative per l’applicazione del citato art. 5 della legge regionale pugliese n. 39 del 2006, relativo alla modifica degli ambiti territoriali delle A.S.L. L’art. 2 del regolamento prevede infatti testualmente che “Per l’esecuzione del proprio mandato, il Commissario Straordinario di cui all’art. 5, comma 2 della l. reg. n. 39 del 2006 dispone di tutti i poteri del Direttore Generale nonché quelli di straordinaria amministrazione per l’efficace perseguimento degli obiettivi prioritari di organizzazione della nuova ASL e di tempestivo consolidamento degli assetti operativi di regime”. I provvedimenti impugnati rientrano, quindi, tra le prerogative commissariali e concretizzano gli obiettivi assegnati ai Commissari straordinari dal legislatore regionale. 4.2. Infondato è anche il motivo con cui le ricorrenti affermano che le prestazioni affidate alla Sanitaservice s.r.l. rappresenterebbero compiti diretti di tutela della salute ed il loro affidamento, disposto con la deliberazione n. 2489 del 31 luglio 2008, violerebbe l’art. 9bis, quarto comma, del d. lgs. n. 502 del 1992. La norma invocata fa riferimento alla costituzione di società miste a capitale pubblico-privato. Ciò che il legislatore ha voluto vietare è l’ingresso di privati in società partecipate dalle aziende sanitarie che svolgano compiti diretti di tutela della salute. Nel caso in esame non si è al cospetto di una società mista, bensì di una società di capitali interamente partecipata dalla A.S.L., senza che sia consentito l’accesso ad alcun altro socio privato, ai sensi dell’art. 6 dello statuto. Al contrario di quanto sostenuto da parte ricorrente, con l’affidamento alla Sanitaservice s.r.l. delle attività rientranti nel servizio di “118” non si è proceduto ad una “esternalizzazione” del servizio, bensì ad una “reinternalizzazione” attraverso la creazione di un soggetto solo formalmente privatistico, interamente controllato dalla A.S.L., per lo svolgimento di prestazioni che in precedenza erano appaltate a cooperative sociali, tra cui le odierne ricorrenti. Per altro verso, le prestazioni svolte dai “soccorritori e autisti – soccorritori” non costituiscono compiti diretti di tutela della salute e quindi non rientrano nel divieto di cui all’art. 9bis del d. lgs. n. 502 del 1992. Divieto che, a ben vedere, non è riferito a tutte le prestazioni svolte nell’ambito dei servizi di carattere sanitario, ma solo alle specifiche attività direttamente finalizzate alla tutela della salute. Anche con riferimento al cosiddetto “servizio 118” e più in generale al sistema dell’emergenza – urgenza, vanno distinte le prestazioni mediche o comunque di carattere sanitario per definizione costituenti compiti diretti di tutela della salute, rispetto alle ulteriori e distinte attività che, per quanto rilevanti al fine di garantire l’efficienza del complesso sistema di emergenza – urgenza, rivestono funzione ausiliaria e di supporto. Nell’ambito di tali ulteriori prestazioni vanno annoverate le attività svolte dagli autisti soccorritori, che sono investiti di compiti del tutto diversi da quelli spettanti al personale sanitario della A.S.L. (essenzialmente, il trasporto dell’assistito presso il centro che presterà le cure necessarie), come tali non aventi carattere stricto sensu sanitario. I soccorritori non sono contemplati tra le professioni sanitarie e non necessitano di specifica formazione sanitaria. In conclusione, con la deliberazione n. 2489 del 31 luglio 2008, l’Azienda sanitaria di Foggia ha affidato alla Sanitaservice s.r.l. non già compiti diretti alla tutela della salute, ma unicamente l’attività di raccolta e trasporto degli infermi. 4.3. Con ulteriore censura, le ricorrenti lamentano che sarebbero stati disattesi i requisiti delineati dalla giurisprudenza in tema di in house providing e che, in ogni caso, non sarebbe stata attuata la procedura prevista dall’art. 23bis del decreto legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito con la legge n. 133 del 2008. Anche per tale parte il ricorso è infondato. Quanto all’asserito obbligo di trasmissione delle delibere all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, va in contrario rilevato che il servizio di pronto soccorso “118”, così come le altre attività affidate dalla A.S.L. di Foggia alla società in house appositamente costituita, non rientrano nel novero del servizi pubblici locali a rilevanza economica, ai quali soltanto è applicabile la disciplina introdotta con il citato art. 23bis del decreto legge n. 112 del 2008. In ogni caso, l’Azienda sanitaria ha rispettato le condizioni ed i limiti generalmente affermati in tema di in house providing. Lo statuto della Sanitaservice s.r.l. ha subito modifiche rispetto all’originaria stesura, con le delibere n. 2866 del 26 settembre 2008 e n. 3168 del 13 ottobre 2008, e risulta conforme ai parametri di legittimità delineati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la nota decisione n. 1 del 2008. Le quote societarie non possono essere cedute a terzi privati o enti pubblici e possono essere possedute esclusivamente dalla A.S.L. di Foggia (art. 2 dello statuto). All’assemblea dei soci, e quindi al socio unico A.S.L. di Foggia, spetta in via esclusiva il potere di deliberare su indirizzi, pianificazione, programmazione e controllo dell’attività aziendale da realizzare e perseguire da parte dell’organo amministrativo; sulla struttura organizzativa e burocratica dell’azienda con riferimento alla quale determinare composizione ed entità del personale, modalità di assunzione, attribuzione delle mansioni e trattamento giuridico ed economico, nonché ispezioni e verifiche sulla complessiva gestione e sui singoli atti posti in essere dall’organo amministrativo (art. 8 dello statuto). L’art. 21 dello statuto prevede, inoltre, che l’organo amministrativo costituito da un amministratore unico ha l’obbligo di sottoporre al preventivo vaglio dell’assemblea dei soci gli atti da porre in essere in esecuzione delle istruzioni predisposte dalla A.S.L. e concernenti le materie ad essa riservate; di predisporre ed inviare alla A.S.L., secondo le scadenze fissate da quest’ultima, il piano annuale delle attività ed il conseguente bilancio di previsione, una relazione che contenga gli elementi gestionali, economici, patrimoniali e finanziari relativi ai primi sei mesi di esercizio e, entro tre mesi dalla chiusura dell’esercizio, il bilancio e la relativa relazione. I poteri dell’organo amministrativo sono quindi notevolmente ridotti, rispetto a quelli previsti dal codice civile per lo società di capitali. Manca, poi, qualunque vocazione commerciale della società, che ai sensi dell’art. 2 dello statuto deve svolgere le attività affidate esclusivamente in favore della A.S.L. di Foggia ed entro la sfera territoriale di sua competenza. In conclusione, confermando l’avviso già espresso da questa Sezione nel precedente richiamato, la società Sanitaservice s.r.l. deve essere giudicata del tutto conforme ai requisiti individuati dalla giurisprudenza in tema di in house providing, sussistendo sia la partecipazione pubblica totalitaria, sia il controllo da parte dell’ente più penetrante rispetto ai poteri assegnati ai soci dal codice civile. 4.4. Ugualmente infondato è il motivo con cui le ricorrenti affermano che le delibere impugnate sarebbero affette da difetto di istruttoria, nella parte in cui assumono che l’internalizzazione delle prestazioni comporterebbe un risparmio di spesa rispetto all’eventuale affidamento a terzi mediante gara ad evidenza pubblica. Le parti resistenti hanno prodotto in giudizio documenti e perizie contabili, dalle quali si desume un risparmio di spesa nell’anno 2008. In ogni caso, la scelta gestionale posta in essere dalla A.S.L. di Foggia non è motivata sulla base della sola convenienza economica, ma si fonda su obiettivi di miglioramento dell’organizzazione e del coordinamento dei servizi e, più in generale, su valutazioni circa il modo migliore di perseguire la cura dell’interesse pubblico che, come tali, sfuggono al sindacato di legittimità ed attengono al merito delle scelte amministrative. 4.5. Infine, il ricorso è inammissibile per difetto d’interesse, nella parte in cui contesta le modalità di assunzione dei lavoratori da parte della Sanitaservice s.r.l., poiché l’eventuale accoglimento della censura non avrebbe alcun riflesso sulla presupposta decisione di affidare le attività alla società in house. 5. In conclusione, il ricorso deve essere respinto. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo, a favore dell’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia, della Regione Puglia e di Sanitaservice s.r.l., mentre possono essere compensate nei confronti degli intervenienti, che non hanno svolto difese. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sezione Prima, respinge il ricorso in epigrafe. Condanna le ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali, nella misura di euro 3.000 (tremila) in favore dell’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia, di euro 3.000 (tremila) in favore della Regione Puglia e di euro 3.000 (tremila) in favore di Sanitaservice s.r.l., il tutto maggiorato di i.v.a., c.a.p. ed accessori di legge. Compensa le spese nei confronti dei soggetti intervenuti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2009 con l’intervento dei Signori: Corrado Allegretta, Presidente Doris Durante, Consigliere Savio Picone, Referendario, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 14/05/2010 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)