T.A.R. UMBRIA - PERUGIA - Sentenza 3 marzo 2010 n. 152 Pres.P. G. Lignani – Est. S. Fantini F. s.r.l. (avv. M. Rampini) c/ Comune di Corciano (avv. F. Mangano)

Edilizia e urbanistica – Piano di lottizzazione – Efficacia decennale – Ultrattività – Limiti

E’ legittimo il diniego opposto dal Comune all’istanza di approvazione di un piano attuativo scaduto per mancata esecuzione delle opere nel termine decennale, ove si ravvisi difformità tra gli indici di edificabilità previsti nel piano e quelli stabiliti dal PRG nelle more sopravvenuto, dovendosi l’ultrattività del piano attuativo scaduto intendersi come subordinata alla permanente conformità al piano regolatore generale (nella specie, mentre il piano attuativo scaduto (e riproposto) prevedeva un indice di edificabilità pari a circa 3 mc/mq, le N.T.A. del P.R.G. Parte Strutturale sopravvenuto consentivano un indice massimo pari ad 1 mc/mq)

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 336 del 2008, proposto da:

F. s.r.l., rappresentato e difeso dall'avv. Mario Rampini, con domicilio eletto presso lo stesso in Perugia, viale Indipendenza, 49; contro Comune di Corciano, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Mangano, con domicilio eletto presso lo stesso in Perugia, largo Cacciatori delle Alpi, 8; per l'annullamento del provvedimento a firma del responsabile del procedimento dell’Area Assetto del Territorio, prot. n. 0019840 del 24 giugno 2008, con il quale viene espresso diniego di accoglimento dell’istanza del 12 luglio 2007 volta ad ottenere l’approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata relativamente al comparto “Csa” per nuovi insediamenti residenziali in località Strozzacapponi di Corciano, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compreso, ed in quanto occorra, l’art. 35 delle N.T.A. al P.R.G. parte operativa Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Corciano; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2009 il dott. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO La società ricorrente espone che il Comune di Corciano, con delibera consiliare n. 23 del 1996, ha approvato un piano attuativo di sua iniziativa, avente ad oggetto un intervento edilizio in zona di ristrutturazione (R9), località Strozzacapponi, sul terreno ove insiste lo stabilimento dismesso dell’industria Deterchimica; in data 24 aprile 1997 veniva stipulata tra le parti la convenzione urbanistica, con previsione delle opere di urbanizzazione da realizzare nel termine di dieci anni. Rappresenta come peraltro, nel 2001, nel momento in cui decideva di attuare l’intervento assentito, si è trovata nella materiale impossibilità di provvedere, poiché, a ridosso del vasto insediamento industriale da demolire ed all’interno del comparto, insiste una linea aerea di alta tensione. Precisa di avere reiteratamente chiesto alla società Terna del gruppo ENEL di provvedere all’interramento della linea suddetta, da ultimo con nota del 19 aprile 2002. Solamente in data 5 agosto 2003 Terna rispondeva alla richiesta in termini positivi, subordinando l’intervento al rilascio di tutte le autorizzazioni previste; seguiva l’elaborazione della progettazione per l’esecuzione dell’opera. Veniva dunque avviata una conferenza di servizi per l’autorizzazione dell’interramento della linea elettrica, conclusasi con decreto del Ministero per lo Sviluppo Economico in data 9 aprile 2008, prescrivente l’effettuazione dei lavori nel termine di due anni, con pagamento anticipato, da parte di Feret, della metà dell’importo richiesto. Nel corso del procedimento in questione, e precisamente in data 16 luglio 2007, la società ricorrente presentava al Comune di Corciano istanza finalizzata ad ottenere l’approvazione di una variante del piano attuativo convenzionato il 24 aprile 1997, consistente in una diversa distribuzione dei volumi e delle urbanizzazioni, ferma restando la consistenza originaria dell’intervento, computata sulla base dell’indice di edificabilità di 3 mc/mq. Il 20 febbraio 2008 interveniva il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, motivato nella considerazione che l’istanza risultava in contrasto con l’art. 35 del P.R.G. parte operativa. Benché l’esponente abbia chiesto all’Amministrazione comunale la proroga dell’efficacia del piano attuativo convenzionato, mediante scomputo del tempo necessario alla rimozione della linea elettrica di alta tensione, od in subordine l’attivazione di una variante urbanistica, volta a restituire al comparto interessato le stesse prescrizioni di zona vigenti all’epoca di approvazione del piano attuativo, è stato adottato il provvedimento di diniego in data 19 giugno 2008, oggetto del presente gravame. La Feret deduce a sostegno del ricorso principalmente la violazione dell’art. 26 della l.r. 26 febbraio 2005, n. 11, abrogativo dell’art. 23, comma 3, della l.r. n. 31 del 1997, in attuazione del quale è stato dettato l’art. 35 delle N.T.A. al P.R.G. Parte Operativa del Comune di Corciano. In particolare, l’art. 23, comma 3, della l.r. n. 31 del 1997 prevedeva che decorso il termine previsto in convenzione per l’attuazione del piano attuativo, lo stesso perde efficacia per la parte non attuata; tale norma è stata peraltro significativamente modificata dall’art. 26 della l.r. n. 11 del 2005, nel senso che, anche dopo la scadenza del termine previsto in convenzione per l’esecuzione delle urbanizzazioni, è sempre possibile, a tempo indeterminato, realizzare gli interventi edilizi, con l’obbligo di osservare gli allineamenti e le prescrizioni di zona “stabiliti dal piano stesso”, purchè vengano realizzate le opere di urbanizzazioni previste (comma 4); in alternativa, il comma quinto consente di modificare l’intervento originariamente previsto, ma in tale caso, decorso il termine decennale, la modifica, per la parte non attuata, va effettuata mediante un nuovo piano. La conseguenza di ciò è che l’intervenuta decadenza degli effetti della convenzione non pregiudica l’attuazione del piano, a condizione che, comunque, le urbanizzazioni ivi previste vengano realizzate. Ne deriva l’illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui stabilisce che l’intervento edilizio può essere eseguito, allo stato, solamente in applicazione della diversa disciplina di cui all’art. 6 delle N.T.A. al P.R.G. parte strutturale ed all’art. 35 delle N.T.A. al P.R.G. parte operativa, e che, pertanto, l’indice di edificabilità è pari a 1,00 mc./mq., anziché a 3,00 mc./mq. In altri termini, il Comune di Corciano, ammesso che potesse legittimamente non tenere conto dell’oggettiva impossibilità di attuare il piano esistente, nell’escludere la proponibilità del piano in variante, avrebbe dovuto tuttavia precisare che, in applicazione dell’art. 26, comma 4, della l.r. n. 11 del 2005, la società Feret poteva realizzare gli interventi edilizi osservando gli allineamenti e le prescrizioni di zona del piano originario (con indice di edificabilità di 3,00 mc./mq.), fermo restando l’obbligo di eseguire al contempo le relative opere di urbanizzazione. In subordine, va denunciata l’illegittimità delle disposizioni di cui all’art. 35 delle N.T.A. al P.R.G., nella parte in cui non prevedono, quale causa di ultrattività delle convenzioni urbanistiche e relativi piani attuativi, anche l’accertata impossibilità di eseguire gli interventi edilizi previsti, per violazione del fondamentale principio sulla inesigibilità di prestazioni dovute per impossibilità oggettiva, oltre che per illogicità, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento. Si è costituito in giudizio il Comune di Corciano chiedendo la reiezione del ricorso. All’udienza del 21 ottobre 2009 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO 1. - Il ricorso non appare meritevole di positiva valutazione, e deve pertanto essere disatteso. Per chiarezza, va dunque ribadito che il diniego gravato consegue ad un’istanza, non versata in atti, della Feret S.r.l. in data 16 luglio 2007 qualificata come variante del piano attuativo convenzionato il 24 aprile 1997 (e dunque all’epoca già scaduto per decorso del termine decennale), alla quale, in riscontro al preavviso di rigetto, è seguita una lettera del legale della società, con cui è stata chiesta una proroga di efficacia del piano attuativo, mediante esclusione dal computo del periodo di efficacia del tempo necessario per la rimozione della linea elettrica di alta tensione, od in subordine una variante urbanistica, con attribuzione al comparto delle prescrizioni di zona vigenti all’epoca di approvazione del piano attuativo originario. Il provvedimento impugnato rigetta la istanza di (nuovo) piano attuativo di iniziativa privata invocando l’art. 26 della l.r. 22 febbraio 2005, n. 11, nonché l’art. 35 delle N.T.A. del P.R.G. Parte Operativa dell’ottobre 2003, rilevando che «la convenzione urbanistica risulta scaduta alla data del 24 aprile 2007 e non è stato realizzato alcun intervento né edificatorio né relativo alle opere di urbanizzazione», e che «il piano attuativo proposto prevede un indice di edificabilità pari a 3,00 mc/mq, mentre l’art. 6 delle N.T.A. del P.R.G. parte strutturale prevede un indice massimo pari a 1,00 mc/mq»; aggiunge inoltre, con riferimento all’istanza di “proroga”, che «la normativa … non consente valutazioni in ordine a eventuali impossibilità oggettive e/o soggettive nella realizzazione degli interventi minimi da eseguire entro il termine decennale di validità dei piani attuativi e non prevede la proroga». 2. - In particolare, non appaiono condivisibili le conseguenze che parte ricorrente intende trarre dall’assunto secondo cui non potrebbe trovare applicazione nella fattispecie controversa la disposizione di cui all’art. 35 delle N.T.A. [alla cui stregua gli «strumenti urbanistici attuativi convenzionati nei quali non siano realizzate le opere di urbanizzazione e almeno un edificio tra quelli previsti, alla loro scadenza non potranno essere né prorogati né rinnovati in quanto perdono efficacia (art 23, comma 3, L.R. 31/97)»], perché superata dallo ius superveniens costituito dall’art. 26 della l.r. n. 11 del 2005, a mente del quale con il decorso del termine perde efficacia (decade) esclusivamente la convenzione, restando invece valide ed efficaci a tempo indeterminato le previsioni urbanistiche dettate dal piano. Procedendo per ordine, occorre anzitutto riconoscere che il suddetto art. 26, comma 4, tiene distinta la valenza urbanistica del piano attuativo dall’efficacia della convenzione, in conformità, del resto, con quanto stabilito dall’art. 17 della legge urbanistica fondamentale (legge 17 agosto 1942, n. 1150) con riferimento ai piani particolareggiati di iniziativa pubblica, cui sono equiparati i piani di lottizzazione (da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 30 aprile 2009, n. 2768). Può altresì ammettersi che detta norma, laddove condiziona l’ultrattività del piano all’”esistenza delle opere di urbanizzazione relative”, vada interpretata in senso estensivo, e cioè nel senso che la condizione si intende rispettata anche se le opere di urbanizzazione vengono completate contestualmente al progetto edilizio. Ciò in quanto, a parte il fatto che, sotto il profilo letterale, l’art. 26, comma 4, parla di “esistenza” e non di “preesistenza”, l’interesse pubblico sotteso è quello che non si realizzino insediamenti carenti di opere di urbanizzazione e di servizi; è poi secondario, in questa prospettiva, che l’urbanizzazione sia fatta in precedenza piuttosto che contemporaneamente all’edificazione (esattamente in termini T.A.R. Umbria, 22 agosto 2007, n. 621, sostanzialmente confermata da Cons. Stato, Sez. IV, 15 luglio 2008, n. 3564). In buona sostanza, dunque, ciò che realmente decade con il decorso del termine è solo l’efficacia degli eventuali vincoli espropriativi e dell’inerente dichiarazione di p.u. delle opere pubbliche (siffatti vincoli, come noto, non possono essere che temporanei, per un principio di ordine costituzionale); ma attualmente questo è un profilo secondario, perché di fatto la pianificazione attuativa si affida non più allo strumento espropriativo quanto a quello convenzionale. 3. - Se è dunque effettivamente ravvisabile tale parziale difformità tra l’art. 35 delle N.T.A. del P.R.G. Parte Operativa e la norma di legge regionale sopravvenuta, occorre ciononostante ritenere che legittimamente il Comune di Corciano ha disatteso l’istanza di un piano attuativo conformato agli indici di edificabilità del precedente, scaduto per mancata esecuzione delle opere nel termine decennale previsto. Ciò in quanto, come emerge inequivocabilmente dalla motivazione del provvedimento impugnato, mentre il piano attuativo scaduto (e riproposto) prevedeva un indice di edificabilità pari a circa 3,00 mc/mq, l’art. 6 delle N.T.A. del P.R.G. Parte Strutturale, risalente al giugno 2005, consente un indice massimo pari ad 1 mc/mq. E’ dunque, medio tempore, mutata la disciplina urbanistica generale dell’area interessata dalla lottizzazione, con la conseguenza che costruzioni, pur conformi al piano di lottizzazione scaduto, ma ultrattivo, non sono coerenti con le prescrizioni del piano regolatore generale. Ora, l’ultrattività del piano attuativo scaduto (nel senso sopra precisato) non può intendersi che come subordinata alla permanente conformità al piano regolatore generale., Si consideri, infatti, che, secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale, persino durante la piena efficacia di un piano urbanistico e della relativa convenzione urbanistica l’Amministrazione, in presenza di un interesse pubblico sopravvenuto, può legittimamente introdurre nuove previsioni, e dunque le convenzioni stesse devono sempre intendersi rebus sic stantibus, atteso che lo ius variandi relativo alle prescrizioni di piano regolatore generale include anche uno ius poenitendi relativo a vincoli precedentemente assunti (fra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 29 luglio 2008, n. 3766); la vigenza di una convenzione di lottizzazione si riflette solamente in termini di obbligo di motivazione nell’esercizio della potestas variandi, in quanto incidente su aspettative qualificate del privato parte della convenzione (Cons. Stato, Sez. IV, 28 febbraio 2005, n. 719). In questa luce si comprende che uno dei limitati effetti del decorso del termine di validità (efficacia) del piano attuativo è il pieno ripristino dello ius variandi inerente alla potestà pianificatoria generale. In altre parole, se una lottizzazione convenzionata può essere travolta da una sopravvenuta variante di piano regolatore, a maggior ragione questo può avvenire quando il termine decennale è scaduto. In un caso e nell’altro, del resto, la nuova previsione di piano regolatore si sovrappone di diritto a quella del piano attuativo e chi vuole evitare che ciò avvenga ha l’onere di impugnarla ritualmente deducendo, se del caso, il vizio consistente nella violazione delle legittime aspettative derivanti dal piano attuativo. 4. - Conseguentemente, appare corretto, anche in ragione della compatibilità, quanto meno parziale, con l’art. 26 della l.r. n. 11 del 2005, il richiamo, nel provvedimento impugnato, dell’art. 35 delle N.T.A. del P.R.G., Parte Operativa, il quale prevede, come già esposto, che «i nuovi piani attuativi soggiacciono alla normativa di cui al presente Titolo; la densità e l’altezza degli interventi ammissibili saranno quelle medie delle zone residenziali circostanti escludendo quelle ad alta densità». In ogni caso, anche a tacere del fatto che nella fattispecie in esame l’istanza di proroga è successiva alla scadenza del piano di lottizzazione, essendo contemplato un termine di efficacia del piano attuativo, in assenza di un’espressa previsione, non ne è consentita la proroga (così T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 21 marzo 2002, n. 1502; Cass., Sez. I, 24 febbraio 1999, n. 1602). Ciò anche per l’evenienza, bene rappresentata in questa sede, in cui si siano evidenziate difficoltà di attuazione degli interventi edilizi, tali comunque da non costituire un’impossibilità oggettiva, tanto più considerando che la società ricorrente, per sua ammissione, solamente a distanza di quattro anni dalla stipulazione della convenzione di lottizzazione, si è attivata per dare esecuzione alla medesima. Da ultimo, occorre aggiungere come appaia francamente eccessivo, a prescindere anche dal suo valore giuridico ai fini del presente ricorso, in cui si fa valere un interesse oppositivo, pretendere che debba essere inteso come atto di impulso di un procedimento di variante urbanistica la richiesta, formulata, in via subordinata, dal legale della società, in una memoria contenente deduzioni alla “comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza”, tanto più che, comunque, anche in questa prospettiva, il provvedimento di diniego appare adeguatamente motivato. 5. - La reiezione del ricorso giustifica comunque, sussistendone giusti motivi, la compensazione tra le parti delle spese di giudizio. P.Q.M. il Tribunale amministrativo regionale rigetta il ricorso. Compensa tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2009 con l'intervento dei Magistrati: Pier Giorgio Lignani, Presidente Annibale Ferrari, Consigliere Stefano Fantini, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 03/03/2010