Congregazione delle Suore di San Giuseppe di Aosta, rappresentato e difeso dagli avv. Alessandra Cervetti, Mario Alberto Quaglia, con domicilio eletto presso Mario Alberto Quaglia in Genova, via Roma 3/9;
contro
Comune di Bordighera, rappresentato e difeso dall'avv. Riccardo Maoli, con domicilio eletto presso Riccardo Maoli in Genova, via Corsica 2/11;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
del provvedimento del Comune di Bordighera ufficio tecnico prot. 6732 del 27.4.2009 avente ad oggetto "dichiarazione di inizio attività n. 90 del 7 aprile 2009 prot. n. 5850 per risanamento conservativo e conversione in residenza di 21 alloggi del fabbricato già adibito a scuola Oasi Mater Amabilis sita in via Garnier" con il quale è stato ordinato alla ricorrente il "divieto di intraprendere la trasformazione in residenza con opere edilizie dell'immobile Oasi Mater Amabilis di via Garnier in quanto ricompreso dal piano regolatore generale in zona P.A. (presidio ambientale) e in particolare nelle aree a servizi pubblici f) per l'istruzione di cui all'art. 43.01 del piano regolatore" nonchè di tutti gli atti presupposti, antecedenti, conseguenti e/o comunque connessi, ai sensi degli artt. 34 e 35 del d.lgs. n. 80 del 1998 e sue m. ed i., e dell'articolo 7 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034 e s.m. la condanna dell'amministrazione procedente al risarcimento nei confronti della ricorrente del danno derivante dagli atti illegittimi impugnati, oltre a rivalutazione ed interessi come per legge;.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bordighera;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2009 il dott. Roberto Pupilella e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso regolarmente notificato e depositato, l’ente ecclesiastico ricorrente impugna il provvedimento del Comune di Bordighera avente ad oggetto il "divieto di intraprendere la trasformazione in residenza con opere edilizie dell'immobile Oasi Mater Amabilis di via Garnier in quanto ricompreso dal piano regolatore generale in zona P.A. (presidio ambientale) e in particolare nelle aree a servizi pubblici f) per l'istruzione di cui all'art. 43.01 del piano regolatore".
La progettata trasformazione era stata oggetto di una dichiarazione di inizio attività (n. 90 del 7 aprile 2009 prot. n. 5850) per risanamento conservativo e conversione in residenza di 21 alloggi del fabbricato, già adibito a scuola Oasi Mater Amabilis sita in via Garnier".
Ritenendo illegittimo l’operato dell’ente locale la Congregazione delle suore di S.Giuseppe di Aosta affida il proprio ricorso a sei motivi di censura così rubricati:
1)-Violazione dell’ art.26, commi 4,6 e 7 della l.reg. Liguria n.16\2008. Violazione dell’art. 10 bis della l.n.241\90. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione.
2)-Violazione dell’ art.23 della l.reg. Liguria n.16\2008. Violazione degli artt.9 e 10 della l.reg. Liguria n.16\2008. Violazione dell’art. 3 lett. c) e d) del DPR n.380\2001. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione.
3)- Violazione dell’ art.23 della l.reg. Liguria n.16\2008. Violazione degli artt.9 e 10 della l.reg. Liguria n.16\2008. Violazione dell’art. 3 lett. c) e d) del DPR n.380\2001 sotto altro profilo. Violazione dell’art. 42 delle NTA del PRG. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione.
4 )-Violazione dell’ art.23 della l.reg. Liguria n.16\2008 sotto altro profilo.Violazione dell’art. 38 delle NTA del PRG. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione.
5)-Violazione dell’ art.23 della l.reg. Liguria n.16\2008 sotto altro profilo. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione.
6)-Violazione dell’ art.23 della l.reg. Liguria n.16\2008 sotto altro profilo. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione Eccesso di potere per perplessità dell’azione amministrativa ed illogicità manifesta.
Veniva poi avanzata una domanda di risarcimento del danno subito a causa del provvedimento negativo del comune di Bordighera.
Si costituiva in giudizio il comune intimato chiedendo il rigetto del ricorso.
All’udienza odierna la causa passava in decisione.
DIRITTO
Il ricorso in discussione è volto a censurare la scelta del comune di negare la possibilità alla Congregazione delle suore di S. Giuseppe di Aosta, di procedere, tramite D.I.A., alla trasformazione del compendio immobiliare di loro proprietà, ubicato in Bordighera.
La proprietà complessiva è costituita da un edificio principale (fg.9 mapp. 437) nonché dalla villa “Charles Garnier”, dall’annesso parco e da altri manufatti minori identificati con i mappali 34,387,438,439 e 489, tutti siti nel territorio comunale.
Il complesso principale (mapp. 437) fu realizzato nel 1959 ed adibito in origine a “colonia permanente”.
Nel corso della sua vita è stato poi inserito nel PRG del comune di Bordighera, approvato con DPGR n.39\2000 in zona destinata a servizi scolastici, con la specifica destinazione ad “area per attrezzature e servizi pubblici”, fotografandone la destinazione impressa dalla Congregazione che da anni vi svolgeva attività scolastica con la denominazione “Oasi Mater Amabilis”.
Il compendio immobiliare, inoltre, era stato fin dal 1964 sottoposto ad un vincolo paesaggistico (DM.22\2\1964).
Il nucleo della questione che vede opposta la proprietà ed il comune ruota attorno alla qualificazione originaria dell’immobile.
Come sopra ricordato, in origine l’edificio principale venne adibito a colonia permanente, qualificazione che, secondo la ricorrente, farebbe rientrare l’immobile nella categoria della residenza, mentre secondo il comune di Bordighera si tratta di una trasformazione dell’immobile da servizi a residenza, attività per la quale, in ogni caso, non si poteva procedere con semplice DIA.
In particolare, l’amministrazione locale ha motivato il diniego sulla base delle seguenti affermazioni:
1)- l’immobile è ricompreso in zona PA (presidio ambientale) area a servizi pubblici “f” per l’istruzione (art. 43.1 PRG), con la conseguenza che la sua trasformazione in 21 unità abitative deve essere qualificata come ristrutturazione edilizia con modifica della destinazione d’uso e non può essere oggetto di una semplice DIA qualificando l’intervento risanamento conservativo.
Le affermazioni contenute nell’atto di diniego appaiono, al Collegio, condivisibili.
Risulta innanzitutto, dagli atti depositati, che la destinazione urbanistica originaria era stata mutata, con l’approvazione del PRG del 2000, in area a servizi scolastici.
La modifica della originaria destinazione dell’area formalizzata nello strumento urbanistico, non fu oggetto di osservazioni, né risultano impugnazioni della stessa con la conseguenza della sua sovrapposizione all’originaria denominazione a colonia marina del compendio immobiliare.
Conclusione d’altro canto, fatta propria dall’attuale ricorrente che, in data 24\1\2003 presentò una istanza di variante volta ad ottenere :”l’annullamento del vincolo a servizi scolastici gravante sull’immobile prima adibito a tale uso”.
Dal punto di vista di fatto quindi, l’immobile in origine colonia permanente, era stato trasformato dalla Congregazione in scuola ed il PRG ne aveva preso atto nel 2000.
Sul punto non può sovrapporsi la ricostruzione della ricorrente, che ignora nelle proprie difese questo passaggio, pretendendo di far prevalere sulla realtà, la primigenia destinazione impressa all’immobile, salvo poi riconoscerla in sede di redazione della memoria conclusiva (pag.15), ma negandone la valenza determinante, sul presupposto della vigenza, nel 2003, del vincolo oggi a suo dire scaduto. (Sulla disamina di questo aspetto vedi infra).
La giurisprudenza in materia di modificazione d’uso dell’immobile è univocamente volta a disciplinare i casi opposti a quello qui in discussione, le ipotesi cioè in cui il privato pretende di ottenere un provvedimento abilitativo edilizio vantando o la situazione di fatto contraria alla destinazione funzionale del bene o quando la originaria destinazione, mai utilizzata, voglia essere ripristinata dal proprietario dell’immobile. (Consiglio Stato , sez. IV, 09 settembre 2009 , n. 5416).
Inoltre il tribunale non condivide neppure la equiparazione compiuta tra la funzione di colonia permanente e residenza proposta dalla ricorrente.
Innanzitutto non vi è alcun dato testuale che riporti nell’alveo della residenza un’attività che, per le sue peculiarità potrebbe anche essere assimilata a funzioni di convitto scolastico extra-alberghiero, come avviene per le colonie marine estive.
Ma aldilà della interpretazione che si vuole dare dell’attività di colonia, è indubbio che la stessa aveva una gestione unitaria, non aveva necessità di standards a parcheggi, aveva spazi comuni e dove si svolgevano le attività proprie della colonia.
Il progetto in questione prevede invece la formazione di 21 unità abitative distinte nei quattro piani dell’edificio con i relativi servizi.
Il carico urbanistico, contrariamente a quanto affermato dalla Congregazione ricorrente, non potrà che aumentare.
L’originario uso come colonia comportava infatti una unitarietà di gestione degli spazi comuni e la permanenza continua dei ragazzi alloggiati nell’istituto.
Al contrario la frammentazione dell’originario complesso edilizio in 21 distinte unità immobiliari, comporterà una frammentazione anche dell’uso urbanistico, perché le singole unità familiari avranno orari, abitudini ed organizzazioni di vita differenti, con totale e diversa ricaduta sull’urbanistica della zona.
Né la suggestione difensiva dell’elevato numero di frequentatori della colonia può mutare questa analisi di fondo, poiché nelle colonie è notorio che tutte le attività vengono svolte insieme e nella quasi totalità del tempo all’interno dell’edificio, con la riduzione esponenziale del peso urbanistico sulla zona circostante.
Comunque, a prescindere da questa diversa valutazione circa l’ascrivibilità dell’attività di colonia nel novero della funzione residenziale, anziché nella funzione servizi, per l’uso collettivo e specialistico che la stessa ricorrente le riconosce, il dato di partenza per valutare il provvedimento negativo del comune è costituito dalla destinazione urbanistica attualmente impressa all’area su cui è realizzato l’edificio in questione.
Ciò premesso tutti i motivi posti a sostegno del ricorso non appaiono fondati.
Quanto al primo motivo, ai sensi dell’art. 26, comma 7 della l.r. n.16\2008, non era necessaria alcuna comunicazione, perché soltanto qualora l’istruttoria abbia ritenuto inciso dal progetto il vincolo esistente sul bene, vanno comunicati alla parte i motivi ostativi all’assenso.
In via generale, poi, il Collegio in adesione ad una opinione già espressa da altri tribunali, ritiene che “ La dichiarazione di inizio attività non dà l'avvio ad un procedimento ad istanza di parte, sicché alla medesima non trova applicazione la disposizione dell'art. 10-bis della legge 241/1990, sul preavviso di rigetto nei procedimenti amministrativi ad istanza di parte”( T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV, 26 novembre 2008 , n. 5651).
Quanto poi alla mancata comunicazione del funzionario istruttore, la mancanza, non comporta alcuna incertezza o illegittimità del procedimento avendo la legge previsto in questo caso l’imputazione della pratica al responsabile dell’ufficio al quale la parte può rivolgersi per ottenere informazioni ed allegare le proprie istanze partecipative. (Consiglio Stato , sez. VI, 07 settembre 2006 , n. 5186; T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 03 ottobre 2006 , n. 9876).
Anche il secondo ed il quinto motivo che lamentano, sotto diversi angoli visuali, la illegittima qualificazione del progetto come ristrutturazione edilizia, anziché come risanamento conservativo non sono fondati.
In disparte la ricostruzione dell’attuale situazione urbanistica dell’area oggetto di trasformazione, già accennata in precedenza, va innanzitutto affermata la carenza d’interesse della censura laddove nega al comune la possibilità di inibire le opere sul presupposto della mancata approvazione delle categorie edilizie e delle opere di trasformazione, per ciascuna di quelle, disciplinate.
E’ infatti bensì vero che, al momento del diniego il comune non aveva ancora provveduto ad adeguare il proprio strumento urbanistico, secondo il dettato dell’art. 88 della l.r. n.16\2008, riapprovando le relative norme, tuttavia la disciplina-fonte (art. 10 l.r.n.16\2008) è meramente riproduttiva della disciplina previgente, contenuta per la prima volta nell’art. 48 della l.n.457\78 e poi trasfusa nell’art.3 del DPR n.380\2001.
Ne deriva che, qualora si volesse seguire la ricorrente nel suo ragionamento, bisognerebbe ipotizzare un’assenza di regolamentazione di tutta la materia delle trasformazioni edilizie in attesa della riadozione di norme identiche alle precedenti.
Il resto delle diffuse argomentazioni contenute nella censura sono già state confutate in precedenza e qui occorre solo rilevare che, indipendentemente dalla qualificazione riconoscibile alla colonia permanente, la trasformazione di un unitario complesso in ventuno residenze autonome, per quanto contenute nello stesso involucro edilizio, con la necessità di reperire i relativi standards urbanistici non può che collocare il progetto proposto nella categoria edilizia della ristrutturazione che eccede i più limitati ambiti del risanamento conservativo.
Con il terzo motivo si afferma che il vincolo a servizi graverebbe soltanto sull’area circostante l’edificio che ne sarebbe, dunque, escluso.
Il motivo risulta smentito anzitutto dalla cartografia, che destina a servizi il mappale su cui insiste l’immobile e non distingue (eccettuandolo) l’edificio in questione (al tempo già realizzato).
Inoltre, come già ricordato, la destinazione venne impressa su di una funzione (quella scolastica) effettivamente esercitata per anni nell’immobile che si vorrebbe estraneo all’imposizione del vincolo gravante su tutte le aree circostanti.
Come ricordato dall’avvocato dell’amministrazione, il PRG nella zonizzazione distingue le aree da destinare a servizi, da quelle in cui l’attività è già in atto ed in questo caso il Piano ha soltanto una valenza ricognitiva di una funzione già operante sul territorio e, trattandosi di una scuola in funzione, la ricognizione non poteva che ricomprendere sia l’area che il manufatto adibito ad edificio scolastico.
Il motivo comunque è infondato in radice poiché nel 2003 la stessa Congregazione aveva riconosciuto espressamente l’esistenza del vincolo gravante sull’immobile già destinato a scuola.
Infine va confutata anche l’ultima argomentazione contenuta nel motivo, che afferma la natura espropriativa del vincolo a servizi scolastici, sul presupposto che il privato non potrebbe trarre dall’attività quell’utilità economica che costituisce il discrimine tra natura conformativa e espropriativa di un vincolo.
Innanzitutto, proprio il servizio scolastico esercitato dalla Congregazione per anni nella struttura,
svuota di contenuto la tesi proposta della natura espropriativa del vincolo scolastico.
Inoltre la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “Il vincolo impresso su aree private destinate a servizi relativi alle zone residenziali sulle quali lo strumento urbanistico consenta interventi riguardanti il verde di quartiere nonché la costruzione (secondo precisi indici di fabbricabilità fondiaria, altezze e rapporti di copertura) di asili nido, edifici scolastici, nonché attrezzature di interesse comune (religiose, culturali, sociali, amministrative, per pubblici servizi) ha natura conformativa e non espropriativa (nella specie, il tribunale - sul presupposto della durata indeterminata dei vincoli conformativi - ha escluso l'esistenza di un obbligo in capo all'amministrazione di provvedere alla ritipizzazione dei suoli per infruttuoso decorso del quinquennio dall'approvazione del Piano. (T.A.R. Puglia Bari, sez. II, 21 ottobre 2002 , n. 4632; T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 26 febbraio 2009 , n. 403) .
Comunque, anche a non voler seguire la tesi della persistenza dei vincoli conformativi oltre la scadenza ordinaria, resta comunque il limite stabilito dal vigente PRG che consente, sul patrimonio edilizio esistente, in caso di scadenza di precedenti vincoli, solo opere di risanamento conservativo e non , come nella specie, di ristrutturazione.
Il quarto motivo si fonda sull’erroneo presupposto della non applicabilità del regime previsto per la zona PA, all’area a servizi “f “ su cui è collocato l’edificio.
In realtà, per specifica norma di P.R.G. (art. 42.03), le aree a servizi pubblici “f “ costituiscono ambiti specifici delle zone omogenee nelle quali sono inserite.
Non risulta, poi, fondato il supposto difetto di motivazione.
Il provvedimento trova infatti idonea argomentazione nella confutazione della valenza dell’intervento, troppo invasivo per un ambito PA (Presidio ambientale), cioè una zona di PRG contrassegnata dalla scelta di una forte tutela paesaggistica, con contestuale contenimento delle trasformazioni edilizie.
Il sesto motivo risulta infondato.
Il comune infatti fonda il suo diniego sulle motivazioni oggetto dei precedenti motivi.
In via residuale, viene poi indicata una incompletezza documentale che si riferisce ad aspetti progettuali non secondari.
Tuttavia, proprio dalle difese della ricorrente, appare fondato il timore che l’intervento venga realizzato senza provvedere alla dotazione di standards.
In particolare si afferma nel motivo, (pag.26) per quanto riguarda i parcheggi, che gli stessi non vengono individuati, nonostante la creazione di 21 unità immobiliari, perchè non sono necessari (come atto o come pertinenza degli alloggi?) trattandosi di un intervento di restauro o risanamento conservativo.
Il ricorso va conclusivamente rigettato.
Non si dà luogo a pronuncia sulla domanda di risarcimento dei danni, per espressa rinunzia della parte, nel presente giudizio, alla sua definizione.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale della Liguria, prima sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo respinge.
Le spese sono poste a carico della Congregazione delle suore di San Giuseppe di Aosta, ente ecclesiastico ricorrente e liquidate nella misura complessiva di €.3.000 (tremila)
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2009 con l'intervento dei Magistrati:
Santo Balba, Presidente
Roberto Pupilella, Consigliere, Estensore
Paolo Peruggia, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/02/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
