T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I TER - Sentenza 18 febbraio 2010 n. 2421 Pres. Giulia Est. Mezzacapo Russo ( Avv. Scuderi) c/ Commissario Coordinamento Iniziative Antiracket e Antiusura ( Avv. dello Stato)

1. Concessioni e contributi – Attività estorsive – Soggetti danneggiati - Elargizione di denaro – Natura - Contributo assistenziale

2. Concessioni e contributi – Attività estorsive - Elargizione di denaro – Risarcimento del danno – Esclusione - Debito di valuta – Configurabilità - Rivalutazione monetaria – Inapplicabilità

1. Ai sensi dell’art. 1 della L. n. 44/1999, ai soggetti danneggiati da attività estorsive è elargita una somma di denaro a titolo di contributo al ristoro del danno patrimoniale subito nei limiti e alle condizioni stabiliti dalla legge. Detta norma non presuppone responsabilità alcuna in capo allo Stato relativamente ai fatti che hanno determinato la lesione patrimoniale del privato, ma contempla una sorta di contribuzione assistenziale a favore di chi è stato leso, con ripercussioni patrimoniali, dall’attività estorsiva illecita di soggetti terzi.

2. La natura dell’elargizione di denaro a favore di soggetti danneggiati da attività estorsive non costituisce un risarcimento del danno, ma un debito di valuta. Ciò in quanto l’obbligo a carico dello Stato , non avente natura risarcitoria, rappresenta il frutto di una volontaria assunzione di impegno ,per ragioni politiche e solidaristiche, che configura un debito di valuta, e non di valore e che quindi , come tale, non comporta l’applicabilità della rivalutazione monetaria.

N. 02421/2010 REG.SEN. N. 09136/2008 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 9136 del 2008, proposto da:

Russo Giuseppe e Soc Russo Costruzioni Srl, rappresentati e difesi dall'avv. Andrea Scuderi, con domicilio eletto presso l’avv. Andrea Scuderi in Roma, via Stoppani,1; contro Commissario Coordinamento Iniziative Antiracket e Antiusura e Ministero dell'Interno, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, presso la cui sede domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; Comitato Solidarieta' Vittime dell'Estorsione e dell'Usura, Prefettura di Catania; per l'annullamento del decreto in data 3 giugno 2008 con cui il Commissario per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura ha disposto la concessione di una elargizione in favore del ricorrente pari ad euro 995.354,54, ex legge n. 44 del 1999. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Commissario Coordinamento Iniziative Antiracket e Antiusura e di Ministero dell'Interno; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2009 il dott. Salvatore Mezzacapo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO Espone l’odierno ricorrente di svolgere attività di imprenditore edile in Acireale da oltre venticinque anni. Con riguardo alla citata attività, il ricorrente ha ricevuto ripetute richieste estorsive ed offerte di protezione accompagnate da furti e minacce di morte. In sostanza, si è determinata una situazione che ha visto gravemente pregiudicato il regolare svolgimento dell’attività imprenditoriale, con ritardi nell’esecuzione dei lavori, difficoltà nel pagamento dei fornitori, applicazioni di penali da parte delle amministrazioni appaltatrici, revoca di fidi da parte delle banche. Di qui la richiesta in data 3 marzo 2006, rivolta attraverso la Prefettura di Catania al Commissariato per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura, intesa alla concessione dell’elargizione prevista dalla legge n. 44 del 1999. In sede di richiesta, il ricorrente ha evidenziato un danno pari ad euro 4.282.049,23. Il competente Nucleo di valutazione presso la Prefettura, esaminata la documentazione contabile-fiscale, ha determinato la quantificazione del danno emergente in euro 650.265,87 e del danno da mancato guadagno in euro 345.088,67 per un totale di euro 995.354,54. Con delibera del 16 aprile 2008, approvata il 7 maggio 2008 con il n. 194, il Comitato di solidarietà per le vittime dell’estorsione e dell’usura ha recepito le determinazioni del Nucleo di Valutazione, quantificando il danno ristorabile nei ricordati euro 995.354,54. Con decreto in data 3 giugno 2008, infine, il Commissario per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura ha, a sua volta, recepito le determinazioni di Comitato di solidarietà, disponendo la concessione di una elargizione pari ad euro 995.354,54. Ritenendo tale somma insufficiente a consentire il risanamento della società e la ripresa dell’attività imprenditoriale, il ricorrente ha proposto avverso il decreto del Commissario da ultimo richiamato e gli atti presupposti il presente ricorso a sostegno del quale si deduce, innanzitutto, violazione degli artt. 2, 3, 4, 35, 36 e 41 della Costituzione; violazione della legge n. 44 del 1999; violazione degli artt. 1223, 1226 e 2056 del cod. civ.; violazione dell’art. 345 legge n. 2248 del 1965 allegato F; violazione dell’art. 134 del decreto legislativo n. 163 del 2006 nonché difetto di motivazione, eccesso di potere per ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione dell’Interno affermando la infondatezza del proposto ricorso e concludendo perché lo stesso venga respinto. Alla pubblica udienza del 22 ottobre 2009 il ricorso viene ritenuto per la decisione in esito alla discussione orale. Il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto. Va preliminarmente osservato – in via generale - che, come si ricava dalla lettera dell'art. 1 della legge n. 44/1999, i soggetti danneggiati da attività estorsive possono godere di una somma di denaro a titolo di contributo al ristoro del danno patrimoniale subito nei limiti e alle condizioni stabiliti dalla legge citata. Al fine di dare la corretta interpretazione e conseguente applicazione della norma de qua occorre in primis puntualizzare che con essa lo Stato non mira a "risarcire" il danno subito dalla vittima di attività estorsive, ma meramente a dare un ristoro a chi ha subito eventi lesivi in conseguenza di attività estorsive. La puntualizzazione è utile per la individuazione della portata della norma che non presuppone responsabilità alcuna in capo allo Stato relativamente ai fatti che hanno determinato la lesione patrimoniale del privato, ma contempla una sorta di contribuzione assistenziale a favore di chi è stato leso, con ripercussioni patrimoniali, dall'attività estorsiva illecita di soggetti terzi (cfr. T.A.R. Catania, II Sezione, 3 luglio 2008 n. 1240). La ratio della legge n. 44/1999 è infatti quella di accordare, in nome di un principio solidaristico enucleabile dalla nostra Carta Costituzionale, "un contributo" alle vittime di attività estorsive (cfr. Cons. Stato, VI Sezione, 27 dicembre 2006 n. 7980, che - sulla scorta del richiamato principio - ha respinto la tesi della risarcibilità anche del danno cd. esistenziale, di contro sostenibile nel presupposto della (non condivisa dal giudice) tesi del risarcimento del danno come se questo fosse imputabile all'azione diretta dello Stato). Anche le Sezioni Unite della suprema Corte di Cassazione, nell’affermare la giurisdizione del giudice amministrativo per la insussistenza nelle controversie di che trattasi di posizioni di diritto soggettivo, hanno osservato che la misura dell’indennizzo non coincide necessariamente con il danno che le vittime hanno subito (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 3 febbraio 1998 n. 1098). In particolare, l'art. 3 della legge n. 44/1999 collega la quantificazione dell'elargizione al "danno a beni mobili o immobili" ovvero derivante da "lesioni personali" o da "mancato guadagno inerente all'attività esercitata". Il danno alla sfera patrimoniale o all'integrità fisica deve legarsi per nesso di causalità a "delitti commessi allo scopo di costringere ad aderire a richieste estorsive, avanzate anche successivamente ai fatti (lesivi) o per ritorsione alla mancata adesione a tali richieste, ovvero in conseguenza di situazioni di intimidazione anche ambientale". Ciò premesso, deve rilevarsi che l’assunto di fondo su cui si basa il proposto ricorso, ribadito con chiarezza nella memoria da ultimo prodotta dal ricorrente, è quello della sussistenza di un vero e proprio diritto soggettivo ad un pieno ed effettivo ristoro del danno subito. Assunto che il Collegio, per le già esposte ragioni, ritiene tuttavia infondato. Va peraltro anche osservato che ai sensi dell’art. 9 della legge in questione, appunto rubricato “ammontare dell'elargizione”, questa è corrisposta “nei limiti della dotazione del Fondo…in misura…comunque non superiore a lire 3.000 milioni”, con il che vi è conferma letterale della esclusione nella fattispecie di che trattasi di una ipotesi di risarcimento integrale del danno. Da ultimo, va ricordato che ai sensi del comma 1 dell’art. 17 del regolamento di attuazione della legge, di cui al D.P.R. n. 455 del 1999, l’elargizione è espressamente concessa “a titolo di contributo” ( e non dunque di risarcimento) per il danno subito. Risulta quindi infondato in punto di diritto, per le esposte ragioni, l’articolato motivo di ricorso con cui il ricorrente assume l’intervenuta violazione dell’asserito suo diritto soggettivo ad un pieno ed effettivo ristoro del danno subito. E comunque, ove la posizione del richiedente l’elargizione fosse da qualificare in termini di diritto soggettivo, la competenza a conoscere di siffatta tipologia di controversie sarebbe del Giudice ordinario (invero, proprio nel senso del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo quanto alle controversie relative alla fase di quantificazione dell'indennità in questione si è espresso recentemente la V Sezione del T.A.R. della Campania con la sentenza 17 aprile 2009 n. 2026). Ciò detto, ribadita la insussistenza nella presente controversia di un preteso diritto al risarcimento integrale del danno subito, rimane da esaminare la proposta impugnativa per quanto concerne la legittimità della quantificazione in concreto operata dall’amministrazione della elargizione disposta. Il profilo è quello del denunciato travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Al riguardo, occorre premettere che non si fa questione della sussistenza in capo al richiedente dei prescritti requisiti soggettivi né della ricorrenza di alcuna delle condizioni ostative di cui all’art. 4 della legge n. 44/1999. La domanda di elargizione è stata, infatti, ritenuta tempestiva ed è stato positivamente riscontrato l’accertamento delle condizioni di cui all’art. 3 della legge n. 44/1999 in ordine al nesso di causalità tra danno subito ed azioni estorsive poste in essere. Ciò detto, il quantum dell’elargizione spettante è stato determinato dall’amministrazione in euro 995.454,54, laddove il ricorrente ha richiesto a detto titolo euro 4.282.049,24. Il ricorrente ha articolato nella sua richiesta le voci di danno in: a) mancato guadagno; b) spese legali; c) deprezzamento dell’azienda; d) debiti bancari. Al riguardo, l’art. 10 della legge chiarisce che “l'ammontare del danno è determinato: a) nel caso di danno a beni mobili o immobili, comprendendo la perdita subìta e il mancato guadagno”. Lo stesso citato art. 10 stabilisce quindi che “il mancato guadagno, se non può essere provato nel suo preciso ammontare, è valutato con equo apprezzamento delle circostanze, tenendo conto anche della riduzione del valore dell'avviamento commerciale”. Un elemento al riguardo si rinviene nel disposto dell’art. 9 del regolamento di attuazione della legge, in tema di contenuto e documentazione della domanda di elargizione, laddove alla lettera f) del comma 1 si stabilisce che la domanda contiene “nei casi in cui nella quantificazione del danno siano dichiarati mancati guadagni, l'indicazione della situazione reddituale e fiscale dell'interessato relativa ai due anni precedenti l'evento lesivo ovvero, se si tratta di danno conseguente a intimidazione ambientale, precedenti le richieste estorsive; tale indicazione, se l'attività è più recente, è riferita alla data d'inizio dell'attività”. Ed in effetti, per come si legge nell’impugnato provvedimento, che invero riprende sul punto le argomentazioni del Comitato di solidarietà (a loro volta richiamanti quelle del Nucleo di valutazione operante presso la competente Prefettura), il danno da mancato guadagno, quantificato dalla resistente Amministrazione in euro 345.088,67, consegue al calcolo del “reddito medio del periodo antecedente l’evento lesivo” ed al raffronto di questo con il reddito medio “degli anni successivi”. Al danno da mancato guadagno il Commissario somma quindi l’importo di euro 650.265,87 “consistente nelle penali contrattuali e nelle fideiussioni incamerate, dagli enti e dai committenti, a causa dei ritardi ovvero per la mancata esecuzione dei lavori stessi. Inadempienze conseguenti alle intimidazioni ambientali perpetrate, nei diversi cantieri, a danno dell’impresa”. Ritiene, pertanto, il Collegio legittimo l’operato della resistente Amministrazione quanto alla determinazione del mancato guadagno poiché conforme al disposto della legislazione di settore, così come corretta risulta la determinazione del quantum di elargizione spettante a fronte delle penali contrattuali e delle fideiussioni incamerate. In effetti, la lamentata considerazione di alcune di dette voci (penali e fideiussioni incamerate) – di cui segnatamente alla pagina 28 del ricorso – non inficia il decreto avversato, per la semplice ragione che si tratta di elementi portati a conoscenza dell’Amministrazione con istanze in data 13 giugno e 3 luglio 2008, e dunque successive all’adozione - in data 3 giugno 2008 - del decreto impugnato, notificato al ricorrente il successivo 9 giugno. Tanto è vero che le ricordate istanze sono espressamente volte al riesame della delibera già adottata. In altri termini, la presenza di ulteriori voci di danno che, sulla scorta degli stessi criteri adottati dall’Amministrazione, possono condurre questa a disporre la concessione delle misure economiche di cui alla legge n. 44 del 1999, non rende illegittimo il decreto impugnato poiché si tratta di voci di danno portate successivamente a conoscenza dell’Amministrazione medesima, fermo restando comunque l’obbligo di questa di provvedere sulle istanze medesime a valere quali ulteriori richieste di concessione delle misure invocate, comunque nei limiti massimi di legge. Del resto, la normativa consente, con riguardo allo stesso soggetto, la presentazione di più domande giustificate evidentemente da sopravvenienze, quale è appunto la emersione di ulteriori comprovate voci di danno. Da ultimo, il ricorrente rileva la illegittimità del decreto avversato in ragione della omessa concessione, sull’importo elargito, della rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT della variazione dei prezzi al consumo. Richiama, al riguardo il precedente giurisprudenziale rappresentato dalla sentenza del T.A.R. Catania, II Sezione, 22 aprile 2004 n. 1072. Ha osservato in quella occasione il giudice amministrativo che “Se può convenirsi con l’Amministrazione sul principio per cui l’elargizione ex lege n. 44/99 non costituisce un risarcimento del danno (nè tale potrebbe essere in quanto lo Stato interviene nella fattispecie non quale responsabile di un illecito ma per sostenere economicamente quei soggetti che denunciano gli episodi estorsivi di cui sono vittime) è anche vero che la rivalutazione monetaria costituisce una componente essenziale di quel danno in riferimento al quale deve essere quantificato il contributo previsto dalla L. n. 44/99”. E a tale risultato la citata pronuncia perviene sostanzialmente assumendo che la elargizione di cui è questione integra un debito di valore, specificamente rilevando che “Nelle obbligazioni di valore, come quella derivante dall’illecito aquiliano, il denaro non costituisce oggetto dell'obbligazione di dare ma solo il metro di commisurazione del valore che occorre corrispondere al creditore perché questi sia reintegrato nella stessa situazione patrimoniale nella quale si sarebbe trovato se il danno non fosse stato prodotto. Pertanto in tali obbligazioni la rivalutazione monetaria non rappresenta il possibile strumento di risarcimento dell'eventuale maggior danno da mora indotto dalla svalutazione monetaria rispetto a quello già coperto dagli interessi legali, come accade nelle obbligazioni pecuniarie ai sensi dell'art. 1224 comma 2 c.c., ma costituisce il necessario mezzo di commisurazione del valore perduto dal creditore in termini monetari attuali tenendo conto della svalutazione monetaria intervenuta tra la data del fatto e quella della liquidazione”. Aggiunge la richiamata decisione che “Se tale è il ruolo della rivalutazione monetaria deve allora ritenersi che di essa non può non tenere conto il contributo previsto dalla L. n. 44/99. Con ciò non si riconosce all’elargizione in esame natura risarcitoria, come sostiene l’amministrazione, ma si prende atto della funzione della rivalutazione che quantifica in valori monetari attuali quel danno in riferimento al quale deve essere commisurato il contributo previsto dalla L. n. 44/99”. Ritiene il Collegio di dover esprime un avviso diverso, nel senso cioè della non spettanza – nel caso di specie – della richiesta rivalutazione monetaria sull’importo erogato. Non vi è dubbio, infatti, che è il debito risarcitorio ad essere un debito di valore. Se si esclude, come è stato già innanzi rilevato e come peraltro mostra di ritenere lo stesso T.A.R. di Catania, che la elargizione di cui trattasi costituisce un risarcimento del danno, si deve allora conseguentemente ritenere che si è piuttosto in presenza di un debito di valuta. La stessa Corte di Cassazione ha affermato, in materia nella sostanza non dissimile (si trattava di questione di indennizzi a cittadini ed imprese italiane per beni perduti in territori già soggetti alla sovranità italiana di cui alle leggi n. 16 del 1980 e n. 135 del 1985), che un obbligo a carico dello Stato non avente natura risarcitoria, rappresentando il frutto di una volontaria assunzione di impegno per ragioni politiche e solidaristiche, configura un debito di valuta, e non di valore, che, come tale, non comporta l'applicabilità della rivalutazione monetaria, propria delle obbligazioni di valore (cfr. Cassazione civile, sez. I, 7 giugno 2007, n. 13359). In presenza, dunque, di elargizioni a carattere indennitario, quale quella di cui alla presente controversia, va esclusa la possibilità della rivalutazione monetaria (cfr. Corte dei conti, Sez. giur. Regione Lazio, 22 maggio 1996, n. 168). Giova anche osservare che si è in presenza, nel caso di specie, di un'obbligazione pubblica che non trae origine direttamente dalla legge, ma nasce da un provvedimento amministrativo di natura concessoria e di carattere discrezionale (riguardo all'an ed al quantum dell'elargizione finanziaria) reso all'esito di una preventiva verifica delle condizioni e dei presupposti di fatto indicati dalla norma e comunque anche frutto di una valutazione degli interessi pubblici e privati coinvolti. Tant’è che la posizione soggettiva di chi aspira all’elargizione in discorso non è di diritto soggettivo bensì di interesse legittimo. Né la pretesa alla concessione di un importo a titolo di rivalutazione monetaria trova letterale fondamento nel disposto della legge n. 44 del 1999, prevedendo piuttosto la citata legge che la elargizione, una volta determinata nel suo ammontare, può essere addirittura corrisposta in una o più soluzioni. Risulterebbe infine difficile individuare, con riguardo alla molteplicità di fatti ed episodi estorsivi che si sviluppano nel tempo e caratterizzano vicende quali quella interessante l’odierno ricorrente, il dies a quo di decorrenza della invocata rivalutazione monetaria. Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il Collegio respinge il ricorso in esame poiché infondato. Sussistono tuttavia giuste ragioni per compensare integralmente fra le parti le spese del presente giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione I ter respinge il ricorso di cui in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2009 con l'intervento dei Magistrati: Patrizio Giulia, Presidente Salvatore Mezzacapo, Consigliere, Estensore Pietro Morabito, Consigliere DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 18/02/2010