T.A.R. UMBRIA - PERUGIA - Sentenza 4 febbraio 2010 n. 53 P. G. Lignani – Presidente; P. Ungari - Estensore S.E.C.E. (…) S.p.a. (avv.ti A. Mariani Marini, L. Palasciano e M. Sanino) c/ Comune di Orvieto

Giurisdizione e competenza – Violazione normativa in materia di cave – Art. 17, L.R. Umbria 3.1.2000 n.2 - Sanzione amministrativa pecuniaria – Opposizione - Giurisdizione – Spetta al G.O.

Spetta al Giudice Ordinario conoscere della controversia relativa all’opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dal Comune, ex art. 17, L.R. Umbria 3.1.2000 n. 2, a fronte della violazione della normativa in materia di cava (nella specie, la società ricorrente era stata sanzionata per aver effettuato attività di coltivazione di cava in difformità dal progetto autorizzato, e, quindi, in violazione dell’articolo 8 della legge regionale citata).

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA ex artt. 21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integrazioni, sul ricorso numero di registro generale 484 del 2009, proposto da:

S.E.C.E. (…) S.p.a., con sede in Roma, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alarico Mariani Marini, Laura Palasciano e Mario Sanino, con domicilio eletto presso Alarico Mariani Marini in Perugia, via Mario Angeloni, 80/B; contro Comune di Orvieto; per l'annullamento - dell'ordinanza n. 7 del 3 agosto 2009, prot. n. 0032438, successivamente ricevuta, con la quale il dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Orvieto ha comminato alla ricorrente una sanzione amministrativa pecuniaria, pari ad euro 120.000,00 per violazione della normativa in materia di cave; - di ogni altro atto ad essa annesso, connesso, consequenziale e/o presupposto; Visto il ricorso con i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2009 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Avvisate le stesse parti ai sensi dell'art. 21 decimo comma della legge n. 1034/71, introdotto dalla legge n. 205/2000; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1. La società ricorrente impugna l’ordinanza n. 7 in data 3 agosto 2009, con cui il Comune di Orvieto, ai sensi dell’articolo 17, comma 5, della l.r. 2/2000, le ha ingiunto il pagamento della somma di euro 120.000,00 quale sanzione pecuniaria per aver effettuato attività di coltivazione di cava (in località La Spicca) in difformità dal progetto autorizzato, e quindi in violazione dell’articolo 8 della medesima legge. 2. Deduce articolate censure di violazione e falsa applicazione degli articoli 8, 14, 15 e 17 della l.r. 2/2000, nonché di eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche. 3. Il Tribunale deve anzitutto esaminare la questione della giurisdizione. In ordine alla giurisdizione in materia di impugnazione di sanzioni amministrative pecuniarie si registrano contrasti giurisprudenziali, soprattutto dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 6 luglio 2004, dichiarativa della parziale incostituzionalità dell’articolo 34 del d.lgs. 80/1998, come sostituito dall’articolo 7 della legge 205/2000. 3.1. Infatti, la Corte regolatrice : a) da un lato, ha sostenuto che l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione con la quale sia stata irrogata una sanzione amministrativa in conseguenza della realizzazione di uno sbancamento di roccia e di movimenti di terreno maggiori di quelli autorizzati - rientrando tale attività nella nozione di "uso del territorio" e, quindi, nella materia dell'urbanistica, non potendosi distinguere tra provvedimenti autorizzativi e sanzionatori, stante la strumentalità dei secondi rispetto ai primi - è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 34 del d.lgs. 80/998 (come modificato dall'articolo 7 della legge 205/2000; né vale in contrario il fatto che si tratti di sanzione amministrativa, poiché l'articolo 22-bis della legge 689/1981 - che prevede la devoluzione al tribunale ordinario del giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione in materia di urbanistica ed edilizia - fa salve, all'ultimo comma, le diverse competenze stabilite dalla legge, fra le quali certamente rientra quella di cui al menzionato articolo 34 (cfr. Cass. Civ., sez. un., 12 marzo 2008, n. 6525 – ord.); b) dall’altro, ha affermato che appartiene alla giurisdizione ordinaria la causa di opposizione ad ordinanza-ingiunzione di pagamento per violazione della normativa relativa alle cave, sia perché l'articolo 22-bis della legge 689/1981, nel ripartire la competenza tra giudice di pace e tribunale nella materia delle opposizioni a sanzioni amministrative, presuppone che la stessa appartenga, nella sua interezza, alla giurisdizione ordinaria, sia perché, pur essendo la materia delle cave inerente all'uso del territorio, e quindi compresa in quella urbanistica, per la quale l'articolo 34 del d.lg. 80/1998 prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, l'opposizione non genera una controversia nascente da atti e provvedimenti della P.A. relativi alla gestione del territorio, costituendo i provvedimenti sanzionatori la reazione a comportamenti del privato assunti come illegittimi, in relazione ai quali non si pone la difficoltà - alla base della previsione di giurisdizione esclusiva - di distinguere gli aspetti concernenti diritti soggettivi da quelli riguardanti interessi legittimi, poiché la situazione giuridica di chi deduce di essere stato sottoposto a sanzione in casi e modi non stabiliti dalla legge, ha consistenza di diritto soggettivo (cfr. Cass. Civ., sez. un., 6 marzo 2009, n. 5455; 26 novembre 2008, n. 28167; 2 luglio 2008, n. 18040; 4 luglio 2006, n. 15222 – ord.). 3.2. La giurisprudenza amministrativa ha mostrato oscillazioni tra i due orientamenti indicati : a) una recente pronuncia mostra di aderire al primo, ritenendo che, sul piano funzionale e sistemico, offra la più adeguata alle esigenze di giustizia sostanziale, non fosse altro perché evita l’inconveniente dell’accesso a giudici diversi per sanzioni ricollegabili allo stesso illecito (cfr. C.G.A.R.S., 15 ottobre 2009, n. 947). b) questo Tribunale (dopo aver in precedenza affermato la propria giurisdizione nella materia – cfr. sent. 24 febbraio 2005, n. 56 e 19 novembre 2007, n. 861), recentemente ha manifestato adesione al secondo orientamento della Cassazione, affermando (cfr., sent. 23 luglio 2009, n. 442) che: - ai sensi dell’articolo 15, comma 1, della l.r. 2/2000 (disciplina dell’attività di cava), «il Comune territorialmente competente provvede alla sospensione dell'autorizzazione, indicando contestualmente i termini per l'adempimento, qualora: a) venga riscontrata l'inosservanza del progetto approvato; b) il titolare dell'autorizzazione non adempia agli obblighi di cui all'art. 11 comma 1 lett. a), b), d) ed f) e comma 2 [si tratta di adempimenti strumentali all’esercizio delle funzioni di vigilanza]; c) non vengano adottati provvedimenti imposti in sede di sopralluogo». Pertanto, il provvedimento volto al ripristino delle condizioni, qualitative e quantitative, che sono intrinseche all’autorizzazione, ed al cui rispetto è subordinato detto esercizio, condivide la stessa natura del provvedimento autorizzatorio che presuppone, qualificandosi come provvedimento di gestione e conformazione dell’uso legittimo del territorio, ricompreso nell’ambito di giurisdizione esclusiva delineato dall’articolo 34 del d.lgs. 80/1998, anche nella formulazione attualmente vigente. In ogni caso, si tratta di provvedimento espressione di potestà autoritativa di natura tecnico-discrezionale. - le sanzioni connesse alla cattiva gestione dell’attività di cava che incidono su diritti soggettivi e rientrano nella giurisdizione del giudice civile sono quelle pecuniarie, contemplate all’articolo 17, della la l.r. 2/2000, che richiama le procedure di cui alla legge 689/1981. In senso analogo, altre recenti pronunce in materia di sanzioni pecuniarie di questo Tribunale (sentt. 28 ottobre 2009, n. 650 – concernente sanzioni per la realizzazione di opere edilizie in assenza del nulla osta idrogeologico – e 10 novembre 2008, n. 717 – per mancanza nel cantiere del cartello dei lavori e per mancata acquisizione del certificato di agibilità) e di altri TAR (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, II, 28 novembre 2007, n. 3216; Catania, II, 12 maggio 2008, n. 900; T.A.R. Veneto, II, 17 dicembre 2008, n. 3878 e 14 giugno 2002, n. 2860; T.A.R. Campania, Napoli, III, 4 aprile 2002, n. 1868; TAR Lazio, Latina, 15 marzo 2007, n. 181). 3.3. Il Collegio, anche per esigenze di certezza del diritto e continuità della giurisprudenza, ritiene di confermare l’orientamento assunto negli ultimi anni, che corrisponde a quello largamente prevalente nella giurisprudenza della Corte di Cassazione. Ne discende il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia in esame, con conseguente inammissibilità del ricorso (che viceversa rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda deve essere riproposta entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente pronuncia, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta nel presente giudizio, ai sensi dell'articolo 59 della legge 69/2009). 4. In assenza di costituzione in giudizio del Comune di Orvieto, non vi è luogo a provvedere sulle spese. P.Q.M. Dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2009 con l'intervento dei Magistrati: Pier Giorgio Lignani, Presidente Annibale Ferrari, Consigliere Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 04/02/2010