T.A.R. EMILIA ROMAGNA - PARMA - Sentenza 15 dicembre 2009 n. 868 Pres.L. Papiano Est.I. Caso Impresa Galvani Giorgio S.n.c. (Avv.ti P. Piva e A. Andreoli) contro il Comune di Parma (Avv. S. Caroppo)

1. Edilizia ed urbanistica – Inottemperanza all’ingiunzione di demolizione – Atti conseguenti – Acquisizione del bene – Non ha natura provvedimentale - Pretesa giudiziale diretta anche all’accertamento della mancata produzione dell’effetto acquisitivo della proprietà del bene in capo all’ente locale – Conoscibilità della questione avanti il g.a. – Giurisdizione esclusiva in materia - Sussistenza

2. Edilizia ed urbanistica – Proposizione dell’istanza di condono ex art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 - Fa automaticamente perdere efficacia al provvedimento repressivo dell’abuso – Effetti sulla acquisizione gratuita - Fattispecie

3. Processo amministrativo – Risarcimento del danno - Ricorso al criterio equitativo ex art. 1226 cod.civ. - È ammissibile solo per l’accertamento dell’entità del danno e solo quando risulti impossibile dimostrarne l’ammontare preciso non anche per la prova della sua esistenza

1. Gli atti comunali che conseguono all’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione hanno efficacia meramente dichiarativa e certificativa di effetti che si riconnettono ope legis all’originaria diffida, in esito al vano decorso del termine stabilito ai fini dello spontaneo ripristino dello stato dei luoghi, onde se ne deve escludere la natura provvedimentale in quanto meri atti ricognitivi. Ciò non impedisce però che, essendo insita nella (inammissibile) domanda di annullamento di atto non provvedimentale la pretesa giudiziale all’accertamento della mancata produzione dell’effetto acquisitivo della proprietà del bene in capo all’ente locale, il Collegio esamini le varie questioni, relative alla tutela del diritto soggettivo di proprietà della ricorrente, quale giudice investito della giurisdizione esclusiva in materia (ai sensi dell’art. 16 della legge n. 10 del 1977, e ora dell’art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998)

2. La proposizione dell’istanza di condono ex art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 (conv. dalla legge n. 326 del 2003) fa automaticamente perdere efficacia al provvedimento repressivo dell’abuso, dovendo detto provvedimento essere sostituito dal permesso di costruire in sanatoria o, in caso di esito negativo, da una nuova misura sanzionatoria (con assegnazione di un nuovo termine per adempiere), quest’ultima quale effetto di un obbligatorio riesame della fattispecie da parte dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 40, comma 1, della legge n. 47 del 1985). La circostanza, allora, che l’ordine di demolizione delle opere abusive risalisse nel caso di specie al 7 maggio 2004 (con notificazione avvenuta il successivo 17 maggio) e fissasse in capo alla ricorrente il termine di novanta giorni per l’adempimento, e che in data 6 luglio 2004 sia stata poi presentata la domanda di condono ex art. 32 del decreto-legge n. 269/2003, ha determinato una situazione per cui, prima ancora del prodursi dell’eventuale effetto acquisitivo della proprietà del bene al patrimonio dell’Amministrazione comunale, il provvedimento repressivo risultava divenuto definitivamente inefficace, e quindi inidoneo a causare una qualsiasi conseguenza pregiudizievole per il privato che non aveva rimosso l’abuso e ripristinato lo stato dei luoghi. Né a diverse conclusioni induce il rilievo che anteriormente al «verbale di accertamento di inottemperanza» fosse intervenuto il rigetto della domanda di condono edilizio, essendosi già precisato che in un simile caso l’Amministrazione deve comunque riprovvedere con nuovi atti, per essere il pregresso provvedimento repressivo irreversibilmente venuto meno.

3. Il ricorso al criterio equitativo ex art. 1226 cod.civ. è ammissibile solo per l’accertamento dell’entità del danno e solo quando risulti impossibile dimostrarne l’ammontare preciso, non anche per la prova della sua esistenza, a tanto dovendo provvedere chi agisce in giudizio, secondo il principio generale desumibile dall’art. 2697 cod.civ. e dall’art. 115 cod.proc.civ.

N. 00868/2009 REG.SEN. N. 00229/2006 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso n. 229 del 2006 proposto da Impresa Galvani Giorgio S.n.c., in persona del legale rappresentante p.t., difesa e rappresentata dall’avv. Paolo Piva e dall’avv. Antonio Andreoli, e presso gli stessi elettivamente domiciliata in Parma, via XXII Luglio n. 3; contro il Comune di Parma, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Caroppo, con domicilio eletto presso l’Ufficio legale dell’Amministrazione comunale, in Parma, strada Repubblica n. 1; per l'annullamento del verbale prot. n. 134696.VI.3/13 - prat. 350/06 del 10 agosto 2006, con cui la Polizia municipale del Comune di Parma, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, ha accertato l’inottemperanza all’ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi (mapp. 88 fg. 14), in precedenza impartito dall’Amministrazione locale a mezzo del provvedimento prot. n. 59838 del 7 maggio 2004; per la condanna del Comune di Parma al risarcimento dei danni. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Parma; Visti i due atti di “motivi aggiunti” depositati il 13 settembre 2006; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore il dott. Italo Caso; Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 17 novembre 2009 i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO In data 10 agosto 2006 (v. verbale prot. n. 134696.VI.3/13 - prat. 350/06) la Polizia municipale del Comune di Parma, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, accertava che non era stata data esecuzione all’ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi (mapp. 88 fg. 14) impartito dall’Amministrazione locale con il provvedimento prot. n. 59838 del 7 maggio 2004, e avvertiva che tanto costituiva titolo per l’immissione in possesso dei beni e per la trascrizione gratuita nei registri immobiliari. La società ricorrente, proprietaria dell’area interessata dal «verbale di accertamento di inottemperanza», ha impugnato tale atto, imputando all’Amministrazione l’indebita estensione dell’effetto acquisitivo all’intero mappale n. 88 (18.000 mq.) anziché alla sola porzione di terreno corrispondente alla “piattaforma” abusiva (135 mq.), l’illegittima attribuzione ad un mero verbale della Polizia municipale di conseguenze giuridiche (titolo per l’immissione in possesso dei beni e per la trascrizione gratuita nei registri immobiliari) che implicano invece un’apposita determinazione del competente dirigente, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Di qui la richiesta di annullamento dell’atto impugnato e di condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni. Si è costituito in giudizio il Comune di Parma, resistendo al gravame. L’istanza cautelare della società ricorrente veniva respinta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 5 settembre 2006 (ord. n. 167/2006), con decisione poi confermata dal giudice d’appello (v. Cons. Stato, Sez. IV, ord. 7 novembre 2006 n. 5878/2006). Successivamente, la società ricorrente depositava (in data 13 settembre 2006) un primo atto di “motivi aggiunti” – con cui ha addotto che la sopraggiunta presentazione di un’istanza di condono edilizio aveva fatto perdere efficacia all’ordine di demolizione –, e depositava (in data 13 settembre 2006) un secondo atto di “motivi aggiunti” – con cui ha lamentato l’ingiustificata acquisizione al patrimonio comunale anche di un’ampia e regolare tettoia ubicata all’interno dell’area di sua proprietà –. All’udienza del 17 novembre 2009, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione. Occorre innanzi tutto occuparsi dell’eccezione con cui l’Amministrazione comunale fa valere l’inammissibilità del ricorso perché proposto avverso un atto amministrativo di natura non provvedimentale. Sul punto, va considerato che, come questa Sezione ha già avuto modo di rilevare (v. sentt. n. 160 del 28 aprile 2009 e n. 82 del 24 marzo 2009), gli atti comunali che conseguono all’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione hanno efficacia meramente dichiarativa e certificativa di effetti che si riconnettono ope legis all’originaria diffida, in esito al vano decorso del termine stabilito ai fini dello spontaneo ripristino dello stato dei luoghi (v. Cons. Stato, Sez. V, 12 dicembre 2008 n. 6174), onde se ne deve escludere la natura provvedimentale in quanto meri atti ricognitivi (v., ex multis, TAR Campania, Napoli, Sez. III, 7 maggio 2008 n. 3548; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 13 giugno 2007 n. 2322; TAR Lazio, Sez. II, 9 novembre 2005 n. 10874); ed invero, una volta che la demolizione del manufatto sia tecnicamente possibile e siano trascorsi infruttuosamente i termini per dare corso alla rimozione delle opere abusive, l’effetto acquisitivo si produce di diritto, con la conseguente natura meramente dichiarativa, e non costitutiva, del successivo atto amministrativo, tanto che la demolizione eseguita dal privato dopo il decorso del termine è illegittima perché investe un bene che non è più nella disponibilità dell’autore dell’abuso (v. Cons. Stato, Sez. II, 18 gennaio 2006 n. 643; Sez. V, 18 dicembre 2002 n. 7030). Ciò non impedisce però che, essendo insita nella (inammissibile) domanda di annullamento di atto non provvedimentale la pretesa giudiziale all’accertamento della mancata produzione dell’effetto acquisitivo della proprietà del bene in capo all’ente locale (v. sent. n. 160/2009 cit.), il Collegio esamini le varie questioni, relative alla tutela del diritto soggettivo di proprietà della ricorrente, quale giudice investito della giurisdizione esclusiva in materia (ai sensi dell’art. 16 della legge n. 10 del 1977, e ora dell’art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998), così come è stato riconosciuto essere demandata al giudice amministrativo la cognizione delle controversie che hanno ad oggetto la richiesta di condanna dell’Amministrazione locale alla restituzione di area acquisita a titolo originario al patrimonio comunale in seguito all’inosservanza dell’ingiunzione di demolizione di opere abusive (v. Cass. civ., Sez. un., 12 gennaio 2007 n. 417). Nel merito, appare fondata, ed assorbente delle altre, la censura imperniata sul venir meno dell’ordine di demolizione delle opere abusive in diretta conseguenza della sopravvenuta presentazione della domanda di condono edilizio. In effetti, la giurisprudenza ha più volte osservato che la proposizione dell’istanza di condono ex art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 (conv. dalla legge n. 326 del 2003) fa automaticamente perdere efficacia al provvedimento repressivo dell’abuso, dovendo detto provvedimento essere sostituito dal permesso di costruire in sanatoria o, in caso di esito negativo, da una nuova misura sanzionatoria (con assegnazione di un nuovo termine per adempiere), quest’ultima quale effetto di un obbligatorio riesame della fattispecie da parte dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 40, comma 1, della legge n. 47 del 1985 (v., tra le altre, TAR Lazio, Sez. I, 14 gennaio 2009 n. 166; TAR Marche 28 agosto 2008 n. 960). La circostanza, allora, che l’ordine di demolizione delle opere abusive risalisse nel caso di specie al 7 maggio 2004 (con notificazione avvenuta il successivo 17 maggio) e fissasse in capo alla ricorrente il termine di novanta giorni per l’adempimento, e che in data 6 luglio 2004 sia stata poi presentata la domanda di condono ex art. 32 del decreto-legge n. 269/2003, ha determinato una situazione per cui, prima ancora del prodursi dell’eventuale effetto acquisitivo della proprietà del bene al patrimonio dell’Amministrazione comunale, il provvedimento repressivo risultava divenuto definitivamente inefficace, e quindi inidoneo a causare una qualsiasi conseguenza pregiudizievole per il privato che non aveva rimosso l’abuso e ripristinato lo stato dei luoghi. Né a diverse conclusioni induce il rilievo che anteriormente al «verbale di accertamento di inottemperanza» fosse intervenuto il rigetto della domanda di condono edilizio, essendosi già precisato che in un simile caso l’Amministrazione deve comunque riprovvedere con nuovi atti, per essere il pregresso provvedimento repressivo irreversibilmente venuto meno. Quanto all’istanza risarcitoria, invece, si osserva che, per costante giurisprudenza, l’interessato ha l’onere di dare concreti e circostanziati elementi di prova circa i danni subiti in dipendenza degli atti impugnati (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 10 novembre 2008 n. 5585), tanto più che il ricorso al criterio equitativo ex art. 1226 cod.civ. è ammissibile solo per l’accertamento dell’entità del danno e solo quando risulti impossibile dimostrarne l’ammontare preciso, non anche per la prova della sua esistenza, a tanto dovendo provvedere chi agisce in giudizio, secondo il principio generale desumibile dall’art. 2697 cod.civ. e dall’art. 115 cod.proc.civ. Non avendo la società ricorrente addotto alcunché ad oggettiva e inequivocabile dimostrazione di eventuali pregiudizi patrimoniali determinatisi medio tempore, e non avendo neppure dato indicazione di elementi utili alla determinazione del quantum, il Collegio non può dunque che disattendere la domanda. In conclusione, non essendosi verificata l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio dell’ente locale, in parziale accoglimento del ricorso va dichiarato che la società ricorrente è titolare del diritto di proprietà sull’area interessata dal «verbale di accertamento di inottemperanza» del 10 agosto 2006, con conseguente obbligo di restituzione del bene da parte del Comune di Parma. Le spese di giudizio seguono la soccombenza dell’Amministrazione, e vengono liquidate come da dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, dichiara che la società ricorrente è titolare del diritto di proprietà sull’area interessata dal «verbale di accertamento di inottemperanza» del 10 agosto 2006, con conseguente obbligo di restituzione del bene da parte del Comune di Parma. Condanna l’Amministrazione al pagamento delle spese di lite, nella misura complessiva di € 2.000,00 (duemila/00) – oltre agli accessori di legge –, compensandole per il resto. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 17 novembre 2009, con l’intervento dei Magistrati: Luigi Papiano, Presidente Italo Caso, Consigliere, Estensore Ezio Fedullo, Consigliere DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 15/12/2009