T. O. M., C. D., V. M., M. E. M., S. R. rappresentati e difesi dagli avv. Michele Bromuri e Francesco Calabrese, con domicilio eletto presso l’avv. Francesco Calabrese in Perugia, via del Sole N. 8;
contro
Comune di Tuoro sul Trasimeno, rappresentato e difeso dall'avv. Sara Carmeli, con domicilio eletto presso la stessa in Perugia, via XIV Settembre 71;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
- della deliberazione del Consiglio comunale di Tuoro sul Trasimeno n. 42 del 25.7.2009, con la quale ha deciso la costituzione di cinque commissioni consiliari permanenti per il periodo 2009-2014, ciascuna composta da. 3 Consiglieri comunali di maggioranza e 1 Consigliere comunale della minoranza;
- della deliberazione del Consiglio comunale di Tuoro sul Trasimeno n. 47 del 18.8.2009, con la quale ha nominato i componenti delle cinque commissioni consiliari permanenti, così costituite con soli n. 3 Consiglieri comunali per ciascuna di esse, tutti esclusivamente rappresentanti della maggioranza consiliare, nonché per l’annullamento di tutti gli atti e/o provvedimenti prodromici, preparatori, conseguenti, connessi e/o comunque correlati a quelli espressamente impugnati..
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Tuoro sul Trasimeno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2010 il dott. Pier Giorgio Lignani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. I cinque ricorrenti sono consiglieri comunali del Comune di Tuoro sul Trasimeno e costituiscono il gruppo consiliare di minoranza.
Il consiglio comunale è composto di sedici consiglieri più il sindaco, e nella composizione attuale (risultante dalla elezioni della primavera 2009) conta undici consiglieri di maggioranza (più il sindaco) e cinque di minoranza.
Nella seduta del 25 luglio 2009 il consiglio ha deliberato il numero e la composizione delle commissioni consiliari permanenti.
L’art. 63 del regolamento consiliare, in effetti, prevede che il consiglio, entrando in carica dopo le elezioni, costituisca le commissioni stabilendone, per l’intera durata del suo mandato, il numero e la composizione. E così è stato fatto con la delibera del 25 luglio 2009: il consiglio ha deciso di costituire cinque commissioni, composta ciascuna di quattro membri, di cui tre della maggioranza e uno della minoranza.
I consiglieri della minoranza si erano opposti a tale decisione, con l’argomento che la composizione proposta dalla maggioranza (tre esponenti della maggioranza e uno della minoranza) non rispetta il criterio proporzionale imposto dall’art. 63 del regolamento. Nondimeno, la deliberazione è stata presa con il voto di tutti i consiglieri di maggioranza, mentre i consiglieri di minoranza avevano abbandonato l’aula al momento del voto.
Nella successiva seduta del 18 agosto 2009 il consiglio comunale ha nominato i componenti delle commissioni, peraltro coprendo soltanto i seggi in esse riservati alla maggioranza, dal momento che il gruppo di minoranza si era rifiutato di designare i propri rappresentanti.
2. Con il ricorso in epigrafe, i cinque consiglieri di minoranza impugnano le due delibere consiliari
3. Il Comune si è costituito opponendosi all’accoglimento del ricorso con eccezioni preliminari e con argomenti di merito.
4. In occasione della trattazione della domanda cautelare in camera di consiglio, le parti hanno aderito alla definizione immediata della controversia ed il Collegio ritiene di poter procedere in conformità.
5. La prima eccezione sollevata dal Comune resistente riguarda la tempestività della notifica.
Assumendo come “dies a quo” quello della deliberazione consiliare (25 luglio 2009) e detraendo il periodo della sospensione feriale dei termini, il sessantesimo giorno risulta l’8 novembre 2009. Questo peraltro era domenica e l’ultimo giorno utile per la notificazione era il 9 novembre.
In effetti, il 9 novembre il procedimento di notifica ha avuto inizio con la spedizione a mezzo posta. Di conseguenza, la notifica risulta effettuata nei termini, se si applica il principio stabilito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 477/2002.
La difesa del Comune tuttavia sostiene che in questo caso il principio citato non si applica, perché la notifica a mezzo posta non è stata fatta tramite l’ufficiale giudiziario, bensì è stata fatta direttamente dal difensore avvalendosi della facoltà disciplinata dalla legge n. 53/1994.
6. Il Collegio ritiene infondata l’eccezione, in quanto non vi è alcuna ragione logica per escludere dal principio di cui alla sentenza n. 477 le notifiche a mezzo posta effettuate direttamente dal difensore.
Vero è che la sentenza n. 477 ha stabilito che la notifica a mezzo posta s’intende perfezionata (per quanto attiene ai termini che gravano sul notificante) «alla data della consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario» il che sembrerebbe renderne incerta l’applicazione qualora la notifica sia effettuata direttamente dal difensore senza il ministero dell’ufficiale giudiziario.
Ma il problema – che è solo pratico e non certo concettuale - si risolve cogliendo la “ratio” piuttosto che la lettera della sentenza della Corte, e quindi individuando come momento rilevante quello della consegna dell’atto al servizio postale: momento attestato dall’apposita ricevuta di spedizione e per di più dal timbro a data che l’ufficiale postale deve apporre sia sull’originale dell’atto, sia sulla copia che viene spedita.
Questa (peraltro ovvia) soluzione interpretativa ha anche il conforto della Corte di Cassazione, come risulta dalla seguente massima:
«In tema di notificazione a mezzo del servizio postale, il principio, derivante dalla sentenza n. 477 del 2002 Corte cost., secondo cui la notificazione a mezzo posta deve ritenersi perfezionata per il notificante con la consegna dell'atto da notificare all'ufficiale giudiziario, ha carattere generale, e trova pertanto applicazione anche nell'ipotesi in cui la notifica a mezzo posta venga eseguita, anziché dall'ufficiale giudiziario, dal difensore della parte ai sensi dell'art. 1 l. n. 53 del 1994, essendo irrilevante la diversità soggettiva dell'autore della notificazione, con l'unica differenza che alla data di consegna dell'atto all'ufficiale giudiziario va in tal caso sostituita la data di spedizione del piego raccomandato, da comprovare mediante il riscontro documentale dell'avvenuta esecuzione delle formalità richieste presso l'ufficio postale».(Cassazione civile , sez. I, 30 luglio 2009 , n. 17748).
Nello stesso senso si sono pronunciati altri giudici, fra i quali diversi Tribunali amministrativi regionali (come T.A.R. Veneto, sez. II, 11 settembre 2009 , n. 2393)
L’eccezione va dunque respinta.
7. Si può aggiungere che sin qui si è accettata la tesi della difesa del Comune secondo cui il “dies a quo” coincide con la data della deliberazione (nella specie, il 25 luglio).
Ma si deve ricordare che per le delibere dei consigli comunali il termine per ricorrere decorre dalla pubblicazione, anzi più precisamente dall’ultimo dei quindici giorni durante i quali la delibera deve rimanere affissa all’albo.
Si potrebbe obiettare che in questo caso i ricorrenti sono membri del consiglio deliberante, e come tali non avevano bisogno di essere informati mediante la pubblicazione ufficiale. Ma si può replicare che erano assenti alla deliberazione: due di loro perché assenti (a quanto pare) per l’intera seduta, e gli altri tre perché risulta dal verbale che si sono allontanati prima della votazione.
8. Il Comune resistente tuttavia contesta la ritualità della notifica sotto un altro profilo; e precisamente perché sulla busta contenente l’atto pervenutogli si leggono stampigliati – nello spazio relativo al mittente - il nome e l’indirizzo di un avvocato (F.P.) che in realtà è estraneo al presente processo, non avendo alcun mandato e non essendo neppure domiciliato nello stesso studio dei difensori muniti di procura.
Il Collegio osserva che è comunque pacifico che il ricorso è sottoscritto dai difensori che ne avevano avuto il mandato e la procura, e che anche la relazione di notifica (sia sull’originale che sulla copia) è sottoscritta da uno di loro; e anche l’avviso di ricevimento (“cartolina verde”) appare compilato correttamente. Pertanto non è facile comprendere quale rilevanza viziante assuma il fatto che essi abbiano utilizzato (in ipotesi) una busta intestata ad un altro avvocato.
Ma di fatto non è così, in quanto è di tutta evidenza che la busta intestata all’avvocato F.P. e prodotta in giudizio dal resistente conteneva, in realtà, un altro atto giudiziario, pervenuto al Comune di Tuoro nello stesso giorno, e che vi è stato un banale scambio di buste dopo l’apertura dei due plichi.
Che di questo si tratti è reso palese, innanzi tutto, dalle dimensioni della busta intestata all’avvocato F.P., che è vistosamente troppo piccola per aver potuto contenere il ricorso (prodotto dalla difesa del Comune unitamente a quella).
In secondo luogo basta un sommario esame della busta per constatare che essa si riferisce ad un atto giudiziario notificato a ministero dell’ufficiale giudiziario dott. M.S. dell’Ufficio Unico Notifiche della Corte d’Appello di Perugia, il quale negli appositi spazi ha messo il proprio timbro, la firma, e il numero di cronologico 27117. In nessun modo, dunque, la busta è riconducibile al ricorso di cui ora si discute.
9. Con una terza eccezione preliminare la difesa del Comune sostiene che il ricorso è inammissibile per la mancanza ovvero eccessiva genericità dei motivi di ricorso.
Il Collegio ritiene manifestamente infondata anche questa eccezione, in quanto al contrario l’esposizione delle ragioni dell’impugnazione è chiara e completa.
Il ricorso è motivato essenzialmente con riferimento alla supposta violazione dell’art. 12 dello statuto del Comune e dell’art. 63 del regolamento e più precisamente del criterio “proporzionale” ivi stabilito.
I ricorrenti deducono, infatti, che, stante la composizione del consiglio comunale, per rispettare il criterio proporzionale le commissioni dovevano essere costituite secondo la formula “due terzi/un terzo” e non già secondo la formula “tre quarti/un quarto”.
Per arricchire le loro argomentazioni – peraltro ampiamente sviluppate - i ricorrenti richiamano due fatti:
(a) durante il precedente mandato consiliare, con una composizione del consiglio numericamente identica, le commissioni (ugualmente cinque) erano state composte con la formula “due terzi/un terzo”, vale a dire con quattro esponenti di maggioranza e due di minoranza; si rileva quindi anche il contrasto con i precedenti;
(b) la formula “due terzi/un terzo” corrisponde alla composizione del consiglio comunale, ma solo perché quest’ultimo è stato eletto con il sistema maggioritario, anziché con quello proporzionale: il vero rapporto di forza elettorale è (in termini percentuali) sessanta/quaranta. Sicché nelle commissioni la formula “tre quarti/un quarto” risulta vieppiù lontana dalle proporzioni effettive dei gruppi politici e penalizza esageratamente il gruppo di opposizione.
Si potrà discutere se queste tesi siano fondate o meno (lo si vedrà più avanti) ma non si può negare che siano esposte in modo pienamente chiaro e comprensibile in fatto ed in diritto.
10. Passando ora all’esame del merito, si osserva che il ricorso è fondato.
E’ chiaro che, ove si tratti di ripartire i seggi di un collegio avente un numero predeterminato e ristretto di componenti, il criterio proporzionale non potrà essere applicato che con una certa approssimazione, e che gli scostamenti dalla proporzionalità matematica saranno tanto più sensibili, quanto più ristretto sia il collegio.
Ma in questo caso del problema si dà carico il regolamento consiliare, e lo fa assegnando al consiglio comunale il potere (e se necessario il dovere) di variare il numero dei membri delle commissioni proprio in funzione del risultato di una più precisa rappresentatività proporzinale.
Ed invero l’art. 63, comma 2, del regolamento consiliare dispone:
«Le commissioni permanenti sono costituite da consiglieri comunali che rappresentano, con criterio proporzionale, ciascun gruppo (...) anche se il gruppo sia costituito da un solo consigliere. (...) La necessità di tale rappresentatività proporzionale, anche nel caso del gruppo costituito da un solo consigliere, influirà sulla composizione numerica della commissione. Qualora, nel corso della legislatura si formino altri gruppi consiliari (...) i gruppi dovranno essere rappresentati sulla base delle nuove proporzioni createsi. Il consiglio comunale dovrà pertanto procedere alla modifica del numero dei commissari previsto originariamente per ciascuna commissione (...)».
Da questa disposizione emerge che due sono le esigenze prioritarie. (a) rispettare la proporzione dei gruppi consiliari; (b) assicurare la presenza, in ciascuna commissione, di tutti i gruppi costituiti, compresi quelli composti da un solo consigliere.
L’art. 63, comma 2, è esplicito nel senso che queste due esigenze debbono essere soddisfatte anche a costo di adattare, in quanto occorra, il numero complessivo dei componenti delle commissioni. Pertanto, se per rispettare la proporzione “due terzi/un terzo” si deve variare il numero complessivo dei componenti, questa è la soluzione imposta dal regolamento.
La maggioranza consiliare ha giustificato la sua scelta con l’argomento che la dimensione ottimale delle commissioni – in un consiglio di sedici componenti più il sindaco - è quella di quattro componenti (tre più uno) mentre non sarebbero funzionali commissioni di sei componenti (quattro più due). Questo argomento può apparire plausibile, ma sta di fatto che il regolamento consiliare, come già detto, privilegia esplicitamente il criterio della rappresentatività proporzionale rispetto alla ricerca di una dimensione ottimale delle commissioni.
E’ anche vero che, aumentando il numero dei componenti delle commissioni, si produce l’effetto che un certo numero di consiglieri (al limite tutti) siano membri contemporaneamente di più commissioni. Ma, se questo è un inconveniente, esso si verifica anche con la soluzione adottata dal consiglio comunale, perché gli undici consiglieri della maggioranza debbono coprire quindici seggi nelle commissioni; d’altra parte, un rimedio potrebbe anche consistere nel diminuire il numero delle commissioni allargando le rispettive sfere di competenza. In ogni caso, non è questa la sede per dare indicazioni al riguardo.
11. In sintesi, la formula “tre quarti/un quarto” appare troppo distante dal rapporto “due terzi/un terzo”, presente nei banchi del consiglio comunale per essere considerata conforme alla prescrizione statutaria e regolamentare.
Ed è anche vero che le delibere impugnate sono viziate per contrasto con i precedenti.
Quanto all’argomento dedotto dai ricorrenti con riferimento alla circostanza che le percentuali elettorali sono sessanta/quaranta (dunque ancor più favorevoli alla minoranza) si tratta di un aspetto non rilevante sul piano giuridico, ma contribuisce a rafforzare la ragionevolezza della pretesa dei ricorrenti di non scendere, nelle commissioni, al di sotto del rapporto “due terzi/un terzo”.
12. In conclusione, il ricorso va accolto, con l’annullamento degli atti impugnati.
Si ravvisano tuttavia giusti motivi per compensare le spese del giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale accoglie il ricorso. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente, Estensore
Annibale Ferrari, Consigliere
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/01/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
