REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 1208 del 2009, proposto da: Federlab Italia-Coordinamento Nazionale dei Laboratori di Analisi, rappresentato e difeso dall'avv. Arturo Umberto Meo, con domicilio eletto presso l’avv. Gualtiero Pittalis in Bologna, via S.Vitale 55; contro Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero dell'Economia e delle Finanze, rappresentati e difesi dall'Avvocatura, domiciliati presso i suoi uffici in Bologna, via Guido Reni 4; Regione Emilia Romagna, rappresentato e difeso dall'avv. Rosaria Russo Valentini, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Marconi 34; per l'annullamento della nota protocollo nr. 183905 del 13.8.09 della Giunta Regionale Emilia-Romagna Direzione Generale Sanità e politiche sociali resa in riscontro all’istanza ex art. 25 L. 241\90 con cui la ricorrente ha chiesto alla suddetta amministrazione di rendere espliciti i dati relativi ai centri di costo e ai fattori produttivi delle strutture pubbliche che erogano prestazioni di laboratorio, e di prendere visione di tutti i documenti che incartano i dati relativi ai centri di costo e ai fattori produttivi sulla scorta dei quali viene parametrata la remunerazione delle suddette prestazioni erogate dalle strutture pubbliche, riservandosi all’esito di indicare gli atti di cui estrarre copia, alfine di verificare se la contrazione delle risorse da destinare al settore privato risulti bilanciata da un razionale utilizzo di quelle a disposizione delle strutture pubbliche; e per l‘accertamento del diritto della ricorrente all’accesso richiesto alle amministrazioni pubbliche convenute in giudizio con conseguente ordine alle suddette amministrazioni nel rispettivo ambito di competenza di esibizione dei summenzionati documenti. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e del Ministero dell'Economia e delle Finanze; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Emilia Romagna; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2009 il dott. Ugo De Carlo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO L’ente ricorrente faceva presente di essere un ente esponenziale costituito tra gli operatori della sanità privata in regime di accreditamento con il Servizio Sanitario Nazionale che tra i suoi scopi istituzionali ha quello di tutelare gli interessi dei propri associati anche in sede giudiziale laddove riscontri comportamenti o atti della pubblica amministrazione con cui i suoi associati intrattengono rapporti contrari alle norme ad ai principi vigenti in materia sanitaria. In tale veste partecipa anche ad attività di coordinamento svolte nelle sedi istituzionali e finalizzate alla programmazione dell’assistenza specialistica ambulatoriale. Per le stesse ragioni aveva fatto richiesta dei dati oggetto del presente ricorso poiché voleva verificare in che misura vi fosse un diverso approccio nel valutare l’efficienza delle strutture pubbliche rispetto a quelle private. Le tariffe di queste ultime sono calcolate in funzione dei costi standard di produzione, diversamente da quelle pubbliche che continuano ad essere remunerate a piè di lista. Verificare pertanto i centri di costo e i fattori produttivi utilizzati per parametrare la remunerazione delle prestazioni di laboratorio erogate dalle strutture pubbliche attraverso l’esibizione degli atti che tali dati contengono è presupposto indispensabile per compiere le proprie valutazioni e controllare se le contrazioni delle risorse da destinare al settore privato siano bilanciate da una razionale utilizzo di quelle a disposizione delle strutture pubbliche. La richiesta di dati è stata riscontrata negativamente dalla Regione Emilia- Romagna poiché ritenuta troppo generica tanto da non consentire l’individuazione degli atti richiesti ed inoltre tendente ad ottenere dati e non documenti, dati di cui la Regione oltretutto non dispone. I Ministeri interessati non davano alcun riscontro alla richiesta. Il ricorso contiene un unico ed articolato motivo con cui si denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 25 L. 241\90, la violazione del principio del giusto procedimento, la violazione e falsa applicazione dell’art. 8 sexies,comma 5, D.lgs. 502\92 e del D.M. 18.6.04 nonché la carenza di motivazione. Innanzitutto viene evidenziata la contraddizione tra la presenta genericità della richiesta e la successiva affermazione che i dati indebitamente richiesti non sono in possesso della Regione. Oltretutto non i dati vengono richiesti ma i documenti che li contengono ed il riferimento ai dati è stato fatto solo per meglio consentire l’identificazione dei documenti ove essi sono riportati. Si tratta in sostanza di atti istruttori che possono essere oggetto di accesso. Non è poi vero affermare che i dati in questione non sono in possesso della Regione poiché il D.M. 18.6.04 ha predisposto appositi modelli per rilevare i dati che le Asl debbono inviare alle Regioni ed al Ministero della Salute. La tenuta di tali dati risponde all’esigenza di rispettare il dato normativo contenuto negli artt. 5 e 8 sexies D.lgs. 502\92 che prevedono la tenuta di una contabilità analitica per centro di costo che consenta analisi comparative di costi e risultati e tariffe e che stabiliscono come le tariffe vadano calcolate in ossequio a principi di efficienza ed economicità nell’uso delle risorse tenendo conto dei costi standard di strutture preventivamente selezionate con criteri di efficienza appropriatezza e qualità dell’assistenza. L’interesse ad ottenere tali dati è quello di disporre di elementi oggettivi da poter utilizzare nelle sedi ove è previsto l’intervento dell’ente ricorrente a tutela dei propri soci invocando un principio di parità tra strutture pubbliche e private. Si costituivano in giudizio la Regione Emilia- Romagna e i Ministeri del Lavoro e delle Politiche Sociali, e quello dell'Economia e delle Finanze chiedendo il rigetto del ricorso. La Regione Emilia- Romagna eccepiva altresì la carenza di legittimazione e di interesse in capo alla ricorrente. E’ da tale eccezione che bisogna prendere le mosse prima di entrare nel merito del ricorso. La Regione ritiene che la richiesta di accesso per come è stata formulata nasconda la volontà di effettuare un sindacato ispettivo sulla sua attività che non è consentito anche a chi sia titolare di interessi diffusi. L’eccezione è infondata. L’associazione ricorrente non è titolare di alcun interesse diffuso ma al più di un interesse collettivo che riguarda tutti i propri soci come categoria economica; la richiesta di accesso non è mossa da una generica volontà di operare un sindacato ispettivo sull’attività della pubblica amministrazione, ma dall’interesse a verificare se sia stato operato un equa ripartizione delle risorse tra gli operatori sanitari privati che l’ente rappresenta e le strutture pubbliche e che le esigenze di risparmio e razionalizzazione non siano state rivolte solo nei confronti della quota di risorse assegnate agli operatori privati. Si veda sul punto quanto affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza 721\08: “Il soggetto attivamente legittimato, pertanto, può rivolgersi al legittimato passivo - in base alla normativa in esame - per conoscere singoli atti già materialmente posti in essere (cfr. in tal senso Cons. St., sez. VI, 10.4.2003, n. 1925, nonché art. 2 D.P.R. n. 184/06 cit), atti che possono essere sia conclusivi che interni, ma che debbono in ogni caso incidere in modo diretto sugli interessi del richiedente, che attraverso l’accesso è messo in grado di verificare la corretta ponderazione degli interessi coinvolti, nonchè l’esatta assunzione ed elaborazione dei dati decisionali assunti dall’Amministrazione; il medesimo soggetto non può, invece, attivare forme di supervisione di un’attività, che si sospetta inefficiente o inefficace, o di cui si vuole verificare in via generale la legittimità; in senso preclusivo di tale supervisione dispone, del resto, formalmente l’art. 24, comma 3, della legge n. 241/90, in base al quale “non sono ammissibili istanze di accesso, preordinate ad un controllo generalizzato delle pubbliche amministrazioni”. Le argomentazioni che legittimano l’interesse della ricorrente all’esibizione dei documenti richiesti danno conto anche della bontà nel merito della richiesta di accesso e quindi della fondatezza del ricorso. L’oggetto della richiesta di accesso non riguarda i dati ma i documenti che li contengono e non presenta un carattere generico ed indeterminabile così da non consentire la esatta individuazione di ciò che deve essere messo a disposizione di colui che fa istanza di accesso né richiede una elaborazione di dati non contenuti in alcun documento che come è noto per costante orientamento giurisprudenziale è inammissibile. La pretestuosità delle obiezioni formulate dalla regione è dimostrata dalla circostanza che altre Regioni quali la Toscana e l’Umbria non hanno eccepito alcunché ad identica richiesta loro pervenuta dall’associazione ricorrente tanto da mettere a disposizione il sito dove parte dei dati potevano essere visionati e quanto al resto indicando un responsabile del Centro Regionale Riferimento Controllo di Qualità. Per quello che riguarda l’accesso ai documenti detenuti dai Ministeri resistenti non può giungersi alla medesima conclusione poiché gli eventuali documenti esistenti, rientranti nel novero di quelli per i quali è stato richiesto l’accesso, debbono considerarsi come atti preparatori di un atto amministrativo generale quale il decreto ministeriale in corso di formazione e pertanto preclusi all’accesso ex art. 24,comma 1 lett. C), L.241\90. Il ricorso va pertanto accolto nei confronti della Regione Emilia-Romagna cui deve essere ordinato di esibire alla ricorrente gli atti richiesti nella domanda di accesso notificata in data 18.7.09. Per il resto va rigettato. Le spese seguono la soccombenza quanto alla Regione Emilia-Romagna e possono essere compensate nei confronti dei Ministeri poiché gli stessi avrebbero potuto rispondere esplicitamente riguardo all’esclusione dei propri atti dal novero degli atti suscettibili di accesso. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia-Romagna - Bologna, Sezione I, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso nei limiti di cui in motivazione. Rigetta quanto al resto. Condanna la Regione Emilia-Romagna alla rifusione delle spese del presente giudizio che liquida in € 1.500 oltre C PA ed IVA; compensa le spese nei confronti dei Ministeri del Lavoro e delle Politiche Sociali, e quello dell'Economia e delle Finanze. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2009 con l'intervento dei Magistrati: Calogero Piscitello, Presidente Sergio Fina, Consigliere Ugo De Carlo, Referendario, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 16/12/2009 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)