CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE VI - Sentenza 8 giugno 2010 n. 3643 Pres. Ruoppolo Est. Meschino Augustea s.r.l (Avv.Romano) C/ Ministero per i beni e l’attività culturali (Avv. Stato)

1. Edilizia ed urbanistica–Nulla osta paesaggistico- Controllo delle Sovrintendenze –Riesame delle valutazioni di merito- Inammissibilità

2. Edilizia ed urbanistica – Nulla osta paesaggistico –Annullamento in sede di controllo –Obbligo di motivazione- Sussiste

1. Il potere di annullamento del nulla osta paesaggistico da parte della Soprintendenza statale non comporta un riesame complessivo delle valutazioni discrezionali compiute dalla Regione e da un ente sub-delegato, tale da consentire la sovrapposizione o sostituzione di una propria valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell'autorizzazione, ma si estrinseca in un controllo di mera legittimità che si estende a tutte le ipotesi riconducibili all'eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

2. Nel caso in cui l’autorità statale ravvisi una carenza motivazionale o istruttoria nell’atto oggetto del suo scrutinio, ha l’obbligo di evidenziare tali vizi con motivazione che deve necessariamente essere esplicitata per risultare a sua volta immune da vizi di legittimità nella valutazione della non compatibilità dell’intervento edilizio programmato rispetto ai valori paesaggistici contemplati.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la presente DECISIONE Sul ricorso numero di registro generale 8753 del 2009, proposto da Augustea S.r.l., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Anna Romano, Filippo Satta, con domicilio eletto presso Filippo Satta in Roma, Foro Traiano, 1/A; contro Ministero per i beni e le attivita' culturali-Soprintendenza per beni architettonici e paesaggistici, Province di Lecce, Brindisi e Taranto, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; nei confronti di Comune di Brindisi, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Trane, con domicilio eletto presso Nathalie Lusi in Roma, via Flaminia, 362; per la riforma della sentenza del T.A.R. PUGLIA-SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZIONE I n. 01859/2009, resa tra le parti, concernente AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA. Visto il ricorso in appello con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attivita' culturali-Soprintendenza per beni architettonici e paesaggistici, Province di Lecce, Brindisi e Taranto e del Comune di Brindisi; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2010 il Consigliere di Stato Maurizio Meschino e uditi per le parti l’Avv.Romano, l' Avv.dello Stato Melillo e l'Avv.Pasquale Trane per delega dell' Avv.Francesco Trane; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO 1. La Augustea s.r.l., proprietaria di un immobile adibito a parcheggio in quota stradale e in quota interrata in Brindisi, in data 17 settembre 2008 ha presentato al Comune un progetto per l’ampliamento del detto parcheggio multipiano mediante copertura del parcheggio esistente sui due livelli e la costruzione del primo piano in continuità con la struttura già realizzata. L’immobile è sito nel centro storico di Brindisi; centro storico inserito tra le aree assoggettate agli ambiti di tutela del PUUT a seguito di decreto del 18 maggio 1999 del Sottosegretario di Stato ai beni culturali (“Dichiarazione di notevole interesse pubblico del centro storico di Brindisi nella fascia ricompresa tra il Porto e la Cinta Muraria”). A seguito di domanda, il Comune di Brindisi, in data 27 novembre 2008 ha concesso l’autorizzazione paesaggistica, che però, con provvedimento del 1° dicembre 2008, è stata annullata dalla Soprintendenza. 2. La Augustea s.r.l, con ricorso n. 469 del 2009 proposto al TAR per la Puglia, ha chiesto l’annullamento del citato decreto della Soprintendenza. Il Comune di Brindisi è intervenuto ad adiuvandum. 3. Il TAR, con sentenza n. 1859 del 2009, ha respinto il ricorso e condannato la Società ricorrente ed il Comune di Brindisi al pagamento delle spese del giudizio a favore del Ministero per i beni e le attività culturali, liquidate, a carico della prima, in euro 4.000 (quattromila/00) e, a carico del secondo, in euro 2000,00 (duemila/00), oltre IVA e CPA. Con l’appello in epigrafe è chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado con domanda cautelare di sospensione della sua esecuzione. Il Comune di Brindisi ha presentato appello incidentale, recante argomentazioni convergenti con quelle dell’appello principale, in cui è anche chiesta la sospensione cautelare della sentenza. Nella camera di consiglio dell’1.12.2009 l’esame della domanda cautelare è stato abbinato alla trattazione della causa nel merito. 4. All’udienza del 18 maggio 2010 la causa è stata trattenuta per la decisione. DIRITTO 1. Nella sentenza di primo grado si afferma che nella specie il potere di annullamento è stato correttamente esercitato dalla Soprintendenza, secondo i principi definiti in materia dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, n. 9 del 2001, per cui l’organo statale deve annullare l’autorizzazione paesistica concessa dalla Regione (o dall’autorità designata nella legge regionale: il Comune nella specie) soltanto se illegittima sotto qualsiasi profilo di eccesso di potere ma non in quanto vi sostituisca una propria autonoma valutazione tecnico-discrezionale. Nel caso in esame, infatti, la Soprintendenza ha rilevato un’effettiva lesione del vincolo paesaggistico, soprattutto per “l’estensione longitudinale e plano volumetrico complessiva” del progetto, richiamando così l’incompletezza dell’istruttoria comunale e l’irragionevolezza delle valutazioni svolte, ed ha rilevato, pur se sinteticamente, l’esistenza di circostanze di fatto o di elementi specifici (ossia l’alterazione dell’equilibrio e del quadro panoramico della zona) non esaminati o irragionevolmente esaminati dall’autorità che ha rilasciato l’autorizzazione, con conseguente vizio di difetto di motivazione del provvedimento. Non è fondato poi, prosegue la sentenza, il motivo di ricorso della violazione dell’art.10-bis della legge n. 241 del 1990, proposto dal Comune di Brindisi nel suo intervento, scaturendo l’annullamento da parte della Soprintendenza del nulla osta paesaggistico non quale conclusione negativa di un complesso iter procedimentale ma da una fase ulteriore, di secondo grado, che, determinando la caducazione del detto nulla osta, non può essere assimilata alla reiezione di un’istanza di parte, oggetto della disciplina del citato art. 10-bis. 2. Nell’appello si censura la sentenza di primo grado per i due motivi che seguono. 2.1. Per non aver rilevato l’erroneità della motivazione del provvedimento impugnato. In tale motivazione infatti: a) si asserisce che non sarebbero chiari l’iter logico-giuridico, gli accertamenti istruttori e le valutazioni alla base dell’autorizzazione comunale, mentre la “Scheda paesistica” predisposta dal Comune dimostra, al contrario, la completezza dell’istruttoria svolta, essendovi analizzate tutte le caratteristiche dell’intervento quanto ai profili di compatibilità con la normativa urbanistica e con il contesto ambientale, storico e paesaggistico; b) si afferma che l’edificio non può “ritenersi integrato nel contesto storico-ambientale ed architettonico del sito in cui si prospetta”, senza alcuna indicazione delle ragioni di tale giudizio o della relativa istruttoria, e perciò sovrapponendo proprie valutazioni di merito a quelle dell’Autorità comunale; si indica infatti l’intervento come di sopraelevazione “al secondo piano” mentre è di un solo piano, si richiama il criterio per cui i parcheggi in elevato dovrebbero essere ubicati fuori dei nuclei antichi, a tutela sia dell’aspetto “igienico-sanitario che…di salvaguardia dei valori storico-architettonici del tessuto storico della città antica”, mentre l’intervento è coerente con la disciplina di zona del PRG (art. 45 delle NTA) e non spetta alla Soprintendenza la cura dell’interesse igienico-sanitario, si cita, infine, l’alterazione dell’equilibrio e del quadro panoramico della zona a causa della “estensione longitudinale e plano volumetrico complessiva” dell’intervento; nulla dicendo, con ciò, su circostanze ed elementi che non siano stati valutati ai fini dell’autorizzazione. Il provvedimento impugnato è perciò da annullare, si conclude, in quanto non limitato al riscontro di illegittimità dell’autorizzazione comunale ma recante una diversa valutazione discrezionale di merito sostitutiva di quella compiutamente svolta dall’autorità locale. 2.2. Non può essere poi condivisa l’affermazione della sentenza con cui si motiva la non applicazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, poiché, da un lato, il Comune di Brindisi avrebbe potuto fornire alla Soprintendenza elementi di certo utili per il più informato esercizio della propria funzione e, dall’altro, non vi è motivo per la pretermissione nel procedimento in questione del fondamentale principio del contraddittorio, peraltro confermato dalla previsione dell’obbligo di applicazione dell’art.10-bis da parte dell’amministrazione regionale, o dell’ente delegato, competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42 del 2004 (anche se non ancora vigente al tempo del procedimento in esame). 3. Il Collegio giudica fondata ed assorbente la censura di cui al precedente punto 2.1. Infatti: -sul potere di annullamento del nulla osta paesaggistico da parte della Soprintendenza statale questo Consiglio ha chiarito che esso “non comporta un riesame complessivo delle valutazioni discrezionali compiute dalla Regione e da un ente sub-delegato, tale da consentire la sovrapposizione o sostituzione di una propria valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell'autorizzazione, ma si estrinseca in un controllo di mera legittimità che si estende a tutte le ipotesi riconducibili all'eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione” (Sez. VI, 13 febbraio 2009, n. 772); b) e che perciò, laddove l’autorità statale “ravvisi una carenza motivazionale o istruttoria nell’atto oggetto del suo scrutinio, (costituente vizio di legittimità)” è “chiamata ad evidenziare tali vizi con motivazione che deve necessariamente impingere – per risultare a sua volta immune da vizi di legittimità - nella valutazione della non compatibilità dell’intervento edilizio programmato rispetto ai valori paesaggistici compendiati nel vincolo” (Sez. VI, 14 ottobre 2009, n. 6294); -per ciascun caso è quindi necessario esaminare se l’autorizzazione rilasciata risulti viziata per difetto di istruttoria o di motivazione, poiché in questa ipotesi il potere di annullamento è stato esercitato correttamente, anche con l’indicazione della non compatibilità dell’intervento alla base del vizio rilevato; in caso contrario il potere è stato esercitato illegittimamente con la sostituzione di una non dovuta valutazione di merito a quella svolta dall’autorità locale; -per il caso in esame si deve concludere per l’illegittimo esercizio del potere poiché a supporto dell’autorizzazione comunale risulta un’istruttoria adeguata che nella relativa motivazione è puntualmente richiamata; -ci si riferisce, in particolare, al “parere del Nucleo di valutazione comunale in materia paesaggistica espresso in data 25 novembre 2008”, redatto sulla base di un’analitica “Istruttoria di valutazione” ed alla “Scheda paesistica” predisposta dal competente ufficio comunale, anche richiamata nell’autorizzazione, in cui è l’intervento è descritto ed esaminato nei diversi aspetti, dell’ingombro volumetrico (che si indica limitato trattandosi dell’elevazione di un solo piano), dell’inserimento nel contesto (nel quadro della tipologia e delle caratteristiche del lotto e dei fabbricati esistenti, del rispetto delle quinte prospettiche e dell’insieme paesaggistico), della scelta compositivo-architettonica e dei materiali utilizzati (con giudizio di sintonia con la destinazione d’uso e con il contesto), della non incidenza sui reperti archeologici (rinvenuti nel livello interrato a seguito di un precedente intervento assentito dalla Soprintendenza competente); è anche in atti la “Relazione paesaggistica – ambientale” redatta a cura della Società richiedente l’intervento, in cui è altresì affermata la conformità urbanistica dell’intervento non contestata dall’autorità comunale (ai sensi dell’art. 45 delle NTA del PRG per le zone B1, in questione, è consentita la sopraelevazione degli edifici per un solo piano); -la documentazione descritta, integralmente trasmessa dal Comune alla Soprintendenza insieme con gli ulteriori elaborati tecnici (nota del 27 ottobre 2008, prot. n. 12741/2008), è quindi ampia e reca una disamina della questione sufficientemente analitica e motivata, non risultando il provvedimento comunale, di conseguenza, basato su un’istruttoria carente o recante giudizi irragionevoli, né difettoso nella motivazione, e non riscontrandosi perciò i vizi che, come visto, legittimano l’intervento statale di annullamento, con le connesse valutazioni sul merito che siano necessarie. 4. Per quanto considerato l’appello principale è fondato e deve essere accolto e, con esso, l’appello incidentale. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese dei due gradi del giudizio. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta, accoglie l’appello principale in epigrafe e l’appello incidentale. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso originario e annulla il provvedimento impugnato dinanzi al TAR. Compensa tra le parti le spese dei due gradi del giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 maggio 2010 con l'intervento dei Signori: Giovanni Ruoppolo, Presidente Rosanna De Nictolis, Consigliere Domenico Cafini, Consigliere Maurizio Meschino, Consigliere, Estensore Bruno Rosario Polito, Consigliere DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 08/06/2010