REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione
Siciliana
in sede giurisdizionale
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 1321 del 2009 proposto
da
ASSESSORATO DEI BENI CULTURALI, AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA
ISTRUZIONE - DIPARTIMENTO DEI BENI CULTURALI E AMBIENTALI, DELLA
EDUCAZIONE PERMANENTE E DELL’ARCHITETTURA E DELL’ARTE CONTEMPORANEA -
SERVIZIO TUTELA E ACQUISIZIONI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvo-catura distrettuale
dello Stato, legalmente domiciliato in Palermo, via A. De Gasperi, n. 81,
presso gli uffici dell’Avvocatura erariale;
contro
il signor ALFIO COCO, rappresentato e difeso
dall’avv. Venera Russo, elettivamente domiciliato in Palermo, via F.
Cordova, n. 76, presso la segreteria di questo Consiglio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia, sezione staccata di Catania, sez. I, n. 757 del 20 aprile
2009;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di
costituzione in giudizio del signor Coco;
Viste le memorie prodotte
dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti
della causa;
Relatore il consigliere Gabriele Carlotti;
Uditi alla
pubblica udienza del 28 aprile 2010 l’avv. dello Stato Tutino per
l’Assessorato appellante e l’avv. V. Russo per l’appellato;
Ritenuto e
considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO E DIRITTO
1. - Giunge in decisione l’appello interposto
dall’Assessorato regionale dei Beni Culturali, Ambientali e della Pubblica
Istruzione - Dipartimento dei Beni Culturali e Ambientali, dell’Educazione
Permanente e dell’architettura e dell’arte Contemporanea - Servizio Tutela
e Acquisizioni (d’ora in poi “Assessorato”), avverso la sentenza, di
estremi specificati in epigrafe, con la quale il T.A.R. della Sicilia,
sezione staccata di Catania, ha accolto il ricorso, promosso in primo
grado dal signor Alfio Coco, onde ottenere l’annullamento del decreto di
pagamento della somma di euro 5.933,03 quale indennità per il profitto
conseguito mediante la realizzazione di un’opera abusiva, ricadente in
area di notevole interesse paesaggistico.
2. - Si è costituito, per
resistere all’impugnazione, il signor Alfio Coco.
3. - All’udienza
pubblica del 28 aprile 2010 il ricorso è stato trattenuto in
decisione.
4. - Giova alla comprensione delle questioni devolute
alla cognizione del Collegio riferire succintamente della vicenda sulla
quale si è innestata la controversia. A tal fine può attingersi
all’incontestata narrativa del fatto contenuta nella sentenza impugnata.
5. - Il signor Alfio Coco, imprenditore edile, acquistò un
fabbricato ancora in corso di costruzione sito in San Giovanni La Punta,
via SS. Crocifisso n. 11, composto da diciannove locali adibiti ad
autorimessa, individuati nel catasto fabbricati del Comune di San Giovanni
la Punta, al foglio 7, mappale 1061, subalterni da 2 a 20.
Nell’atto
pubblico i venditori dichiararono che l’immobile era stato realizzato in
assenza di provvedimento concessorio; in data 2 ottobre 1986 fu presentata
al Sindaco del Comune di San Giovanni La Punta un’istanza di concessione
in sanatoria.
In data 6 marzo 1999 la Soprintendenza per i Beni
Culturali ed Ambientali di Catania rilasciò il nulla-osta all’assenso
edilizio “in quanto le opere in oggetto erano conformi alle norme di
tutela paesaggistica dell’aera protetta” e perché “la proposta progettuale
di completamento e rifinitura consent(iva) l’idoneo inserimento della
costruzione nell’area vincolata”.
Con il decreto D.D.S. n. 6843, emesso
il 30 giugno 2008, fu quindi richiesto al signor Coco il pagamento, ai
sensi e per gli effetti dell’art. 167 del D.Lgs n. 42/2004, come
sostituito dall’art. 27 del D.Lgs n. 157/2006, della somma di euro
5.933,03 a titolo di indennità per il profitto conseguito per effetto
della realizzazione di un’opera abusiva insistente su un sito di notevole
interesse paesaggistico; mentre il danno causato al paesaggio dalla
costruzione fu valutato in euro zero.
6. - Il signor Coco adì il
T.A.R. della Sicilia, sezione staccata di Catania, onde ottenere
l’annullamento del decreto.
Il primo Giudice ha accolto il ricorso,
enunciando il principio secondo il quale, ai fini del rilascio della
concessione edilizia in sanatoria, relativa a un manufatto ricadente su
un’area gravata da vincolo ambientale e paesaggistico di cui alla L. 29
giugno 1939, n. 1497, la sanzione pecuniaria di cui all'art. 15 della
stessa legge, alternativa a quella ripristinatoria, presupporrebbe la
sussistenza di un illecito sostanziale, concretatosi in un pregiudizio
all’ambiente; in via consequenziale, il T.A.R. ha concluso nel senso della
non irrogabilità della suddetta sanzione nella diversa ipotesi in cui
l’illecito contestato al trasgressore sia di natura meramente formale,
ossia quando la violazione consumata sia esclusivamente consistita nella
omessa richiesta (e nel mancato ottenimento) del preventivo assenso
all’edificazione.
In applicazione di tale principio, il T.A.R. ha
statuito nel senso dell’illegittimità del provvedimento gravato, per
difetto di uno dei parametri (id est il danno arrecato al
paesaggio), ai quali la legge correla la dosimetria sanzionatoria rimessa
all’amministrazione.
7. - Il principio di diritto, testé riferito,
sul quale poggia la motivazione giuridica della sentenza impugnata è
errato. Ed invero, il comma 5, terzo periodo, dell’art. 167 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, stabilisce chiaramente che: “(q)uando
venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto
al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno
arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione”. Ebbene,
in tutta evidenza la norma appena riferita ben si attaglia anche al caso,
ricorrente nella fattispecie, in cui non sussista un danno al paesaggio,
ma sia nondimeno individuabile un profitto. L’unica conseguenza derivante
dall’assenza di un danno è dunque la parametrazione della sanzione al solo
profitto conseguito dall’interessato.
L’errore nel quale è incorso il
T.A.R. risiede, quindi, nell’aver considerato l’indennità in discorso alla
stregua di una forma di risarcimento (nozione che postula, per l’appunto,
l’esistenza di un pregiudizio sostanziale), mentre si tratta a tutti gli
effetti di una sanzione, ossia di una misura punitiva rispetto alla quale
il danno viene in rilievo soltanto quale parametro legale di
commisurazione dell’entità del versamento imposto al
trasgressore.
L’amministrazione appellante non si è discostata da tale
quadro regolatorio, avendo espressamente motivato il decreto impugnato
facendo leva sulla doverosità dell’ingiunzione al pagamento della sanzione
pecuniaria “anche nell’ipotesi in cui … emerga che il parametro danno
sia pari a zero”.
Più in generale non è poi condivisibile
l’affermazione, desumibile dal contesto motivazionale che sorregge la
sentenza impugnata, secondo la quale la sanzione pecuniaria prevista dal
succitato art. 167 non sia irrogabile a fronte di violazioni formali e,
quindi, in assenza di un illecito sostanziale. In realtà, l’ordinamento
conosce innumerevoli esempi di sanzioni amministrative volte a reprimere,
anticipatamente rispetto al prodursi di lesioni sostanziali dei
beni-interessi tutelati dalla legge, anche condotte meramente omissive,
del genere definito “formale” dal T.A.R..
Del resto, anche in questi
casi, si è in presenza, diversamente da quanto opinato dal primo
Decidente, di una lesione di un interesse tutelato, identificabile
nell’illecito ostacolo - riconducibile alla mancata richiesta del
nulla-osta - all’effettuazione dei prescritti controlli sugli interventi
edilizi incidenti su beni protetti, controlli istituzionalmente affidati
all’amministrazione preposta alla gestione dei valori ambientali e
paesistici, onde scongiurare in via preventiva il prodursi di lesioni
“sostanziali”. Su tale imprescindibile necessità di un controllo
preventivo riposa d’altronde l’obbligo, dell’interessato, di richiedere
l’accertamento della compatibilità paesaggistica.
Nei termini sopra
precisati è allineato anche il convergente orientamento esegetico della
giurisprudenza del Consiglio di Stato (tra gli altri precedenti, Cons.
St., sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1464, secondo cui l’indennità prevista
dall’art. 167 del D.Lgs, n. 42/2004, a fronte di abusi edilizi in zone
soggette a vincoli paesistici, costituisce vera e propria sanzione
amministrativa che prescinde dall’effettiva sussistenza di un danno
ambientale, nonché Cons. St., sez. IV, 5 agosto 2003, n. 4481 e id., sez. V, 1° ottobre 1999, n. 1225) e di questo Consiglio
(C.G.A. 20 marzo 2009, n. 135, oltre ai pareri del 7 giugno 2005, n. 44701
e del 20 settembre 2005).
8. - L’appello pertanto merita
accoglimento. Non conducono a diverse conclusioni gli argomenti difensivi
spiegati dal signor Coco nel controricorso.
Non coglie nel segno,
infatti, l’invocazione della prescrizione della sanzione: in disparte la
radicale inammissibilità dell’eccezione (giacché non formulata in primo
grado), va comunque respinto il motivo per infondatezza, giacché la
permanenza dell'illecito paesistico non può ritenersi cessata alla data in
cui viene applicata la sanzione pecuniaria dell'indennità, con la
conseguenza che gli eventuali termini di prescrizione decorrono soltanto
dopo la concreta determinazione dell'importo della sanzione da parte
dell'amministrazione.
Non possono inoltre essere esaminati i motivi,
riproposti in secondo grado dall’appellato, con i quali, per un verso, si
è dedotta l’estraneità del signor Coco rispetto alla consumazione
dell’abuso e, per altro verso, si è stigmatizzata l’asserita, illegittima
retroattività del provvedimento impugnato. Su questi due aspetti della
controversia si è già pronunciato il T.A.R., respingendo i relativi
motivi, e dunque la loro conoscibilità da parte del Giudice di appello
avrebbe richiesto la proposizione di un’impugnazione incidentale che,
invece, non risulta esser stata ritualmente interposta.
9. -
Ritiene pertanto il Collegio di poter assorbire ogni altro motivo o
eccezione, in quanto ininfluenti e irrilevanti ai fini della presente
decisione.
10. - In conclusione la sentenza gravata non resiste al
motivo di impugnazione accolto e, per l’effetto, essa va riformata, con il
conseguente integrale rigetto del ricorso proposto in prime
cure.
11. - Il regolamento delle spese processuali del doppio grado
del giudizio, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la
Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando,
accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata,
respinge il ricorso proposto in primo grado.
Condanna l’appellato
soccombente alla rifusione, in favore dell’amministrazione appellante,
delle spese processuali del doppio grado del giudizio, liquidate
complessivamente in euro 5.000,00 (cinquemila/00).
Ordina che la
presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così
deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione
Siciliana, in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 28
aprile 2010, con l'intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente,
Chiarenza Millemaggi Cogliani, Gabriele Carlotti, estensore, Filippo
Salvia, Pietro Ciani, componenti.
Depositata in segreteria
il 21 settembre 2010
