REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana
in sede giurisdizionale

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 497 del 2007 proposto dalla

ITALKALI - SOCIETA’ PER L’INDUSTRIA DEL SALGEMMA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Michele Costa e Giovanni Pellegrino, elettivamente domiciliata in Palermo, via Dante n. 56, presso il primo difensore;

contro

l’ASSESSORATO REGIONALE ALL’INDUSTRIA, in persona dell’Assessore pro tempore e l’INGEGNERE CAPO pro tempore DEL DISTRETTO MINERARIO DI CALTANISSETTA, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in via A. De Gasperi n. 81, sono per legge domiciliati;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sede di Palermo (sez. II) - n. 50 del 12 gennaio 2007.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato per l’Assessorato regionale all’industria e per l’Ingegnere capo del distretto minerario di Caltanissetta;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il consigliere Gabriele Carlotti;
Uditi alla pubblica udienza del 2 febbraio 2010 gli avv.ti M. Costa e G. Pellegrino per la società appellante e l’avv. dello Stato Pollara per le amministrazioni appellate;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Giunge in decisione l’appello interposto dall’Italkali, Società per l’industria del salgemma S.p.A. (d’ora in poi “Italkali”), avverso la sentenza, di estremi specificati in epigrafe, con la quale il T.A.R. della Sicilia, sede di Palermo, ha respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante onde ottenere l’annullamento, tra l’altro, del decreto assessorile n. 2944 del 10 dicembre 1992.

2. - Si sono costituiti con il patrocinio dell’Avvocatura erariale le parti pubbliche sopra indicate.

3. - All’udienza del 2 febbraio 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. - Giova premettere in punto di fatto che nel 1984 l’Italkali ottenne il trasferimento, in proprio favore, della concessione per la coltivazione del giacimento di salgemma, denominato “Pantanelle- Sacchitello-Culma e Prevola”, ubicato nel Comune di Racalmuto, del quale era precedente titolare l’EMSAMS.
Sempre nel 1984 la concessione fu estesa alla coltivazione di “tutti i sali alcalini”, ma il relativo decreto (n. 1119) non fu poi registrato dalla Corte dei conti e quindi non divenne mai efficace.
Nel febbraio del 1988, onde incrementare la coltivazione del giacimento, l’Italkali comunicò al Distretto minerario di Caltanissetta un programma di lavori per il 1988, evidenziando come gli scavi programmati dessero, quali materiali di risulta, salgemma e kainite e chiedendo, pertanto, l’accoglimento di una variante che le consentisse di estendere la coltivazione anche alla formazione kainitica.
L’Italkali aveva difatti evidenziato che la kainite, al pari del salgemma, rientra nella categoria dei sali alcalini; che nell’unico giacimento in concessione esistevano «frammisti al banco di salgemma intercalazioni di sterile e di sali potassici, questi ultimi in parte ed occasionalmente suscettibili di utilizzazione, e che sarebbe stato un assurdo spreco di risorse mandare a rifiuto eventuali quantità di kainite che dovessero presentare caratteristiche utili».
A seguito di accertamenti ed ispezioni sui luoghi l’ing. Capo del Distretto minerario di Caltanissetta, con decreto n.12 del 1988, dispose la sospensione dei lavori argomentando sulla base della mancanza in capo alla società di un idoneo titolo minerario.
Avverso detta sospensione l’Italkali interpose ricorso gerarchico, invocando l’applicazione, in suo favore, dell’art. 32 della L.R. 1° ottobre 1956, n. 54 (Disciplina della ricerca e coltivazione delle sostanze minerali nella Regione), secondo cui: «Il concessionario non può estendere la coltivazione a sostanze diverse da quelle indicate nel decreto di concessione. Tuttavia può disporre delle sostanze minerali estratte associate a quelle formanti oggetto della coltivazione».
Il ricorso gerarchico fu respinto dall’Assessore regionale all’industria con la seguente motivazione: «… nel caso specifico del salgemma non è ipotizzabile la coltivabilità qualora al banco di minerale siano frammist(e) intercalazioni di Sali potassici anche di modesta entità in quanto, in tal caso, il salgemma ottenuto non sarebbe as(s)olutamente commerciabile. Inoltre, si può parlare di frammistione di sostanze minerali di cui all’art. 32 della L.R. n. 54/56 allorquando la coltivazione dei diversi minerali è possibile senza alcuna dispersione; nel caso di specie, invece, il salgemma, unico titolo alla cui coltivabilità la Società è autorizzata, costituirebbe la ganga della kainite da separare e da gettare in discarica dopo l’estrazione di quest’ultimo minerale; …».

5. - Il T.A.R. dispose una consulenza tecnica d’ufficio al fine di chiarire:
a) quale fosse la natura e l’entità del banco di kainite rinvenuto nell’ambito dei lavori di preparazione per la coltivazione del salgemma nel giacimento della società ricorrente;
b) se la coltivazione del salgemma, in relazione alla stratificazione dei minerali presenti nel giacimento, richiedesse la previa estrazione della kainite;
c) se il salgemma costituisse la ganga della kainite;
d) se la kainite potesse considerarsi sostanza minerale associata ai fini previsti dall’art. 32 della L.R. 1° ottobre 1956, n. 54.
Il T.A.R. respinse, infine, il ricorso di primo grado sulla base delle risultanze della C.T.U..
Affermò, in particolare, il Tribunale che:
- all’interno del bacino oggetto della concessione erano presenti, in form a stratificata, minerali di origine evaporitica quali, tra i cloruri, l’alite, il gesso, l’anidrite e la kainite, tra i solfati;
- l’area in cui era presente il maggior quantitativo di kainite si trovava nella zona a nord del giacimento, in un’area ben delimitata, il che faceva presumere (nell’impossibilità di accedere direttamente ai luoghi per ragioni di sicurezza) che la coltivazione del salgemma, in relazione alla stratificazione dei minerali presenti nel giacimento, non richiedesse la previa estrazione della kainite;
- il minerale kainitico, per poter essere utilizzato, doveva subire dei processi di arricchimento del titolo del potassio, con l’eliminazione del salgemma che in tal modo diveniva ganga (cioè parte sterile) della kainite;
- kainite e alite (salgemma) potessero effettivamente prodursi, nell’ambito della serie evaporitica, in paragenesi (definita in mineralogia come l’associazione di minerali formatisi insieme o successivamente, ma sempre nello stesso processo genetico);
- nella fattispecie tuttavia la kainite non era da reputarsi sostanza associata ai sensi dell’art. 32 succitato, in quanto - nel giacimento interessato dai lavori di coltivazione intrapresi dalla ricorrente - detto minerale era presente in percentuale tale da far considerare ganga, cioè materiale sterile, di risulta, il salgemma;
- era pertanto evidente che l’attività progettata con la variante del febbraio del 1988 richiedesse un’autonoma concessione.

6. - L’appello dell’Italkali è affidato ai seguenti motivi:
a) il nodo centrale della controversia consiste nello stabilire se l’Italkali potesse estendere la concessione fino ad utilizzare le formazioni kainitiche presenti nel giacimento di salgemma e la questione non poteva essere risolta, come ritenuto dal T.A.R., sulla base del rapporto percentuale tra i due minerali (posto a base della C.T.U. e della sentenza impugnata);
b) il concetto di “sostanza associata” di cui all’art. 32 è difatti una nozione giuridica ed essa include, nel suo ambito semantico, anche i casi di sostanze che non possano formare oggetto di distinta coltivazione per ragioni di incompatibilità;
c) nel caso di specie il giacimento non era, per l’appunto, suscettibile di una pluralità di concessioni;
d) pertanto la scelta dell’Amministrazione regionale si pone in contrasto con i principi del diritto minerario e, del tutto irragionevolmente, costringe l’Italkali - contro l’interesse pubblico al migliore sfruttamento del sottosuolo - a considerare alla stregua di un rifiuto un minerale commerciabile come la kainite;
e) la sentenza si basa su accertamenti dichiaratamente incompleti e frutto di mere supposizioni (come quelle relative all’ipotizzata ubicazione della kainite), in quanto il C.T.U. ha ammesso di non aver potuto ispezionare, per motivi di sicurezza, una parte del giacimento;
f) il salgemma non costituiva affatto la ganga della kainite; piuttosto l’Italkali, in ragione dell’intercalarsi tra i due strati di minerale, non avrebbe potuto coltivare il salgemma senza al contempo estrarre anche la kainite, la quale era dunque da considerarsi a tutti gli effetti come sostanza associata oggetto di un distinto diritto di sfruttamento economico;
g) l’Italkali non ha indirizzato la sua attività verso l’estrazione prioritaria della kainite, in quanto ben maggiore, nel corso degli anni, è stato il quantitativo di salgemma prodotto.

7. - L’Avvocatura erariale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso originario per omessa impugnativa della nota del 3 marzo 1988, con la quale il Distretto minerario di Caltanissetta ebbe a vietare l’inizio delle coltivazioni nel sito in questione, fino all’eventuale assenso degli Uffici competenti; nel merito, la Difesa erariale ha insistito per il rigetto dell’impugnazione.

8. - L’infondatezza dell’appello esonera il Collegio dall’esame della eccezione di inammissibilità del primitivo ricorso sollevata dall’Avvocatura distrettuale dello Stato.
Per un corretto esame delle questioni devolute alla cognizione del Collegio occorre muovere da alcune fondamentali osservazioni in punto di diritto.
In primo luogo va rilevato che dagli artt. 31, 32 e 48 della L.R. n. 54/1956 è desumibile, conformemente del resto ai ben noti principi generali del diritto minerario, un preciso obbligo del concessionario di coltivare la miniera (i giacimenti di salgemma sono infatti “giacimenti da miniera” ai sensi dell’art. 2, secondo comma, lett. c), della legge regionale sunnominata) e di estrarre la sostanza oggetto del titolo posseduto, con correlativo divieto di estendere la coltivazione a sostanze diverse da quelle indicate nel decreto di concessione; l’inosservanza di tali regole è, non a caso, sanzionata con la decadenza dall’assenso ottenuto.
A fronte di tale obbligo di coltivazione (in relazione all’esatto contenuto del titolo minerario) la legge regionale riconosce al concessionario la facoltà di disporre delle sostanze estratte, se associate a quelle formanti oggetto della coltivazione.

9. - Orbene la congiunta considerazione dell’obbligo di estrarre il minerale oggetto di concessione e della facoltà di utilizzare le “sostanze associate” consente all’interprete di definire esattamente quest’ultima nozione.
Deve invero intendersi come sostanza associata esclusivamente il materiale, estratto insieme a quello oggetto di concessione e suscettibile di separata utilizzazione, la cui lavorazione non comporti una violazione del prioritario obbligo di coltivare il minerale al quale si riferisce il titolo ottenuto dal concessionario. Tale minerale insomma (nella specie il salgemma) non può in alcun caso essere trattato dal concessionario come uno scarto delle lavorazioni.
Non può, pertanto, qualificarsi come associata una sostanza la cui utilizzazione economica comporti una dispersione, anche minima, del materiale oggetto di concessione.
In difetto di tale qualificazione, l’unica residua possibilità di estrarre un materiale diverso (da quello oggetto di concessione) è quella di ottenere, laddove tecnicamente consentito, una seconda concessione, come prevede l’art. 54 della legge regionale citata.

10. - Le coordinate ermeneutiche testé delineate permettono di risolvere il caso sottoposto al giudizio del Consiglio, sgombrando il campo da molte questioni del tutto prive di rilievo ai fini del decidere. Ed invero, una volta calati i surrichiamati principi nella fattispecie in disamina, si perviene alla seguente conclusione: la kainite non era sicuramente qualificabile come sostanza associata, risultando incontestato e incontrovertibile che, seppur per quantità percentualmente contenute, la sua estrazione implicava la dispersione del salgemma, unico oggetto della concessione rilasciata all’Italkali.

11. - Da ciò discende l’irrilevanza degli argomenti relativi:
a) all’ingiustificata perdita di risorse economiche;
b) alla esatta configurazione degli strati di kainite e di salgemma e della loro frammista compresenza;
c) alla mancata ispezione, da parte del C.T.U., di tutta l’area della miniera;
d) al rapporto tra i quantitativi, rispettivamente di salgemma e di kainite, prodotti dall’Italkali.

12. - Con riguardo al presunto spreco della kainite, argomento indubbiamente suggestivo sul quale molto insiste l’Italkali, va inoltre osservato che il profilo economico - l’unico che ragionevolmente rileva per le imprese titolari di concessioni - non esaurisce per contro l’ampio spettro delle valutazioni afferenti l’interesse pubblico, rimesse alla discrezionalità, amministrativa e tecnica, delle autorità amministrative preposte al governo dello specifico settore. Queste ultime devono infatti verificare, tra l’altro, che siano rispettate tutte le regole del diritto minerario, che la coltivazione del materiale oggetto di concessione sia proficua e che si svolga nel rispetto dei titoli rilasciati, che siano tutelate le aspettative di sfruttamento del sottosuolo da parte di altri imprenditori potenzialmente interessati, che la coltivazione avvenga senza rischi per l’incolumità pubblica e per la sicurezza dei lavoratori impiegati nell’attività estrattiva, che non sia compromesso, infine, l’assetto geomorfologico del territorio.

13. - Esorbita poi dall’oggetto della controversia la questione relativa alla possibilità, o no, di consentire la compresenza di due concessioni, per materiali diversi, in relazione al medesimo sito, giacché – come accennato – l’Italkali non ha mai richiesto una seconda concessione per la kainite e su questo aspetto poggiano, del resto, sia il decreto assessorile impugnato sia la decisione del T.A.R..
Anche a voler prescindere da tale dirimente rilievo, occorre comunque rilevare che non risultava certamente preclusivo alla richiesta di una seconda concessione il più volte invocato (dall’Italkali) parere del Co.re.mi. del 25 giugno 1992, riguardando esso l’ipotesi del rilascio di diverse concessioni a differenti società.

14. - In conclusione la sentenza impugnata si presenta immune dai vizi denunciati con l’appello e merita integrale conferma.

15. - Ritiene pertanto il Collegio di poter assorbire ogni altro motivo o eccezione, in quanto ininfluenti e irrilevanti ai fini della presente decisione.

16. - Il regolamento delle spese processuali del secondo grado del giudizio – liquidate in dispositivo – segue la soccombenza (considerati gli organi difesi dall’Avvocatura erariale alla stregua di un’unica parte).

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, respinge l’appello.
Condanna l’Italkali alla rifusione, in favore delle controparti costituite, delle spese processuali del secondo grado del giudizio, liquidate in complessivi €. 5.000,00 (cinquemila/00).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 2 febbraio 2010, con l'intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Paolo D’Angelo, Gabriele Carlotti, estensore, Filippo Salvia, Pietro Ciani, componenti.

Depositata in segreteria
il 01 giugno 2010