N. 02074/2010 REG.DEC. N. 11292/2003 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la presente DECISIONE Sul ricorso numero di registro generale 11292 del 2003, proposto dal signor Simone Rigoldi, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Palermo, Francesco Vannicelli e Mauro Vecchietti, con domicilio eletto presso l’avv. Francesco Vannicelli in Roma, via Varrone N.9; contro Provincia Autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante pro tempore;

Comune di Molina di Ledro, in persona del Sindaco pro tempore;

Comune di Concei, in persona del Sindaco pro tempore;

Comune di Tiarno di Sotto, in persona del Sindaco pro tempore;

Commissario ad acta per l'adozione del Prg di Pieve di Ledro;

Comune di Pieve di Ledro, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lucio Visonà, con domicilio eletto presso la signora Anna Chiozza in Roma, via dei Savorelli 11; per la riforma della sentenza del T.R.G.A. - DELLA PROVINCIA DI TRENTO n. 00325/2003, resa tra le parti, concernente diniego di concessione edilizia, PRG Intercomunale del comune di Pieve di Ledro e risarcimento del danno. Visto il ricorso in appello con i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 marzo 2010 il Cons. Armando Pozzi e uditi per le parti l’avvocato Cinquemani, su delega dell’avvocato Vecchietti, e l’avvocato Visonà; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO Con ricorso al TRGA di Trento, notificato in data 31 maggio - 1 giugno 2001, il signor Simone Rigoldi - proprietario delle particelle fondiarie 756/2, 757/1 e 757/6 in territorio del comune di Pieve di Ledro (località PUR) – ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il diniego di concessione edilizia – di cui alla nota del Sindaco del Comune di Pieve di Ledro n. 1091 del 10.6.1997 – per la realizzazione di un albergo residenziale (residenza turistico - alberghiera), motivato con la circostanza di non aver provato il diritto di accesso (servitù o altro diritto reale intavolato) alla via pubblica attraverso la strada privata indicata nel progetto. Egli ha impugnato altresì la nota sindacale n. 3168 del 27.9.1997, con la quale, in relazione ad una nuova domanda, gli è stato chiesto di presentare la documentazione relativa al predetto diritto di accesso, comunicando che nel frattempo l’esame della pratica rimaneva “sospeso” . Con il medesimo ricorso, l’interessato ha impugnato, altresì, le deliberazioni del Commissario ad acta di prima adozione (n. 1 del 15.9.1999) e di adozione definitiva (n. 1 del 5.3.2001) del Piano regolatore generale intercomunale per i Comuni di Concei, Molina di Ledro, Pieve di Ledro e Tiarno di Sotto, nella parte in cui l’area in questione è stata individuata come “agricola secondaria” e non più alberghiera. A sostegno del ricorso, l’interessato ha proposto tre distinti, articolati motivi di violazione dell’art. 84 e segg. L. P. 22/91, degli artt. 40 e segg. L. P. 22/91, dell’art. 20 della stessa L. P. 22/91, nonché eccesso di potere per carenza di motivazione, erroneità della motivazione, travisamento del fatto, sviamento di potere. Avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo di Trento n. 325 del 2003, di reiezione del ricorso, ha proposto il presente appello il sig. Rigoldi formulando i seguenti motivi: 1- Violazione dell’art 360 c.p.c. nn. 3 e 5, per erroneo richiamo all’art 88 legge prov. di Trento n. 22/91 e per erronea motivazione in ordine alla esistenza di un accesso alla proprietà Rigoldi idoneo ai fini del rilascio della concessione edilizia; violazione dell’art 84 l. p. 22/91 del diniego di concessione edilizia ed eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, sviamento di potere, illegittimità derivata e disparita’ di trattamento. In sintesi, si afferma che il motivo opposto dal comune per negare il titolo concessorio, costituito dalla mancata documentazione circa il diritto di passaggio sulla strada che porta ai lotti su cui dovrebbe sorgere l’edificio alberghiero, sarebbe pretestuosa ed errata, trattandosi di strada pubblica o comunque aperta al pubblico transito e la cui conformità alle prescrizioni del D. M. 9 aprile 1994 sulla prevenzione incendi degli edifici è stata accertata dallo stesso servizio antincendi della Provincia. 2 - Violazione dell’art 360 c.p.c. nn. 3 e 5 quanto alla ritenuta legittimità del piano regolatore intercomunale pur in mancanza del requisito della contiguità territoriale tra i comuni coinvolti. Violazione dell’art 20 l.p. n. 22 del 1991. 3 - Violazione dell’art.360 c.p.c. nn. 3 e 5 quanto alla ritenuta insindacabilita’ delle scelte urbanistiche e dunque alla legittimità della modifica di destinazione dell’area dell’appellante disposta con il PRGI, violazione degli artt. 40 e segg. l.p. n. 22/1991, eccesso di potere per carenza di motivazione, erroneità della motivazione, travisamento del fatto, sviamento di potere. 4 - Violazione dell’art 360 n. 3 e 5 c.p.c. per mancato accoglimento della richiesta di risarcimento del danno anche in forma specifica ex art 2058 cod. civ. Si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale di Pieve di Ledro per contestare diffusamente la fondatezza dell’appello. Alla pubblica udienza del 2 marzo 2010 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO 1 - Il primo motivo d’appello è infondato. Con esso l’appellante si duole dell’erroneità della sentenza di primo grado, laddove ha applicato l’art. 88, comma 1, della legge urbanistica provinciale n. 22 del 1991, in base al quale la concessione può essere richiesta dai “proprietari dell’immobile”, nonché da “coloro che dimostrino di avere un valido titolo risultante da atto pubblico o da scrittura privata autenticata, da provvedimento dei poteri pubblici ovvero da successione ereditaria”. Con riferimento a tale disposizione il Tribunale ha osservato che nella specie il ricorrente risulta proprietario delle particelle fondiarie sulle quali intenderebbe realizzare la residenza turistico -alberghiera, ma non avrebbe mai presentato il “titolo valido” (intavolazione) relativamente all’asserito diritto di passo a favore della particella 756/2 (successivamente acquistata) attraverso una stradina privata ivi esistente per l’accesso alla via pubblica. L’interessato assume, in contrario, che la strada in questione sarebbe da tempo immemorabile aperta all’uso pubblico. Di tale circostanza, tuttavia, l’interessato non ha fornito alcuna adeguata dimostrazione, essendosi limitato ad invocare elementi indiziari ma poco significativi, quali, ad esempio, il parere del servizio antincendi del 15.2.1995, il qual attestava l’esistenza di un accesso idoneo alla proprietà dell’appellante e l’asserita destinazione ad uso pubblico della strada d’accesso alle edificande particelle. Si tratta di argomentazioni non pertinenti. 2 - Quanto alla certificazione antincendi, essa attiene soltanto all’idoneità minima delle vie d’accesso ai fabbricati ad assicurare il passaggio dei mezzi antincendi. In particolare, il decreto 9-4-1994 del Ministero dell'interno, recante approvazione della regola tecnica di prevenzione incendi per la costruzione e l'esercizio delle attività ricettive turistico-alberghiere, persegue lo scopo di tutelare l'incolumità delle persone e di salvaguardare i beni contro i rischi dell'incendio; esso ha per oggetto i criteri di sicurezza da applicarsi agli edifici ed ai locali adibiti ad attività ricettive turistico-alberghiere, definiti dall'art. 6 della legge n. 217 del 17 maggio 1983, quali alberghi, motel, villaggi-albergo, villaggi turistici, esercizi di affittacamere, ecc.. Il rispetto delle predette regole tecniche è, pertanto, condizione necessaria ma non sufficiente per poter attivare un’attività turistico – recettizia; condizione che non elimina o assorbe le altre di natura più propriamente edilizia. In via generale, infatti, deve ricordarsi l’orientamento di questo Consiglio, secondo il quale per l’edificazione di complessi turistico – alberghieri occorre che il richiedente la concessione dimostri l’esistenza di adeguata ed idonea via d’accesso ( Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2006 , n. 687). L’adeguatezza non è solo quella materiale, ma anche quella giuridica, per tale intendendosi la disponibilità di un valido titolo abilitativo per il transito: ciò al fine di evitare che la non certa e formale titolarità di un diritto di transito possa dar luogo a contenziosi che incidano sulla fruibilità dell’immobile adibito ad uso recettivi e svolgente, perciò, finalità di interesse generale. 3 - Sul punto, la sentenza appellata risulta logicamente fondata e molto chiara, avendo ben messo in evidenza che la tipologia per cui si era chiesta la concessione rientrava nella classificazione dei servizi pubblici ricettivi di cui alla legge provinciale n. 23 del 1981 (successivamente abrogata dalla L.P. 15-5-2002, n. 7, ma vigente all’epoca dei fatti ). Di qui, la corretta considerazione, confortata da puntuale riferimento giurisprudenziale, in base alla quale - mentre in linea di principio (e salve diverse disposizioni locali) gli edifici destinati ad abitazione privata possono essere utilizzati senza pregiudizio per gli interessi pubblici anche in assenza di collegamento a strada di pubblico transito - quello stesso pregiudizio, invece, ricorre in re ipsa quando si sia in presenza di una struttura finalizzata ad esercizio pubblico, implicante, per l’intrinseca sua funzione di servizio ad una pluralità di utenti, con conseguente accessibilità agevole e continua, l’esigenza del corrispondente raccordo viario nella piena e la libera disponibilità del titolare dell’esercizio medesimo. 4 - Nella specie, non appare dubbio che tale disponibilità non solo non sia stata provata, ma addirittura risulta smentita dai documenti versati in atti e di provenienza del medesimo appellante. In primo luogo, occorre rilevare che le richieste istruttorie formulate dall’amministrazione all’attuale appellante hanno trovato origine nella puntuale segnalazione, in data 16.8.1995, dei proprietari dei fondi latistanti alla strada privata in questione, i quali - nel segnalare l’aggravio delle condizioni di viabilità in ragione della realizzazione del complesso ricettivo - evidenziavano all’amministrazione la natura privata di tale strada e l’inesistenza di titoli di sbocco e transito sulla stessa in favore della proprietà immobiliare acquisita dall’appellante (il cui passaggio era stato, sino ad allora, consentito solo in relazione alle condizioni originarie dei luoghi). Alle conseguenti, reiterate richieste di documentazione idonea a comprovare, mediante atto di intavolazione (secondo il regime di pubblicità immobiliare vigente nelle province autonome di Trento e Bolzano) il diritto d’accesso ( servitù od altro diritto reale ) ai propri terreni dalla strada privata, l’interessato non solo non ha mai fornito adeguata risposta – essendosi limitato a precisare che i terreni di sua proprietà avevano avuto sempre accesso “a memoria d’uomo” dalla “stradina interpoderale” servente le vari particelle (v. le precisazioni del professionista incaricato dall’appellante in data 10 settembre 1997), ma ha ammesso esplicitamente la natura privata della “stradina” (tale espressamente qualificata) in questione (v. dichiarazione sostitutiva del 4.3.1997). 5 - Lo stesso appellante a suo tempo ha dunque rilevato l’insussistenza della natura pubblica del percorso d’accesso ai fondi su cui si sarebbe dovuta realizzare la struttura recettizia ed ha egli stesso evidenziato come si tratti di un viottolo del tutto inidoneo a reggere un carico di traffico connaturale ad un insediamento turistico – alberghiero. 6 - Con il secondo e terzo motivo d’appello, riguardante i nuovi assetti urbanistici impressi ai terreni dal PRG, si censura la sentenza per avere essa ritenuto legittima la diversa destinazione - da alberghiera ad “agricola secondaria” - conferita alla proprietà immobiliare dell’appellante dalle mutate previsioni del piano regolatore intercomunale, adottato – a detta dell’interessato - pur in mancanza del requisito della contiguità territoriale tra i comuni coinvolti e, quindi, in violazione dell’art. 20 della legge provinciale n. 22 del 1991. Vale al riguardo anzitutto osservare che la norma richiamata - successivamente abrogata dalla legge provinciale n. 1 del 2008 - prevede(va) che “ Due o più comuni contermini possono procedere alla redazione di un piano regolatore generale intercomunale qualora per le caratteristiche di sviluppo del rispettivo territorio, sia ritenuto opportuno il coordinamento delle direttive riguardanti l'assetto urbanistico dei comuni stessi………… Il piano intercomunale è adottato con deliberazioni di ciascuno dei consigli comunali dei consumi compresi nel territorio interessato dal piano ed è approvato con la medesima procedura del piano regolatore generale.”. 7 - La norma provinciale riprende le disposizioni dell’articolo 12 della legge urbanistica statale n. 1150 del 1942, il quale a sua volta prevede che “Quando per le caratteristiche di sviluppo degli aggregati edilizi di due o più Comuni contermini si riconosca opportuno il coordinamento delle direttive riguardanti l'assetto urbanistico dei Comuni stessi, il Ministro per i lavori pubblici può, a richiesta di una delle Amministrazioni interessate o di propria iniziativa, disporre la formazione di un piano regolatore intercomunale. “. Parte appellante, con il secondo motivo, assume l’avvenuta violazione dell’art. 20 della citata legge urbanistica provinciale per esservi stata l’adozione ed approvazione di un P.R.G.I. in assenza del requisito della “contiguità” (con riguardo al Comune di Tiarno di Sotto). 8 - Il motivo è infondato. Dalla lettura degli atti del procedimento pianificatorio in oggetto e soprattutto dalla delibera commissariale di definitiva approvazione del piano regolatore, emerge che, alla fine e nonostante iniziali convenzioni tra comuni interessati risalenti al lontano 1992, il comune di Ledro ha adottato un provvedimento di pianificazione non assumibile, per contenuto e procedimento, nella categoria di cui all’articolo 20, riguardando il piano stesso esclusivamente il territorio comunale, senza alcun rilievo ad interessi urbanistici aventi portata ulteriore e superiore all’ambito comunale medesimo. Inoltre, il piano non è stato adottato contestualmente dagli altri comuni contermini o comunque interessati: tant’è che la procedura di adozione ed approvazione è stata quella tipica ed esclusiva del piano regolatore comunale di cui all’articolo 40 (e non 20) della medesima legge provinciale. Un simile procedimento evidenzia l’irrilevanza ed inconferenza del predetto articolo 20, in base al quale, come pure dedotto dallo stesso appellante – seppure per confortare curiosamente il motivo di violazione di legge provinciale - deve essere riconosciuta la qualità di autorità emanante a tutti i Comuni interessati da un piano regolatore generale intercomunale , il quale costituisce, appunto per questo, un atto complesso inscindibile, formato dalla determinazione di tutti gli enti locali di cui sopra e dell’ente locale sovraordinato (Cons. St., Sez. IV, 6-10-1983, n. 701). 9 - Nella specie, niente di ciò si ravvisa, essendosi il procedimento di adozione e di approvazione del piano sviluppato e concluso da parte del solo Comune di Ledro relativamente al proprio territorio. Appare, pertanto, perfettamente corretta l’affermazione dell’impugnata sentenza, secondo la quale, anche a prescindere dal significato aperto dell’espressione “Comuni contermini” (non coincidente con quella di “comuni confinanti”) usata dal legislatore provinciale, la censura di violazione di legge doveva ritenersi superata dal fatto che vi era stata l’adozione commissariale del nuovo P.R.G. per il Comune di Pieve di Ledro e, dunque, lo strumento di riferimento restava quello del suddetto Comune con le scelte per lo stesso operate. 10 - Quanto, infine a queste ultime, cioè alla nuova e diversa destinazione a zona agricola secondaria, anch’essa appare esente da censure così come le relative motivazioni della sentenza del TAR. Premesso, infatti – come esattamente ricordato dall’appellata sentenza – che le scelte di pianificazione urbanistica sono sindacabili solo nei limiti della razionalità, congruenza, logicità e coerenza, nella specie i predetti canoni non risultano violati. Come è agevole rilevare dalla documentazione versata in atti, infatti, l’amministrazione ha dato puntuale e convincente risposta alle osservazioni formulate dall’appellante al piano adottato, ribadendo che “l’area oggetto di osservazione risulta priva di accesso idoneo dalla viabilità pubblica, elemento indispensabile per ogni edificazione con particolare importanza per funzioni di esercizio pubblico come albergo” e puntualizzando nel contempo che “la delicatezza ambientale e paesaggistica impone di non prevedere significativi aumenti di volumetria costruibile nell’intero contesto dell’agglomerato di PUR”, per cui tutti gli edifici sono inseriti in “zona satura” con la “possibilità di ristrutturazione, ma non di aumenti volumetrici”. 11 - Si tratta – come ben osservato dal Tribunale Amministrativo - di valutazioni ineccepibili, che trovano supporto logico in quanto più sopra osservato, con riferimento alle caratteristiche della viabilità d’accesso ai terreni dell’appellante e che esprimono una generale coerenza dell’operato dell’Amministrazione comunale; con ciò escludendosi il paventato sviamento di potere, anche in considerazione del fatto che l’appellante, come già osservato, nonostante le insistite richieste di integrazione documentale alla domanda di concessione, da parte dell’Amministrazione medesima, non si è adeguatamente attivato per l’acquisizione del titolo necessario al rilascio dell’atto concessorio. 12 - In conclusione l’appello va respinto. Le spese del secondo grado possono compensarsi in ragione della complessità procedimentale della vicenda. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, respinge l’appello n. 11292 del 2003. Spese compensate del secondo grado del giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 marzo 2010 con l'intervento dei Signori: Luigi Maruotti, Presidente FF Armando Pozzi, Consigliere, Estensore Sergio De Felice, Consigliere Diego Sabatino, Consigliere Guido Romano, Consigliere DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 14/04/2010