CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 14 aprile 2010 n. 2092 Pres. Maruotti , Est. Pozzi P.C. ( Avv. Tedeschini ) c/ Comune di Chiavari , n.c.

1. Accesso agli atti amministrativi – Valutazione dell’interesse sostanziale - Inammissibilità

2. Accesso agli atti amministrativi – Concessione edilizia in sanatoria – Residente in zona limitrofa – Legittimazione - Sussiste

1. Il diritto d’accesso , che ha natura strumentale alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti , può esser fatto valere senza che l’amministrazione ( o il controinteressato ) possa sindacare , nel merito , la fondatezza della pretesa o dell’interesse sostanziale cui è strumentalmente collegato . La valutazione della fondatezza delle situazioni correlate al diritto d’accesso , infatti , è estranea al procedimento di cui alla L. 241/1990 e si colloca su un piano successivo ed eventuale di ulteriore e diversa tutela giurisdizionale .

2. In materia edilizia , la legittimazione ad impugnare titoli abilitativi sussiste per il fatto stesso che il terzo interessato si trova in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione oggetto di concessione , a prescindere dalla titolarità di diritti reali e da ogni indagine sulla sussistenza di un ulteriore specifico interesse . Tale principio è applicabile anche in materia di accesso , dovendosi riconoscere la posizione legittimante in capo al soggetto residente in una zona limitrofa a quella interessata dal titolo edilizio .

N. 02092/2010 REG.DEC. N. 00817/2010 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la presente DECISIONE Sul ricorso numero di registro generale 817 del 2010, proposto dal signor Pier Emilio Giuseppe Copello, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Tedeschini e Daniele Granara, con domicilio eletto presso il primo in Roma, largo Messico N.7; contro Il Comune di Chiavari, in persona del Sindaco pro tempore, non costituitosi in giudizio; nei confronti di Il signor Pietro Sarti, rappresentato e difeso dagli avvocati Ardo Arzeni e Alessio Petretti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessio Petretti in Roma, via degli Scipioni, 268/A; per la riforma della sentenze breve del T.A.R. LIGURIA - GENOVA: SEZIONE prima n. 00042/2010, resa tra le parti, concernente richiesta di accesso agli atti relativi a condono edilizio. Visto il ricorso in appello con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Pietro Sarti; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 marzo 2010 il Cons. Armando Pozzi e uditi per le parti gli avvocati Granara e Petretti; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO Con ricorso al TAR Liguria notificato in data 19.12.2009, il geom. Copello ha chiesto l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, del provvedimento del dirigente del settore 5 programmazione e politiche urbanistiche del Comune di Chiavari n. 462 del 25.11.2009, che ha accolto l’’istanza di accesso, formulata dal sig. Pietro Sarti, agli atti relativi al procedimento condono edilizio n. 1995/01157 (conclusosi con il rilascio della concessione in sanatoria in favore del medesimo geom. Copello in data 27.10.2006, concernente manufatti realizzati in prossimità del confine delle proprietà). Con l’appellata sentenza, il Tribunale ha respinto il ricorso, ritenendo legittimo il provvedimento comunale, in quanto – per la sua qualità di residente in zona – il signor Sarti vanta un interesse diretto, concreto ed attuale ex art. 22 comma 1 lettera b) della legge n. 241/1990 a prendere visione degli atti relativi alla sanatoria edilizia ottenuta dal geom. Copello. Quest’ultimo ha proposto il presente appello, articolando due motivi, che così possono sintetizzarsi. 1 - Il T.A.R. – nel ravvisare la legittimità del provvedimento che ha ammesso l’accesso - sarebbe incorso in un manifesto errore circa la sussistenza dei presupposti che devono assistere l’istanza di accesso agli atti amministrativi. Ad avviso dell’appellante, non basterebbe ad integrare l’interesse diretto, concreto ed attuale la circostanza dì risiedere in una zona limitrofa a quella interessata dal titolo edilizio, soprattutto se da tale zona il manufatto in questione, di minimo impatto volumetrico, non è visibile che con difficoltà. D’altra parte, prosegue l’appellante, interpretando in modo estensivo il concetto di “chiunque” -indicato dalla legge n. 241 del 1990 per riconoscere la legittimazione a proporre istanza d’accesso - si giungerebbe ad accordare, in capo ad ogni soggetto, la possibilità di prendere visione dei titoli edilizi relativi ad ogni immobile realizzato sul territorio comunale, a prescindere dall’ identificazione del suo interesse concreto ed attuale. Così ragionando si arriverebbe alla incongrua conclusione di porre nel nulla il principio, pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza, del divieto per il privato di operare un controllo generalizzato sull’attività della pubblica amministrazione. Infatti, nel caso di specie non sussisterebbero le condizioni soggettive di cui all’art. 22, comma 1, della legge n. 241/1990, in quanto il richiedente non risulta né ha dimostrato di essere confinante e proprietario del terreno da cui poter scorgere un intervento edilizio peraltro di modestissime dimensioni e perciò neppure percepibile. Di qui, la mancanza anche di una qualsiasi lezione derivata o derivante dal predetto intervento. 2 - A riscontro della richiesta di informazioni formulata nei suoi confronti ai sensi dell’articolo 3 del DPR n. 184/2006, nel corso del procedimento il signor Copello ha motivatamente opposto la propria contrarietà, osservando l’erroneità di_quanto assunto. nell’istanza del signor_Sarti, secondo cui lo stesso avrebbe inteso legittimare la propria domanda in qualità di residente in proprietà confinante. Del tutto inopinatamente, senza che il signor Sarti si fosse occupato di dimostrare quale fosse l’interesse, quali fossero le circostanze che lo avrebbero legittimato all’accesso e senza che il Comune avesse effettuato alcuna verifica al riguardo, lo stesso è stato autorizzato a prendere visione e ad estrarre copia degli atti domandati e ciò, per di più, nonostante la ferma, motivata e circostanziata opposizione dell’appellante. Così facendo l’amministrazione avrebbe posto in essere una doppia illegittimità: da un lato, per non avere essa verificato ed accertato quanto genericamente asserito dal privato istante, con particolare riferimento all’accertamento della sussistenza dei fatti e delle circostanze solo dichiarate, ma alcun modo documentate; dall’altro, per non avere preso in alcuna considerazione le osservazioni dell’appellante, in tal modo ponendo in essere una grave carenza istruttoria e motivazionale. Si è costituito in giudizio l’appellato per contestare, con ampia e documentata memoria, l’ammissibilità e la fondatezza del ricorso. Alla pubblica udienza del 2 marzo 2010 la causa è stata trattenuta in decisione DIRITTO 1. Con il provvedimento impugnato in primo grado, il Comune di Chiavari ha accolto la domanda di accesso formulata dall’appellato, volta ad ottenere copia degli atti riguardanti una sanatoria di un immobile, realizzato dall’appellante. Questi, col ricorso di primo grado, ha impugnato il provvedimento che ha consentito l’accesso e, con l’appello in esame, ha impugnato la sentenza del TAR per la Liguria che ha respinto il suo ricorso. 2. Il primo motivo d’appello, con cui si contesta la legittimazione a proporre istanza di accesso da parte dell’appellato, per non avere egli dimostrato di possedere una posizione qualificante in relazione al manufatto condonato dall’appellante, è palesemente infondato. In via generale deve ricordarsi che la legge 7-8-1990, n. 241, nel fornire definizioni e princìpi in materia di accesso, ha qualificato il «diritto di accesso» (formula enfatica che definisce in realtà una situazione di interesse legittimo in senso tecnico: Cons. St., Ad. Plen. n. 16/1999) come il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, mentre per «interessati» ha inteso tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso ( art. 22, comma 1, lett. a) e b). Al contempo, la stessa legge n. 241 del 1990, nella parte novellata dalla lettera a) del comma 1 dell’art. 10 della legge 18 giugno 2009, n. 69, conferisce al “diritto” di accesso, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, valore di “principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza” (art. 22, comma 2, come sostituito dalla legge n. 69/2009 cit.). Questa Sezione ha avuto modo, anche recentemente, di rilevare che se, da un lato, il diritto d'accesso vale a tutelare interessi individuali di ampiezza tale da incontrare solo il limite della giuridicità, esso, al contempo, è collegato a una riforma di fondo dell'amministrazione, ispirata ai principi, di democrazia partecipativa, della pubblicità e trasparenza dell'azione amministrativa, la quale costituisce, come già visto "principio generale" e che si inserisce a livello comunitario nel più generale diritto all'informazione dei cittadini rispetto all'organizzazione e alla attività soggettivamente amministrativa, quale strumento di prevenzione e contrasto sociale ad abusi ed illegalità. In questo quadro complesso e moderno di pubblica amministrazione, la nozione di interesse giuridicamente rilevante si configura, nell'insegnamento di questo Consiglio (cfr. Ad. Plen., 20 aprile 2006 , n. 7), come il complesso di situazioni soggettive che, più che fornire utilità finali, risultano caratterizzate per il fatto di offrire al titolare dell'interesse poteri di natura procedimentale, volti in senso strumentale alla tutela di altri interessi giuridicamente rilevanti, che vengano a collidere o comunque ad intersecarsi con l'esercizio di pubbliche funzioni e che, ripetesi, travalicano la dimensione della tutela processuale di diritti soggettivi o interessi legittimi, la cui azionabilità diretta prescinde dal preventivo esercizio del diritto d' accesso (cfr. art. 1, comma 1, ultimo periodo legge n. 1034/1971, come novellato dalla legge n. 205/2000 ), così come l'esercizio del secondo prescinde dalla prima. Il carattere essenzialmente strumentale di tali posizioni si riflette inevitabilmente sulla relativa azione, con la quale la tutela della posizione soggettiva è assicurata. In altre parole, la natura strumentale della posizione soggettiva riconosciuta e tutelata dall'ordinamento con la legge n. 241 del 1900 caratterizza marcatamente la strumentalità dell'azione correlata e concentra l'attenzione del legislatore, e quindi dell'interprete, sul regime giuridico concretamente riferibile all'azione, al fine di assicurare, al tempo stesso, la tutela dell' interesse ma anche la certezza dei rapporti amministrativi e delle posizioni giuridiche di terzi controinteressati. Di qui, come detto, discende (oltre la già rilevata natura provvedimentale degli atti con cui la P. A. contesta o contrasta il diritto d' accesso ) la natura astratta o acausale del diritto d' accesso, il quale può essere fatto valere senza che l'amministrazione (o il controinteressato) possa sindacare, nel merito, la fondatezza della pretesa o dell'interesse sostanziale cui quel diritto è correlato e strumentalmente collegato. La valutazione della fondatezza delle situazioni correlate al diritto d’accesso è estranea al procedimento di cui alla legge n. 241 del 1990 e si colloca su un piano successivo ed eventuale di ulteriore e diversa tutela giurisdizionale. In conclusione, l'amministrazione (o il controinteressato) non può negare il diritto d' accesso semplicemente contestando il merito della fondatezza dell' interesse sostanziale cui quel diritto è, come detto, strumentalmente collegato (Cons. St., sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 63 ). 3. Circa il diritto di accesso agli atti in materia edilizia, l’individuazione della “situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso” (art. 22 legge n. 241 del 1990) è operata - almeno nel suo nucleo essenziale e salvi ulteriori criteri di determinazione correlati eventualmente ad interessi di altra natura - direttamente dalla legislazione, che di seguito si riporta. L’articolo 31, comma 9, della legge 17.8.1942, n. 1150, già disponeva che “chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione”. L’articolo 5 del Testo unico approvato col d.P.R. 6-6-2001, n. 380, nel fissare competenze e responsabilità dello “sportello unico per l'edilizia”, ha individuato quella di “fornire informazioni sulle materie di cui al punto a)” (cioè sul rilascio dei titoli abilitativi) “anche mediante predisposizione di un archivio informatico”, al dichiarato fine di consentire a chiunque vi abbia interesse “l'accesso gratuito, anche in via telematica, ….all'elenco delle domande presentate, allo stato del loro iter procedurale, nonché a tutte le possibili informazioni utili disponibili”. Quanto alla legislazione della Regione Liguria, l’articolo 31, comma 9, della legge 6-6-2008, n. 16, riporta il contenuto dell’art. 20, comma 7, del testo unico n. 380 del 2001, disponendo che “dell'avvenuto rilascio del permesso di costruire è data notizia al pubblico mediante affissione all'Albo pretorio con la specificazione delle opere da eseguire, del titolare e della località interessata. Gli estremi del permesso di costruire sono indicati nel cartello esposto presso il cantiere, secondo le modalità stabilite nel regolamento edilizio”. 4. Circa la definizione dell’interesse “giuridicamente tutelato”, la giurisprudenza amministrativa, se da un lato ha fornito del concetto di “chiunque” una portata non incondizionatamente espansiva, tale, cioè, da non ricomprendervi qualsiasi persona (come la formulazione letterale della norma potrebbe far supporre), al contempo ha fornito allo stesso concetto una portata sostanzialistica, che prescinde dalla sola titolarità di diritti reali insistenti su terreni direttamente confinanti con quello ove è stato realizzato l’intervento edilizio, ma ricomprende qualsiasi situazione, anche di fatto, di “stabile collegamento” con l’area comprendente il terreno edificato. In proposito, si è anche recentemente ribadito che la legittimazione ad impugnare titoli abilitativi edilizi sussiste per il fatto stesso che il terzo si trova in una situazione, appunto, di “stabile collegamento” con la “zona” interessata dalla costruzione oggetto di concessione, a prescindere da ogni indagine sulla sussistenza di un ulteriore specifico interesse. Per la giurisprudenza (Cons. St., sez. VI, 26 luglio 2001, n. 4123, e, con specifico riferimento alle concessioni in sanatoria, Cons. St., V, 7 maggio 2008, n. 2086), il proprietario o il possessore dell'immobile o il semplice residente o domiciliato nella zona interessata è legittimato a ricorrere in ragione di tale stabile collegamento, idoneo a radicare una posizione d'interesse, differenziata rispetto a quella posseduta dal "quisque de populo", all' impugnazione di una concessione edilizia in sanatoria (v. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2009, n. 7491). 5. Potendosi senz’altro applicare i principi sopra esposti ancche quando si tratti di richieste di accesso agli atti in materia edilizia (o ad una concessione in sanatoria), nella specie rileva la provata qualità dell’appellato di residente “in una zona limitrofa a quella interessata dal titolo edilizio“, peraltro ammessa dallo stesso appellante (pag. 5 del gravame) e anche risultante dalla certificazione anagrafica in atti. Quanto, poi, alle argomentazioni sollevate dall’appellante circa l’assenza di contiguità delle aree, alla mancanza di impatto visivo dell’intervento, alla mancanza di titolo di proprietà in capo all’appellato, esse non valgono, per quanto detto, ad elidere la legittimazione ad esercitare il diritto d’accesso alla documentazione. Infatti, quanto alla posizione dei terreni, si tratta certamente di distanze reciproche non cospicue (tali da non elidere la nozione di “ area “ rilevante ai fini del collegamento stabile con essa) , come agevolmente desumibile appellante dagli atti depositati (e da cui risulta una distanza di circa metri 13,590); quanto alla natura, consistenza ed incidenza visiva del manufatto assentito, si tratta di questioni inerenti l’interesse sostanziale all’eventuale impugnativa del titolo concessorio, ma non certo quello strumentale all’accesso; quanto alla mancanza di titoli di proprietà in capo all’appellato, si tratta di questione irrilevante ai fini della legittimazione per l’esercizio del diritto d’accesso, come sopra esposto. 6. In conclusione, l’appello va respinto. La condanna al pagamento delle spese e degli onorari del secondo grado del giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono, come di regola, la soccombenza. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, rigetta l’appello n. 817 del 2010. Condanna l’appellante al pagamento delle spese ed onorari del presente giudizio in favore dell’appellato costituito, liquidati in euro 4.000,00 (quattromila), oltre spese generali, IVA e CPA. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 marzo 2010 con l'intervento dei Signori: Luigi Maruotti, Presidente FF Armando Pozzi, Consigliere, Estensore Sergio De Felice, Consigliere Diego Sabatino, Consigliere Guido Romano, Consigliere DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 14/04/2010