N. 08759/2009 REG.DEC. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la presente DECISIONE Sul ricorso numero di registro generale 1230 del 2004, proposto da: De Magistris Massimiliano, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Palma, con domicilio eletto presso Studio Palma - Schettini in Roma, Foro Traiano N. 1 A; Nardini Sergio, Iannace Gino, Velotta Raffaele, Adiletta Giovanni, Mangone Fabio, Cocozza Rosa, Breglio Giovanni, Delle Donne Roberto, Di Maio Rosa, Marrucci Lorenzo, Lo Storto Corrado, Costantini Aniello, Rizzo Renato, Pagano Stefano, Corti Lorenza, De Capua Claudio, Visone Ciro, Barbuto Gennaro Maria; contro Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, Universita' degli studi di Napoli "Federico II", in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall’ Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, sono ex lege domiciliati; per la riforma della sentenza del TAR CAMPANIA – Sede di NAPOLI- Sezione II n. 00358/2003, resa tra le parti, concernente VALUTAZIONE DOTTORATO DI RICERCA AI FINI ECONOMICI E DI CARRIERA. Visto il ricorso in appello con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ Universita' degli studi di Napoli "Federico II"; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 novembre 2009 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l'Avv. Buccellato per delega dell'Avv. Palma e l'Avv. dello Stato Borgo; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Con il ricorso di primo grado, l’odierna parte appellante aveva chiesto l’annullamento della circolare del Rettore dell'Università degli Studi di Napoli "Federico II" prot. n. 2000011093 - 24/2/2000, con cui l'Amministrazione si era nuovamente espressa negativamente circa il riconoscimento in favore dei ricercatori universitari, ai fini economici e di carriera, del periodo di frequenza del corso di dottorato di ricerca e di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e conseguenziale, comunque volto a negare il diritto ad ottenere il riconoscimento, ai fini economici e di carriera, del periodo di dottorato di ricerca; nonchè per l'accertamento e la declaratoria del diritto ad ottenere, ai sensi dell'art. 103 D.P.R. n. 382/80, come modificato dall'art. 1, comma 24°, della legge 14/1/99 n. 4, il riconoscimento per intero del periodo di dottorato di ricerca anche ai fini economici e di progressione in carriera, con attribuzione del relativo trattamento economico e giuridico, con rivalutazione monetaria ed interessi, e per la conseguente condanna dell'Università degli studi di Napoli "Federico II" alla corresponsione di tutte le differenze stipendiali per l'effetto dovute, oltre alle maggiori somme spettanti a titolo di rivalutazione monetaria ed interessi per il ritardato pagamento, a far data dal giorno di maturazione dei singoli ratei fino all'effettivo soddisfo. Il tema devoluto al Tar concerneva la spettanza o meno del diritto del ricercatore confermato di conseguire il beneficio del riconoscimento, agli effetti economici e di carriera, del periodo di dottorato di ricerca, ai sensi dell'articolo 103, comma 3°, del D.P.R. n. 382/80, come modificato ed integrato dall'articolo 1, comma 24º, della legge n. 4/99. A parere degli originari ricorrenti di primo grado, infatti, il beneficio in parola sarebbe stato chiaramente introdotto dalla citata disposizione dell'articolo 1, comma 24º, della legge n. 4/99 e sarebbe stato confermato, in chiave interpretativa, dall'articolo 8, comma 8°, della legge n. 370/99. Né poteva avere alcuna rilevanza negativa la sopravvenuta disposizione di cui all'articolo 23 della legge n. 488/99 che, nel negare nuovamente il suddetto beneficio, avrebbe chiaramente natura innovativa ed irretroattiva e quindi, in base al principio tempus regit actum, non potrebbe essere applicato nei loro confronti (la loro posizione sarebbe già caratterizzata dall'acquisto del diritto al riconoscimento, dal momento che le istanze sarebbero tutte antecedenti all'entrata in vigore di tale ulteriore disposizione: si trattava, nella sostanza, di un diritto quesito). Essi hanno conseguentemente lamentato la sussistenza dei vizi di violazione di legge, violazione e falsa applicazione dell'art. 103 del D.P.R. n. 382/80, come modificato dall'art. 1, comma 24°, della legge 14/1/99 n. 4, violazione dell'art. 8, comma. 8, della legge n. 370 del 19/10/99, violazione e falsa applicazione dell'art. 23 della legge n. 488/99, violazione e falsa applicazione della legge n. 28/80. violazione dell'art. 11 delle preleggi, eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità e contraddittorietà, difetto di motivazione e di istruttoria. Il Tar, ricostruito il quadro normativo sotteso alla materia, ha richiamato l’ultimo intervento legislativo incidente sul disposto di cui all’art. 103, comma. III, del DPR n. 382 del 1980: l’art 23 della legge n. 488/1999 ("nonchè, a domanda, il periodo corrispondente alla frequenza dei corsi di dottorato di ricerca ai soli fini del trattamento di quiescenza e previdenza con onere a carico del richiedente" ). Quanto a tale disposizione, di portata certamente sfavorevole, a parte appellante, ne ha affermato la portata interpretativa (e non già innovativa, siccome preteso nel ricorso di primo grado) e la diretta incidenza sulla pretesa oggetto della controversia, affermando che l’Amministrazione fosse tenuta ad applicare il suindicato precetto anche retroattivamente. Il provvedimento al riguardo adottato dall’Università nel maggio del 2000 (e successivi e precedenti) non poteva che essere giustamente negativo per le ragioni del richiedente, attesa la sopravvenuta disposizione di cui all'articolo 23 della legge n. 488 del 23 dicembre 1999, che ha limitato il riconoscimento del dottorato di ricerca ai soli fini del trattamento di quiescenza di previdenza (e non anche ai fini della carriera, come disposto dalla cennata disposizione dell'articolo 1, comma 24º, della legge n. 4 del 14 gennaio 1999.) Ritenuta quindi la assoluta impossibilità giuridica per l’odierna parte appellante di ottenere il riconoscimento in oggetto il Tar ne ha fatto discendere l’assorbimento dei restanti motivi di censura postulanti vizi dell’esercizio della discrezionalità amministrativa: secondo il Tar, peraltro, la impossibilità giuridica del petitum era assoluta e prescindeva dalla circostanza che i ricercatori fossero stati confermati in data antecedente, o successiva, al 3.2.1998. I primi giudici, in ultimo, hanno negato che fosse meritevole di considerazione la questione di legittimità costituzionale prospettata in ricorso: il pubblico dipendente non vanta alcun diritto quesito o legittima aspettativa all'immodificabilità della sua posizione, dal momento che la disciplina del pubblico impiego è improntata al preminente interesse pubblico Parte appellante ha censurato la predetta sentenza chiedendone l’annullamento in quanto viziata da errori di fatto ed illegittima. In punto di fatto ha premesso che aveva presentato l’istanza volta a conseguire il beneficio del riconoscimento, agli effetti economici e di carriera, del periodo di dottorato di ricerca, ai sensi dell'articolo 103, comma 3°, del D.P.R. n. 382/80, come modificato ed integrato dall'articolo 1, comma 24, della legge n. 4/99 entro l’anno dall’entrata in vigore di quest’ultimo testo di legge Ha ricostruito il succedersi delle modifiche legislative in subiecta materia ed ha fatto presente che, contrariamente a quanto affermato dal Tar, all’indomani dell’entrata in vigore della interpolazione di cui alla legge n. 4/1999, nessuna incertezza interpretativa sussisteva: da numerosi Atenei vennero riconosciute fondate le richieste dei ricercatori confermati volte ad ottenere il riconoscimento, agli effetti economici e di carriera, del periodo di dottorato di ricerca. Anche alla stregua della successiva modifica di cui all’art. 8 comma 8 della legge n. 370/1999, la esattezza di tale tesi non venne sostanzialmente messa in dubbio. La sopravvenuta disposizione di cui all'articolo 23 della legge n. 488 del 23 dicembre 1999 aveva ulteriormente modificato l’art. 103 del DPR n. 382/1980. Essa non aveva certamente natura interpretativa (come inesattamente affermato dal Tar): del pari tale natura non poteva essere attribuita all’art. 8 comma 8 della legge n. 370/1999 (che era finalizzato a porre con certezza le condizioni legittimanti l’ottenimento del prescritto beneficio) Per ragioni finanziarie di contenimento della spesa pubblica,il legislatore del 1999, con l’art. n. 23 della legge n. 488, innovò la preesistente disciplina. Lo jus superveniens non era applicabile a parte appellante in quanto interpolazione avente efficacia innovativa e, pertanto, non retroattiva, in ossequio ad elementari principi di equità giuridica. Nel caso di specie, peraltro, ci si trovava in presenza di un rapporto giuridico definitivamente perfezionatosi, sebbene ne fossero tuttora pendenti gli effetti. Con memoria ritualmente depositata sono state puntualizzate e ribadite le critiche alla decisione di primo grado già esposte nel ricorso in appello. DIRITTO L’appello deve essere accolto con conseguente riforma dell’impugnata decisione ed accoglimento del ricorso di primo grado, nei termini della motivazione che segue. La impugnata decisione ha respinto la pretesa dell’odierna parte appellante alla stregua del disposto di cui all’art. 23 della legge n. 488/1999 ed attribuendo, al medesimo, portata interpretativa e, pertanto, retroattiva. La decisione appellata, infatti, da un canto riconosce che il testo originario dell’art. 103 del DPR n. 382/1980 nel testo modificato ed integrato, dapprima dalla legge n. 4/1999 (art. 1, comma.24,: “All'art. 103, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: "nonché, a domanda, il periodo corrispondente alla frequenza di corsi di dottorato di ricerca, con onere a carico del richiedente in ordine al trattamento di quiescenza e previdenza") e poi dal disposto dell'art. 8, comma 8, della l. 19 ottobre 1999, n. 370 (secondo cui "Il riconoscimento del periodo di frequenza del dottorato di ricerca ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza e ai fini della carriera dei ricercatori universitari di cui all'articolo 103 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, come modificato dall'articolo 1, comma 24, della legge 14 gennaio 1999, n. 4, deve essere richiesto entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge ovvero, se successiva, entro un anno dalla conferma in ruolo") avrebbe comportato l’accoglimento della tesi dell’originaria parte ricorrente di primo grado. Il Tar, però, ha respinto la pretesa di parte appellante alla stregua del sopravvenuto disposto di cui all’art. 23 della legge n. 488/1999 (1. All'art. 103, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, come modificato dal comma 24 dell'art. 1 della legge 14 gennaio 1999, n. 4, le parole da: "nonché, a domanda" fino alla fine del comma sono sostituite dalle seguenti: "nonché, a domanda, il periodo corrispondente alla frequenza dei corsi di dottorato di ricerca ai soli fini del trattamento di quiescenza e previdenza con onere a carico del richiedente"). In ordine al significato della disposizione da ultimo menzionata parte appellante concorda con la tesi dei primi giudici, secondo cui essa avrebbe dettato un precetto incompatibile con le proprie aspirazioni. Senonchè, come già accennato dianzi, l’appellante contesta che, ratione temporis, la disposizione medesima sia applicabile al caso di specie. Ciò perché la domanda di riconoscimento a fini di carriera del periodo corrispondente alla frequenza dei corsi di dottorato di ricerca fu presentata durante la vigenza del testo introdotto dall’art.,1 comma 24, della legge n. 4/1999 e nei rispetto dei termini di cui all’art. 8, comma 8, della legge n. 370/1999. L’eventuale provvedimento di accoglimento dell’Università (mai emesso, peraltro) avendo unicamente valore ricognitivo, non poteva considerarsi coelemento perfezionativo della fattispecie, ma semplice atto a natura ricognitiva di un diritto potestativo già esercitato con la proposizione della domanda nei termini di legge. Tale diritto quesito non poteva essere intaccato dalla sopravvenuta disposizione di cui all’art. 23 della legge n. 488/1999. La questione devoluta all’esame del Collegio, pertanto, riposa unicamente nella valutazione della natura e della portata di tale ultima norma: ciò perché vi è pieno accordo tra le parti di causa che la tesi di parte appellante poteva considerarsi pienamente fondata antecedentemente all’entrata in vigore dell’ art. 23 della legge n. 488/1999. In difformità rispetto a quanto ritenuto dal Tar, ritiene il Collegio che la pretesa di parte appellante debba trovare accoglimento. Deve in proposito rammentarsi che gli innesti legislativi nel corpo dell’art. 103 del DPR n. 382/1980, per la parte di interesse nell’ambito del presente procedimento, sono stati ben tre. Quello di cui alla legge n. 4/1999 prevede, per la prima volta, la conseguibilità dell’invocato beneficio: e ciò sia a fini previdenziali, che di carriera. La disposizione successiva, di cui all’art. 8 comma 8 della legge n. 370/1999, detta unicamente una disciplina relativa ai termini di presentazione delle istanze. Essa specifica espressamente l’ambito applicativo della disposizione precedente (“Il riconoscimento del periodo di frequenza del dottorato di ricerca ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza e ai fini della carriera dei ricercatori universitari di cui”) ma, quale che sia la portata (interpretativa od innovativa) da attribuire a tale incipit, la questione non ha rilievo nell’odierno giudizio (contrariamente a quanto ritenuto dal Tar). Ciò che infatti non può assolutamente sottacersi è che la sopravvenuta disposizione di cui all’art. 23 della legge n. 488/1999, produce un effetto soppressivo, rispetto alla riconoscibilità del beneficio a fini di carriera. Il Tar stabilisce un non condivisibile parallelismo tra la disposizione di cui all’art. 8, comma 8, della legge n. 370/1999 e quella, sfavorevole a parte appellante, in ultimo citata. Secondo tale assunto, attribuita portata interpretativa alla prima, analoga qualificazione (con conseguente corollario di retroattività) doveva attribuirsi alla seconda. Detto assunto non appare condivisibile. E ciò non soltanto perché tale qualificazione non è stata impressa dal legislatore. Il Collegio, infatti, condivide l’orientamento dottrinario e giurisprudenziale secondo il quale “la giurisdizione comune può verificare se, anche a prescindere dall'esplicita autoqualificazione, un precetto legislativo si riveli come effettivamente idoneo ad assolvere una funzione interpretativa, e cioè come disposizione che non ha significato autonomo, ma lo acquista solo nel collegamento e nell'integrazione con precedenti disposizioni di cui chiarisce il senso e la portata, ovvero se difetti in realtà, nel meccanismo legislativo, quella necessaria saldatura fra precetti normativi, l'uno attributivo di significato, l'altro oggetto di quell'attribuzione, essendo finalizzato, dunque, il rilevamento del giudice, in questa seconda ipotesi, non già alla denuncia, di per sé, di un abuso di interpretazione, bensì all'accertamento circa la reale natura dell'intervento del legislatore e gli effetti che ne conseguono in relazione ai diritti tutelati” (si veda, di recente, Cassazione civile , sez. lav., 05 marzo 2007, n. 5048). Ciò che rileva – e che non è stato colto dal Tar- è invece la circostanza che l’art. 23 della legge n. 488/1999 ha introdotto una diversa "regula juris" con riferimento alla predetta disciplina, e pertanto deve qualificarsi come innovativa e non già di interpretazione autentica, avendo introdotto un nuovo ambito applicativo, nient'affatto ricavabile dalla disposizione asseritamente “interpretata”, ed anzi, espressamente collidente con il testo della medesima. Va da sé che, in carenza di specifica clausola di retroattività, detta disposizione non può che produrre effetti per l’avvenire. L’evenienza verificatasi, appare addirittura trasmodare quella tratteggiata nella nota decisione della Corte di Cassazione che ha sotto il profilo teorico scandagliato la materia, secondo cui “la qualificazione di una legge come atto di interpretazione autentica di preesistenti norme giuridiche non può fondarsi sul mero titolo del testo legislativo o sui lavori preparatori, ovvero sull'intenzione del legislatore in sè considerata, ma presuppone una particolare struttura della fattispecie normativa, per la quale la legge medesima, essendo rivolta ad imporre una data interpretazione di una precedente norma, con efficacia retroattiva, non è suscettibile di applicazione autonoma, ma si integra con la norma interpretata, nel senso che la disciplina da applicarsi ai singoli casi concreti deve essere desunta cumulativamente da quest'ultima e dalla norma interpretativa. Pertanto, non può riconoscersi natura interpretativa alla disposizione che, riformulando in modo più chiaro ed appropriato una norma preesistente, la abroghi e provveda a regolare per il futuro ed in modo autonomo la stessa materia.”( Cassazione civile , sez. I, 22 ottobre 1981, n. 5533). Tale approccio ermeneutico, ad evidenti fini di tutela delle situazioni soggettive e di certezza del diritto, è stato condiviso dalla giurisprudenza amministrativa, che ha avuto modo di precisare che, a determinate condizioni una disposizione di legge, (nel caso di specie si trattava dell'art. 3 comma 74, l. 24 dicembre 2003 n. 350) pur avendo natura interpretativa e quindi retroattiva, non può trovare applicazione per fatti precedenti alla sua entrata in vigore, pena l'incostituzionalità della stessa. Ciò in quanto, affinché una norma interpretativa e quindi retroattiva possa essere considerata costituzionalmente legittima, è necessario che la stessa si limiti a chiarire la portata applicativa di una disposizione precedente; non integri il precetto di quest'ultima e infine non adotti un'opzione ermeneutica non desumibile dall'ordinaria esegesi della stessa. Fermo restando che l'efficacia retroattiva della legge di interpretazione autentica è soggetta al limite del rispetto del principio dell'affidamento dei consociati alla certezza dell'ordinamento giuridico, con la conseguente illegittimità costituzionale di una disposizione interpretativa che indichi una soluzione ermeneutica non prevedibile rispetto a quella affermatasi nella prassi.(Consiglio Stato , sez. VI, 27 dicembre 2007, n. 6664). Deve pertanto escludersi, alla stregua dei suindicati canoni interpretativi, e considerata la portata soppressiva e sostitutiva del precetto la applicabilità retroattiva della disposizione di cui al citato art. 23 della legge n. 488/1999. Per completezza peraltro, deve affermarsi che la tesi del Tar volta a qualificare detta ultima disposizione qual avente natura interpretativa, non convince sotto un ulteriore tranciante profilo. Secondo la Corte costituzionale, infatti, “il divieto di retroattività della legge - pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve in principio attenersi - non ha dignità costituzionale, salva per la materia penale: il legislatore, pertanto, può emanare sia disposizioni di «interpretazione autentica», che determinano - chiarendola - la portata precettiva della norma interpretata fissandola in un contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa, sia norme innovative con efficacia retroattiva, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti. La norma che deriva dalla legge di «interpretazione autentica» non può ritenersi irragionevole ove si limiti ad assegnare alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario.(Corte costituzionale, 07 luglio 2006, n. 274). Il Tar, ha riconosciuto all’art. 23 della legge n. 488/1999 tale ultima portata effettuale e chiarificatoria, omettendo di considerare che il testo di legge asseritamente “interpretato”, non era (più) quello di cui all’art. 103 del DPR n. 382/1980, siccome interpolato dalla legge n. 4/1999 (laddove, forse, la tesi dei primi giudici poteva presentare aspetti di plausibilità). Il testo asseritamente “interpretato”, infatti, era quello risultante dalla ulteriore modifica di cui all’art. 8 comma 8 della legge n. 370/1999. Rispetto a tale combinato-disposto, in ultimo citato, l’ art. 23 della legge n. 488/1999 si relaziona in termini non già interpretativi, ma soppressivo/abrogativi, dettando una regola del tutto contraria a quella antecedentemente contenuta. Posto che non è contestato che parte appellante avesse presentato la domanda antecedentemente alla entrata in vigore della legge n. 488/1999, e che nessun effetto può attribuirsi alla circostanza che l’Amministrazione avesse – o meno- medio tempore adottato provvedimenti istruttori, denegatori, o financo eventualmente parzialmente accoglitivi (la determinazione amministrativa, in sebiecta materia possiede valenza non già concessorio/attributiva, ma ricognitiva di un diritto potestativo nascente direttamente dalla disposizione di legge), deve affermarsi che, in accoglimento del ricorso in appello, ed in riforma della appellata decisione, deve essere accolto il ricorso di primo grado con vincolo per l’Amministrazione di adottare i provvedimenti conseguenziali. Le spese del giudizio devono essere compensate, sussistendo all’evidenza le condizioni di legge riposanti nella particolarità e novità delle questioni giuridiche sottese alla controversia. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello in epigrafe lo accoglie nei termini di cui alla motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata accoglie il ricorso di primo grado. Spese compensate Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2009 con l'intervento dei Signori: Giuseppe Barbagallo, Presidente Domenico Cafini, Consigliere Roberto Garofoli, Consigliere Bruno Rosario Polito, Consigliere Fabio Taormina, Consigliere, Estensore

CHIARA DI SERI Interpretazione (e retroattività) "non autentica” Sommario: 1. La decisione del Consiglio di Stato – 2. Interpretazione autentica e retroattività – 3. Abrogazione retroattiva ed “interpretatio abrogans” del legislatore. 1. La decisione del Consiglio di Stato - Con la sentenza in epigrafe il Consiglio di Stato si è pronunciato nell’ambito di una controversia promossa da un gruppo di ricercatori confermati per ottenere il riconoscimento, ai fini economici e di carriera, del periodo di dottorato di ricerca. Il T.a.r. aveva respinto la domanda dei ricorrenti sul presupposto che la disposizione invocata dagli stessi a fondamento del beneficio - l’art. 103 del d.p.r. n. 382/80, come modificato ed integrato dalla l. n. 4/99 - era stata oggetto di interpretazione autentica ad opera della l. n. 488/99, che ha limitato il riconoscimento del dottorato di ricerca ai soli fini del trattamento di quiescenza e previdenza e non anche ai fini di carriera. La sentenza era stata quindi censurata mediante la riproposizione dell’argomentazione, contenuta nel ricorso di primo grado, secondo cui la disposizione sopravvenuta che negava il beneficio aveva natura innovativa e, pertanto, non poteva essere applicata retroattivamente. Il Consiglio di Stato ha accolto i motivi di impugnazione sostenendo come la l. n. 488 - avendo introdotto una «diversa “regula juris”» con riferimento alla precedente disciplina, prevedendone un nuovo ambito applicativo «nient’affatto ricavabile dalla disposizione asseritamente “interpretata”, ed anzi, espressamente collidente con il testo della medesima» - debba qualificarsi come innovativa e non di interpretazione autentica. Il giudice di appello ha conseguentemente ritenuto che la disposizione in esame, in considerazione della sua portata «soppressivo/sostitutiva» e dell’assenza di una specifica “clausola di retroattività”, abbia efficacia solo per l’avvenire. A sostegno di tale impostazione il Consiglio di Stato ha ricostruito l’orientamento giurisprudenziale in materia di interpretazione autentica. Al riguardo, infatti, la Corte di Cassazione ha avuto modo di chiarire - in una pronuncia ormai risalente[1] richiamata dalla giurisprudenza amministrativa - che «non può riconoscersi natura interpretativa alla disposizione che, riformulando in modo più chiaro ed appropriato una norma preesistente, la abroghi e provveda a regolare per il futuro ed in modo autonomo la stessa materia». Più recentemente, la Corte costituzionale, nel definire i limiti di legittimità di una legge di interpretazione autentica, ha ribadito che una disposizione interpretativa rispetta il principio di ragionevolezza laddove assegni «alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile in una delle possibili letture del testo originario»[2]. Una norma interpretativa, dunque, chiarisce il significato di una disposizione “polisenso”, scegliendo, tra le varie opzioni ermeneutiche ricavabili dalla disposizione interpretata, una delle possibili e “plausibili” letture. Non può invece essere considerata tale una norma che, riformulando in modo più chiaro ed appropriato una disposizione preesistente, la abroghi e provveda a disciplinare per il futuro la stessa materia con una regola contraria. 2. Interpretazione autentica e retroattività – La ricostruzione del quadro normativo offerta dal giudice amministrativo nella sentenza in epigrafe si presta ad alcune brevi considerazioni sui rapporti tra interpretazione autentica e retroattività nonché sulla fattispecie dell’abrogazione retroattiva. Con riguardo al primo profilo, la dottrina ha innanzitutto evidenziato come il fondamento dell’interpretazione autentica vada rintracciato nel parallelismo tra potere legislativo e funzione ermeneutica: è infatti «naturale che l’organo che ha il potere di legiferare abbia quello d’interpretare, in via generale, le leggi che va emanando o quelle già emanate»[3]. E’ stato quindi sostenuto che «le leggi di interpretazione (…) sono leggi naturalmente retroattive, a differenza delle altre leggi che sono naturalmente irretroattive», con la conseguenza che «laddove una legge che voglia essere retroattiva deve dichiararlo espressamente o porre disposizioni tali che non siano interpretabili altrimenti che come norme retroattive» mentre «una legge di interpretazione per ciò solo è retroattiva, e se vuole essere irretroattiva deve dichiararlo»[4]. Tuttavia, a fronte del pericolo di arbitrio nell’adozione della “formula” della legge interpretativa, si è affermato l’orientamento secondo cui, anche a voler ritenere le leggi interpretative una categoria dotata di una propria autonomia concettuale, i limiti che esse incontrano sono comunque gli stessi che si impongono al legislatore retroattivo[5]. Una legge di interpretazione autentica, infatti, può essere illegittimamente utilizzata per dotare di efficacia retroattiva disposizioni in realtà innovative al fine di realizzare sanatorie e di incidere sui processi pendenti e sul giudicato. Al riguardo, fin dalle prime pronunce aventi ad oggetto leggi interpretative, la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto che il legislatore, nel qualificare come interpretativa una disciplina che, invece, ha natura innovativa, violi il principio di ragionevolezza ricavabile dall’art. 3 della Costituzione[6]. La Corte ha costantemente affermato che «va riconosciuto carattere interpretativo soltanto ad una legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce il significato normativo ovvero privilegia una tra le tante interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto precettivo è espresso dalla coesistenza delle due norme (quella precedente e l'altra successiva che ne esplicita il significato), le quali rimangono entrambe in vigore e sono quindi anche idonee ad essere modificate separatamente», precisando inoltre che «l’irretroattività costituisce un principio generale del nostro ordinamento (art. 11 preleggi) e, se pur non elevato, fuori della materia penale, a dignità costituzionale (art. 25, secondo comma, Cost.), rappresenta pur sempre una regola essenziale del sistema a cui, salva un’effettiva causa giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi, in quanto la certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini»[7]. Il giudice costituzionale ha inoltre sottolineato che l’emanazione di una disposizione interpretativa non rappresenta, di per sé, un’interferenza nella sfera che la Costituzione riserva al potere giudiziario ed, in ogni caso, «non può considerarsi lesiva di tale sfera una legge interpretativa che rispetti i giudicati (...) e non appaia mossa dall’intento di interferire nei giudizi in corso»[8]. Al legislatore non quindi è precluso di interferire su processi in corso né di incidere sui rapporti giuridici oggetto di una sentenza passata in giudicato: tuttavia, qualora l’intento esclusivo della legge sia l’incidenza su concrete fattispecie sub iudice o l’elusione del giudicato, la funzione legislativa vulnera la funzione giurisdizionale, sì da essere considerata come arbitrariamente esercitata. La Corte, dunque, fa riferimento al principio di ragionevolezza come canone di giudizio fondamentale delle leggi di interpretazione autentica, individuando le linee essenziali del loro scrutinio di legittimità nella valutazione della compatibilità dell’opzione ermeneutica con la norma interpretata[9] e nella verifica del rispetto dei limiti alla retroattività. Nelle modalità concrete di svolgimento, tuttavia, il sindacato sulle leggi interpretative, più che essere incentrato sull’accertamento della “vera natura” - innovativa o meno - delle disposizioni impugnate, spesso si esaurisce, in sostanza, in un controllo sulla legittimità costituzionale dell’efficacia retroattiva[10]. 3. Abrogazione retroattiva ed “interpretatio abrogans” del legislatore – Quanto al secondo profilo di interesse, connesso ai limiti di ammissibilità dell’abrogazione retroattiva, è pacifico che l’abrogazione, a prescindere delle diverse modalità in cui si esplica[11], può operare per il futuro o per il passato[12]. L’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile («la legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo»), infatti, non ha valore cogente nei confronti delle leggi successive che possono derogarvi. E’ dunque ammissibile che una disposizione di legge, anche abrogativa, sia dotata di efficacia retroattiva purché il legislatore imponga espressamente la produzione degli effetti anche per il passato. La legittimità dell’efficacia retroattiva è comunque soggetta ad un limite assoluto previsto in Costituzione: il rispetto del principio del favor rei enunciato nel 2° comma dell’art. 25 («nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso»)[13]. Nel caso di specie, quindi, il legislatore avrebbe potuto espressamente attribuire efficacia retroattiva alla norma che, abrogando la disposizione preesistente, dettava una diversa disciplina della materia. Tuttavia, anche in tale ipotesi, non si sarebbe trattato di legge interpretazione autentica ma, semplicemente, di legge retroattiva. Infatti, il legislatore che, pur animato da un intento di “interpretatio abrogans”, introduca contestualmente una nuova regola applicabile a situazioni giuridiche preesistenti, non esercita la funzione ermeneutica ma il potere legislativo ordinario. A maggior ragione, dunque, in assenza della “clausola di retroattività”, il Consiglio di Stato è correttamente giunto alla conclusione che la norma posta a fondamento del rigetto della pretesa dei ricorrenti non potesse essere qualificata come “autenticamente” interpretativa, contenendo una disciplina non ricavabile da quella preesistente ed applicabile per solo il futuro, secondo il principio generale del tempus regit actum.   __________________________________   [1] Cassazione, sez. I, 22 ottobre 1981, n. 5533, in Foro It., Rep. 1981, voce Legge, n. 65. [2] Così Corte costituzionale, 7 luglio 2006, n. 274. [3] Pace, Il diritto transitorio, Milano, 1944, 318. [4] Rescigno, Leggi di interpretazione autentica e leggi retroattive non penali incostituzionali, in Giur. Cost., 1964, 770 e segg. [5] Per una ricostruzione degli sviluppi dottrinari sul tema della retroattività, anche con riferimento all’interpretazione autentica, si rinvia a Caponi, La nozione di retroattività della legge, in Giur. cost., 1990, 1332 e segg. [6] Per un’analisi puntuale e problematica della giurisprudenza in materia si vedano, in particolare, Gardino Carli, Il legislatore interprete. Problemi attuali in tema di interpretazione autentica della legge, Milano, 1997 e Pugiotto, La legge interpretativa e i suoi giudici. Strategie argomentative e rimedi giurisdizionali, Milano, 2003. [7] Corte costituzionale, 4 aprile 1990, n. 155. [8] Corte costituzionale, 8 luglio 1957, n. 118. [9] Sul rapporto tra la norma di interpretazione autentica e la disposizione interpretata si veda Carnevale, Celotto, Il parametro “eventuale”, Torino, 1998, 57 e segg. [10] Per un approfondimento sul tema dei limiti alla retroattività di leggi interpretative che determinino una reformatio in peius di posizioni giuridiche di favore consolidate, si cfr.no Corte costituzionale, 4 novembre 1999, n. 416 con nota di Carnevale, “… Al fuggir di giovinezza… nel doman s’ha più certezza” (Brevi riflessioni sul processo di valorizzazione del principio di affidamento nella giurisprudenza costituzionale), in Giur. Cost., 1999, 3643 e segg., e Id., 22 novembre 2000, n. 525, con nota dello stesso Autore, Legge di interpretazione autentica, tutela dell’affidamento e vincolo rispetto alla giurisdizione, ovvero del “tributo” pagato dal legislatore-interprete “in materia tributaria” al principio di salvaguardia dell’interpretazione “plausibile”, in Giur. It., 2001, 2415 e segg. [11] Ai sensi dell’art. 15 delle disposizioni preliminari al codice civile, «le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore». [12] Per una panoramica generale delle problematiche connesse al tema dell’abrogazione si veda Pugliatti, voce «Abrogazione», in Enc. Dir., I, Milano, 1958, 141 e segg. [13] Il principio è richiamato nell’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile secondo cui «le leggi penali e quelle che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati».