- COMUNE DI ABBADIA SAN SALVATORE, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito;
sul ricorso in appello nr. 11437 del 2004, proposto dal
COMUNE DI ABBADIA SAN SALVATORE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Stolzi, con domicilio eletto presso l’avv. Roberto Ciociola in Roma, via Flaminia, 79,
contro
la COOPERATIVA AGRICOLO FORESTALE RINASCITA, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita,
nei confronti di
- PROVINCIA DI FIRENZE, in persona del Presidente pro tempore, non costituita; - società SIENA AMBIENTE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Natale Giallolongo e Maria Cecilia Mannocci, con domicilio eletto presso l’avv. Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;
per la riforma
quanto al ricorso n. 11421 del 2004:
previa sospensione dell’efficacia, della sentenza del T.A.R. della Toscana, sezione Seconda, del 22 ottobre 2004, nr. 5055;
quanto al ricorso n. 11437 del 2004:
previa sospensione, della sentenza nr. 5055 del 22 ottobre 2004, non notificata, emessa inter partes dal T.A.R. della Toscana, sezione Seconda.
Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Siena, della Cooperativa Agricolo Forestale Rinascita (nel giudizio nr. 11421 del 2004) e di Siena Ambiente S.p.a. (nel giudizio nr. 11437 del 2004);
Visti gli appelli incidentali proposti dalla Provincia di Siena e dalla Cooperativa Agricolo Forestale Rinascita nel giudizio nr. 11421 del 2004;
Viste le memorie prodotte da Siena Ambiente S.p.a. (in data 24 febbraio 2005 nel giudizio nr. 11421 del 2004 e in data 11 dicembre 2009 in entrambi i giudizi), dal Comune di Abbadia San Salvatore (in data 4 dicembre 2009 nel giudizio nr. 11437 del 2004) e dalla Provincia di Siena (in data 7 dicembre 2009 nel giudizio nr. 11421 del 2004) a sostegno delle rispettive difese;
Viste le ordinanze di questa Sezione nn. 954 e 955 del 25 febbraio 2005, con le quali sono state accolte le domende incidentali di sospensione della sentenza impugnata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, all’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2009, il Consigliere Raffaele Greco;
Uditi l’avv. Paolo Stolzi, su delega degli avv.ti Giallongo e Golini, rispettivamente per Siena Ambiente S.p.a. e per la Provincia di Siena, e l’avv. Silvia Gennaro, su delega dell’avv. Branca Quattrociocchi, per la Cooperativa Agricolo Forestale Rinascita;
Visto il dispositivo di decisione nr. 825 del 21 dicembre 2009;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
I. La società Siena Ambiente S.p.a., affidataria in concessione di tutte le attività finalizzate al servizio di smaltimento dei rifiuti nella Provincia di Siena, ha impugnato, chiedendone la riforma previa sospensiva, la sentenza con la quale il T.A.R. della Toscana, in accoglimento dei ricorsi della Cooperativa Agricolo Forestale Rinascita, ha annullato gli atti relativi alla procedura di esproprio promossa dal Comune di Abbadia San Salvatore su suoli appartenenti alla stessa Cooperativa per la realizzazione del primo e del secondo stralcio di una discarica di prima categoria.
A sostegno dell’appello, la società appellante ha dedotto:
1) violazione ed errata applicazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, nr. 241; carenza, e/o contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia; erronea valutazione della documentazione in atti (con riferimento all’avere il primo giudice ritenuto dovuto, e illegittimamente omesso, l’invio alla Cooperativa ricorrente della comunicazione di avvio del procedimento di dichiarazione della pubblica utilità dell’intervento, non essendo la stessa Cooperativa legittimata all’impugnazione);
2) violazione ed errata interpretazione dell’art. 7 della legge nr. 241 del 1990; omessa ed insufficiente motivazione su un punto decisivo della controversia (con riferimento, in ogni caso, all’irrilevanza in concreto della suddetta omissione);
3) violazione ed omessa applicazione dell’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034; violazione dei principi processuali in materia di termini decadenziali; omessa ed insufficiente motivazione (in relazione alla reiezione dell’eccezione di tardività e/o inammissibilità del ricorso di primo grado).
Inoltre, la società appellante ha anticipatamente controdedotto alle ulteriori censure articolate in primo grado dalla Cooperativa ricorrente e rimaste assorbite dalla sentenza di accoglimento, per l’ipotesi di una loro riproposizione nel presente giudizio di appello.
Si è costituita la Provincia di Siena, la quale, oltre ad associarsi alle censure di parte appellante e a chiederne l’accoglimento, ha a sua volta gravato in via incidentale la medesima sentenza del T.A.R. della Toscana, sulla scorta dei seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e segg. della legge 7 agosto 1990, nr. 241, e dei principi in tema di destinatari della comunicazione di avvio del procedimento; errore per travisamento dei fatti, illogicità, carenza e contraddittorietà di motivazione della sentenza (doglianza sostanzialmente sovrapponibile al primo motivo dell’appello principale);
2) violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e segg. della legge nr. 241 del 1990 e dei principi giurisprudenziali in tema di destinatari della comunicazione di avvio del procedimento; errore per travisamento dei fatti, illogicità, carenza e contraddittorietà di motivazione della sentenza (doglianza sostanzialmente sovrapponibile al secondo motivo dell’appello principale);
3) violazione e falsa applicazione dell’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034, e dei principi processuali in materia di termini decadenziali; errore per omessa, e comunque contraddittoria, motivazione della sentenza (doglianza sostanzialmente sovrapponibile al terzo motivo dell’appello principale).
Anche la Provincia di Siena, inoltre, ha proposto deduzioni ulteriori in ordine ai motivi di ricorso di primo grado rimasti assorbiti.
Si è altresì costituita la Cooperativa Agricolo Forestale Rinascita la quale, oltre a opporsi all’accoglimento dell’appello, ne ha in via preliminare eccepito la parziale inammissibilità e, inoltre, ha anch’essa impugnato in via incidentale la sentenza in epigrafe, riproponendo le censure rimaste assorbite in primo grado come segue:
1) violazione di legge per nullità della notifica ai sensi dell’art. 145 c.p.c. (in relazione alle modalità con cui l’Amministrazione ha proceduto alla notifica dei provvedimenti impugnati);
2) violazione di legge per nullità della notifica ai sensi dell’art. 51 della legge 25 giugno 1865, nr. 2359, all. E (in relazione alle carenze delle predette notifiche).
Alla camera di consiglio del 25 febbraio 2005, questa Sezione ha accolto la domanda incidentale di sospensione della sentenza impugnata.
All’udienza del 18 dicembre 2009, la causa è stata introitata per la decisione.
II – Avverso la sentenza epigrafata, un ulteriore appello è stato proposto dal Comune di Abbadia San Salvatore, sulla base dei seguenti motivi, di fatto sovrapponibili a quelli dell’appello proposto dalla società Siena Ambiente S.p.a.:
1) violazione per falsa applicazione dell’art. 7 della legge nr. 241 del 1990 nonché dei principi in tema di destinatari di comunicazione di avvio del procedimento; eccesso di potere per carenza di motivazione, contraddittorietà della medesima;
2) violazione di legge per falsa applicazione dell’art. 7 della legge nr. 241 del 1990; eccesso di potere per omessa e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia;
3) violazione di legge per omessa o falsa applicazione dell’art. 21 della legge nr. 1034 del 1971; violazione dei principi generali in tema di termine decadenziale di impugnazione; eccesso di potere per difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità manifesta;
4) violazione dei principi generali in tema di procedure espropriative e di impugnazione degli atti; violazione di legge per falsa applicazione dell’art. 156 c.p.c..
In detto giudizio, si è costituita la società Siena Ambiente S.p.a., associandosi all’appello dell’Amministrazione comunale e chiedendone l’accoglimento.
Alla camera di consiglio del 25 febbraio 2005, questa Sezione ha accolto l’istanza di sospensiva che accompagnava anche questo appello.
All’udienza del 18 dicembre 2009, la causa è stata introitata per la decisione.
DIRITTO
1. In via del tutto preliminare, va disposta per evidente connessione la riunione dei due appelli in epigrafe, che hanno a oggetto la medesima sentenza del T.A.R. della Toscana.
2. Tanto premesso, gli appelli principali sono fondati e meritevoli di accoglimento.
3. Si controverte della procedura espropriativa condotta su suoli siti in territorio del Comune di Abbadia San Salvatore per la realizzazione di una discarica di rifiuti solidi urbani.
L’odierna appellata, Cooperativa Agricolo Forestale Rinascita, nella propria qualità di acquirente con patto di riservato dominio dei suoli in questione, ha impugnato con un primo ricorso il decreto di occupazione d’urgenza dei suoli medesimi e il retrostante provvedimento dichiarativo della pubblica utilità dell’intervento; con successivo ricorso, la stessa Cooperativa ha censurato un nuovo decreto di occupazione, sempre unitamente ai presupposti atti della procedura de qua.
Il giudice di primo grado, riuniti i ricorsi, li ha accolti ed ha conseguentemente annullato gli atti della procedura in oggetto sull’assorbente rilievo della violazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, nr. 241, non risultando mai notificata alla Cooperativa ricorrente la comunicazione di avvio del procedimento conclusosi con la dichiarazione della pubblica utilità dell’opera (infatti, risultano formalmente eseguite due comunicazioni, entrambe però in epoca successiva alla data di adozione rispettivamente delle delibere di Giunta Provinciale di Siena nr. 709 del 1997 e nr. 166 del 2003, con le quali sono stati approvati i progetti del primo e del secondo stralcio della discarica per cui è causa).
4. A fronte di tale statuizione, sia entrambi gli appelli principali che l’appello incidentale proposto dalla Provincia di Siena, col proprio primo motivo, contestano che la Cooperativa Agricolo Forestale Rinascita, attesa la sua peculiare posizione giuridica (acquirente con patto di riservato dominio dei terreni espropriandi, che pertanto restavano in formale proprietà di altro soggetto), per un verso fosse legittimata a impugnare gli atti della procedura espropriativa – in tal senso reiterando un’eccezione espressamente respinta dal primo giudice – e per altro verso dovesse essere destinataria dell’avviso ex art. 7 della legge nr. 241 del 1990.
Ad avviso della Sezione è opportuno, anche in considerazione dell’eccezione di inammissibilità sollevata dall’appellata Cooperativa avverso tale motivo di impugnazione, sgombrare il campo preliminarmente da una possibile confusione che è possibile cogliere, sia nella sentenza di primo grado che negli scritti delle parti appellanti, tra il profilo preliminare di rito afferente alla legittimazione all’impugnazione e quello sostanziale inerente all’ipotizzata violazione dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento dichiarativo della pubblica utilità dell’opera.
4.1. Per quanto concerne il primo aspetto, la questione è quella dell’individuazione di una situazione giuridica qualificata e differenziata rispetto alla generalità dei consociati, la cui lesione da parte degli atti impugnati costituisce titolo per l’esercizio dell’azione giudiziale.
Sotto tale profilo, la conclusione del primo giudice, che ha riconosciuto in capo alla Cooperativa Agricolo Forestale Rinascita la sussistenza di siffatto titolo legittimante, appare in linea con i più recenti orientamenti di questo Consesso, che in materia di procedure di esproprio ricollegano la legittimazione a impugnare non al solo dato formale della proprietà catastale, ma a qualunque interesse giuridicamente qualificato, purché ovviamente documentato (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, 18 giugno 2009, nr. 3033).
Pertanto, le opposte argomentazioni di parte appellante non appaiono condivisibili.
4.2. Diverse considerazioni vanno svolte, invece, per rispondere all’interrogativo se alla Cooperativa odierna appellata spettasse, ai sensi dell’art. 7 della legge nr. 241 del 1990, la comunicazione di avvio del procedimento dichiarativo della pubblica utilità dell’intervento: infatti, a tale fine non è più sufficiente la mera sussistenza di un interesse giuridicamente qualificato, ma occorre che il soggetto interessato rivesta – come è noto – la qualità di destinatario dell’emanando provvedimento amministrativo.
Ciò premesso, in materia espropriativa il dominante indirizzo giurisprudenziale, dal quale questa Sezione non ravvisa motivo per discostarsi, è alquanto rigoroso nell’individuazione di siffatta qualità: in particolare, si è costantemente ritenuto che la comunicazione di avvio del procedimento espropriativo – la quale, come è noto, deve precedere l’atto dichiarativo della pubblica utilità – debba essere notificata al solo proprietario catastale dell’area interessata, e che l’Amministrazione non sia tenuta a svolgere alcuna indagine per identificare l’eventuale diverso proprietario effettivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 giugno 2008, nr. 2695).
Se ciò è vero per l’ipotesi di non corrispondenza tra le risultanze catastali e la proprietà reale, a fortiori deve concludersi che non può pretendersi dall’Amministrazione procedente alcuna indagine ulteriore tesa all’identificazione di eventuali soggetti – pur astrattamente pregiudicati dall’esproprio in itinere– i quali vantino sull’area diritti di natura personale.
Da tale decisivo rilievo discende che nella specie l’Amministrazione, non essendo neanche tenuta a conoscere dell’esistenza di un contratto di vendita con patto di riservato dominio sui suoli da espropriare, neanche poteva dirsi obbligata a comunicare agli acquirenti la comunicazione di avvio del procedimento espropriativo.
5. Le considerazioni che precedono appaiono assorbenti nel senso della fondatezza degli appelli principali, e conseguentemente esonerano la Sezione dall’esame degli ulteriori motivi di impugnazione negli stessi articolati; le stesse, inoltre, e per analoghi motivi, evidenziano la fondatezza dell’appello incidentale proposto dalla Provincia di Siena.
6. Sempre alla stregua dei rilievi che si sono svolti, è evidente altresì l’infondatezza dell’appello incidentale col quale la Cooperativa Agricolo Forestale Rinascita reitera le doglianze, rimaste assorbite in primo grado, in ordine alle modalità con le quali sono stati alla stessa notificati i provvedimenti impugnati.
Infatti, una volta stabilito che la particolare posizione giuridica della Cooperativa non imponeva all’Amministrazione alcuna comunicazione, ne consegue che risultano irrilevanti le eventuali irregolarità che abbiano connotato le comunicazioni che comunque si sia ritenuto di voler compiere.
7. Alla stregua delle conclusioni illustrate ai due punti che precedono, relative agli appelli incidentali, s’impone altresì la integrazione del dispositivo di decisione già pubblicato, nel quale non vi era menzione delle dette impugnazioni incidentali.
A tale integrazione, che ha carattere di mera correzione materiale e non modifica la sostanza delle determinazioni assunte dalla Sezione, può pacificamente procedersi, alla stregua della giurisprudenza in materia, dandone conto nella motivazione della presente decisione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 marzo 2009, nr. 1213; Cons. Stato, sez. V, 22 agosto 2003, nr. 4746; id. 6 agosto 2001, nr. 4228).
8. Le spese seguono la soccombenza e sono equitativamente liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quarta, riuniti gli appelli in epigrafe:
- accoglie gli appelli principali e l’appello incidentale proposto dalla Provincia di Siena;
- respinge l’appello incidentale proposto dalla Cooperativa Agricolo Forestale Rinascita;
- per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge i ricorsi di primo grado.
Condanna la Cooperativa Agricolo Forestale Rinascita al pagamento, pro quota in favore delle controparti costituite, delle spese del doppio grado di giudizio, che liquida in complessivi 5000,00 euro, oltre accessori e competenze di legge.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2009 con l’intervento dei Signori:
Armando Pozzi, Presidente FF
Bruno Mollica, Consigliere
Salvatore Cacace, Consigliere
Sandro Aureli, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/01/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
