GIOVANNI D'ALESSANDRO

La Corte costituzionale e le «mere parvenze di legge»: una prima lettura della sent. n. 361 del 2010 1. La sentenza n. 361 depositata il 17 dicembre 2010 pare segnare un definitivo ripensamento nella considerazione della c.d. «nullità-inesistenza» della legge da parte della giurisprudenza costituzionale e, dunque, nell’interpretazione degli artt. 134, primo comma, e 136, primo comma, Cost. Seppure nell’ambito di un giudizio su conflitto intersoggettivo, la Corte afferma – inequivocabilmente – che «una mera parvenza di legge, priva dei necessari requisiti previsti dalla Costituzione per poter essere ritenuta atto legislativo, [… è] pertanto insuscettibile fin dalla sua origine di determinare effetti di alcun genere» (§ 5 Cons. dir.). In tal modo la Corte pare superare definitivamente l’orientamento ispirato alle tesi sostenute, fra i primi, da Giorgio Balladore-Pallieri, Piero Calamandrei, e soprattutto da Gaetano Azzariti e Costantino Mortati, secondo cui il sindacato di costituzionalità della Corte costituzionale assorbe il «sindacato formale» sull’«esistenza della legge» (sindacato che, com’è noto, in regime di costituzione flessibile era ritenuto di spettanza del giudice comune), orientamento che ha avuto numerose conferme nella giurisprudenza costituzionale (si pensi, per tutte, alla sent. n. 50 del 1959, che ha dichiarato la illegittimità costituzionale di un decreto-legge della Regione Sicilia recante «Provvidenze in favore del Comune di Taormina», decreto-legge che, nella motivazione della medesima pronuncia, la Corte ha ritenuto atto abnorme). Viceversa, l’attuale sentenza segna la «rivincita» delle tesi contrarie, sostenute sinora soltanto dalla dottrina, e in particolare, fra i primi, da Oreste Ranelletti e Carlo Esposito (certamente negli scritti repubblicani antecedenti la sent. n. 1 del 1956). Per la verità, sul punto, un precedente specifico nella giurisprudenza costituzionale c’è: la sent. («Paladin») n. 152 del 1982, richiamata anche dalla Corte. Tale precedente, non di meno, escludendo che ci si trovasse, nella questione da decidere, di fronte ad una «parvenza di legge», aveva soltanto ipotizzato la «nullità-inesistenza» e, dunque, la radicale inefficacia di una «non-legge», affermando che «è contraddittorio che i giudici a quibus assumano la radicale inesistenza della legge in questione ed al tempo stesso si rivolgano alla Corte, perché essa ne dichiari l’illegittimità costituzionale e ne faccia pertanto cessare l’efficacia – in base al primo comma dell’art. 136 Cost. – “dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione”»: per la Corte, se «veramente» la disciplina oggetto del suo giudizio «fosse contenuta in una parvenza di legge, insuscettibile fin dalla sua origine di determinare effetti di alcun genere, la premessa di una decisione della Corte verrebbe infatti a mancare» (§ 2 Cons. dir.). Oggi, la sent. n. 361, richiamando anche la sent. n. 152, pare dunque aver definitivamente chiarito l’interpretazione degli artt. 134, primo comma, e 136, primo comma, Cost.: la giurisdizione della Corte costituzionale può svolgersi soltanto su atti effettivamente identificabili come leggi (ed atti aventi forza di legge), in presenza cioè di tutti i requisiti di identificazione degli atti «tipizzati» dalla Costituzione, e la pronuncia di illegittimità costituzionale è compatibile soltanto con quegli atti che, potendo essere identificati come leggi (ed atti aventi forza di legge), siano idonei ad esplicare un’efficacia giuridica (efficacia che può solo «cessare» con la sentenza di accoglimento della Corte). 2. La sent. n. 361 è interessante anche sotto altri profili. Dal punto di vista processuale, balza all’occhio la riunione in un solo giudizio (e, dunque, in una sola sentenza) di due ricorsi disomogenei per oggetto, per petitum e per natura del dispositivo: la Corte riunisce, «ai fini di una decisione congiunta», un ricorso di legittimità costituzionale di una sedicente legge regionale e un ricorso per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito dell’atto di promulgazione e pubblicazione della sedicente legge regionale. E dal medesimo punto di vista, inoltre, va segnalato come la Corte abbia ampliato il thema decidendum prospettato dal ricorso per conflitto: il ricorso governativo non aveva denunciato fra i vizi di legittimità degli atti impugnati quello relativo alla «nullità-inesistenza» della legge regionale («approvata» dal Presidente della Giunta regionale della Calabria quale commissario ad acta: sic!), ma aveva piuttosto evocato soltanto i parametri relativi alla violazione del principio di leale collaborazione (artt. 118 e 120 Cost.). Un ampliamento inevitabile quando sia in discussione un profilo «pregiudiziale» del controllo di «validità-legittimità» quale quello dell’«esistenza» degli atti impugnati. Dal punto di vista sostanziale, invece, balzano all’occhio almeno due questioni. Anzitutto la considerazione dell’istituto dell’abrogazione. Nell’intricata vicenda sottoposta al giudizio della Corte costituzionale, oltre a trovarsi di fronte ad una surreale legge regionale «approvata» da un Presidente di Giunta regionale, è intervenuta, medio tempore, nelle more del giudizio di costituzionalità, una legge regionale (la n. 21 del 2010) che ha abrogato «espressamente» l’intera legge regionale n. 5 del 2010, oggetto della questione di costituzionalità dinanzi alla Corte. Una legge successiva che, dunque, avrebbe «abrogato» una «non-legge» precedente, quasi a riconoscerla, ex post, come vera e propria «legge», quanto meno dal punto di vista del trattamento giuridico. Ma a parte i profili teorici riguardanti questa ulteriore abnormità, di una legge che abroghi una «non-legge», è senz’altro da notare come la Corte abbia interpretato questo pasticcio normativo: la Corte afferma che «nelle more del giudizio, l’atto impugnato in via principale è stato eliminato dall’art. 11 della legge della Regione Calabri 11 agosto 2010, n. 21» (§ 3 Cons. dir., rilievo aggiunto), attestando una sostanziale equivalenza fra «abrogazione» ed «eliminazione» (si presume dell’efficacia) di un atto. Equivalenza di certo dubbia considerando che: (i) se l’atto «abrogato» è «inesistente» (come ritiene la Corte nel prosieguo della motivazione), allora non ha mai spiegato effetti giuridici (né avrebbe mai potuto farlo) e, dunque, non poteva essere né «abrogato» né «eliminato»; (ii) se l’atto precedente, invece, venisse davvero ritenuto suscettibile di «abrogazione», allora, anche in tal caso, non si avrebbe certo una «eliminazione», quanto piuttosto una «limitazione», dell’efficacia dell’atto, com’è stato chiarito magistralmente da Vezio Crisafulli ed affermato pacificamente anche dalla stessa giurisprudenza costituzionale (oltre, naturalmente, alle sentt. nn. 1 del 1956, 40 del 1958 e 193 del 1985 sulla differenza fra abrogazione e illegittimità costituzionale, si pensi alle pronunce storiche sulla rilevanza delle questioni aventi ad oggetto norme abrogate: le sentt. nn. 49 e 63 del 1970), superando la tesi di origine medioevale dell’effetto di «eliminazione» dell’abrogazione. Di rilievo, infine, il profilo dell’esercizio dei poteri sostitutivi in via legislativa contenuto nella sent. n. 361. Benché la Corte precisi che «il dibattuto profilo, concernente l’esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 120, secondo comma, Cost., in relazione all’attività legislativa regionale, mediante atti aventi forza di legge del Governo», non abbia alcuna attinenza con la questione sottoposta al suo giudizio, si notano dei «perfezionamenti» davvero interessanti della giurisprudenza costituzionale che ha fra i suoi precedenti più recenti le sentt. nn. 2 e 141 del 2010. La Corte, infatti, obiter, pare ipotizzare che l’art. 120, secondo comma, Cost. possa essere interpretato come «disposizione costituzionale […] tale da legittimare il potere del Governo di adottare atti con forza di legge in sostituzione di leggi regionali, e quindi eccezionalmente derogando al riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e Regioni, tramite l’esercizio in via temporanea dei propri poteri di cui all’art. 77 Cost.» (§ 5 Cons. dir.). Ipotesi, peraltro, già realizzatesi nella pratica (si pensi al decreto-legge n. 251 del 2006 che ha sospeso l’efficacia delle leggi regionali adottate in difformità dalla direttiva 79/409/CEE, o al decreto-legge n. 297 del 2006 che ha sospeso l’efficacia della legge regionale della Liguria n. 36 del 2006).   (pubblicato il 22.12.2010)