VALENTINA PETRI

La circolare ministeriale "SalvaDia": più ombre che luci Nel corso degli ultimi mesi la Corte costituzionale è intervenuta per dichiarare l’illegittimità di alcune leggi regionali con le quali si era prevista la possibilità di autorizzare per mezzo di dichiarazione di inizio attività alcuni impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili. La legge statale vigente in materia (d.lgs 387/2003), prevedendo già la possibilità di utilizzare tale procedura autorizzativa semplificata, la limita, però, al rispetto di alcune soglie di potenza dell’impianto e dispone che l’innalzamento di tali limiti possa essere operato solo con regolamento ministeriale concertato. Nell’attesa dell’intervento regolamentare, alcune regioni sono intervenute ed hanno previsto la possibilità di chiedere il titolo abilitativo semplificato, ma la Corte, dichiarando che «per via della chiamata in sussidiarietà dello Stato, per esigenze di uniformità, di funzioni amministrative relative ai problemi energetici di livello nazionale» le «ipotesi di applicabilità della procedura semplificata di DIA in alternativa all’autorizzazione unica» sono ascrivibili alla «legislazione di principio dello Stato in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», ha espressamente affermato che «maggiori soglie di capacità di generazione e caratteristiche dei siti di installazione per i quali si procede con la disciplina della DIA possono essere individuate solo con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’intesa con la Conferenza unificata, senza che la Regione possa provvedervi autonomamente» (sent. 119/2010, cons. dir. 4.2. Dello stesso tenore poi anche la successiva sent. 124/2010). La natura degli effetti che notoriamente producono le sentenze costituzionali ha posto, perciò, la necessità di affrontare il problema relativo alla possibile invalidità dei titoli abilitativi ottenuti a seguito della presentazione di d.i.a. perfezionatesi prima dell’intervento delle sentenze ricordate e, conseguentemente, lo Stato è intervenuto con una disposizione volta a sanare alcune situazioni della cui certezza poteva a quel punto dubitarsi. L’art. 1 quater del d.l. 105/2010 (convertito con la l. 129/2010) ha quindi previsto che siano «fatti salvi gli effetti relativi alle procedure di denuncia di inizio attività … per la realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili che risultino avviate in conformità a disposizioni regionali, recanti soglie superiori a quelle di cui al … decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, a condizione che gli impianti siano entrati in esercizio entro centocinquanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto». Tuttavia la norma sopra riportata ha lasciato in parte aperta la questione, in particolare con riferimento all’indeterminatezza della definizione dei c.d. “rapporti esauriti” avverso i quali le sentenze di incostituzionalità sono, per così dire, “impotenti”. Sull’argomento è ora intervenuto il Ministero dello Sviluppo Economico con la circolare 15 dicembre 2010 volta ad operare un’analisi di tutte le situazioni possibili che potrebbero esseresi create a fronte del deposito della sentenza della Corte costituzionale e della successiva emanazione del d.l. “salvadia”. Nell’analizzare tutta la situazione, determinata sia dalle pronunce della Consulta che dal successivo intervento “in sanatoria”, la circolare effettua alcune affermazioni che meritano attenzione e che riguardano proprio i c.d. “rapporti esauriti”. La circolare afferma l’inapplicabilità della nuova disciplina ai titoli abilitativi che siano divenuti «definitivi in quanto non più impugnabili per decorrenza dei termini per la proposizioni di ricorsi in via giurisdizionale e di ricorsi Straordinari al Capo dello Stato» e sostenendo che dunque tali d.i.a. non siano soggette al temine di entrata in esercizio previsto dal d.l. 105/2010. Per quanto l’assunto possa apparire a prima vista condivisibile, dire che una sentenza non sia in grado di travolgere un provvedimento inoppugnabile non risolve il problema ma semplicemente lo sposta. E questo in quanto il termine per l’impugnazione dell’autorizzazione di cui si discute decorre dalla piena conoscenza dell’atto, per cui sembra difficile operare affermazioni generalizzate sulla inoppugnabilità, la quale, ci pare, possa essere stabilita davvero solo in concreto. Tentare di chiarire in maniera generalizzata e con un atto meramente interpretativo (quale è senz’altro una circolare) quale sia la portata di una norma la cui applicabilità non può che dipendere dall’interpretazione concreta delle varie situazioni, ingenerando forse anche un ulteriore parziale e discutibile affidamento, potrebbe non essere un’operazione condivisibile. Del resto la portata solo ermeneutica dell’affermazione fa sì che questa non sia assolutamente in grado di incidere sulle norme e sui principi che tenta di interpretare. Ciò detto un’altra questione la pone la dichiarazione secondo la quale le d.i.a. che alla data di pubblicazione delle sentenze non si erano ancora perfezionate rientrerebbero nell’ambito di applicazione della norma sanante, in quanto pendente o sospeso il termine che la legge ritiene necessario per la formazione dell’atto (nel caso il termine di cui all’art. 23 del d.P.R. 380/2001). Sebbene la disposizione che la circolare interpreta menzioni espressamente le autorizzazioni «avviate in conformità di disposizioni regionali», l’affermazione della nota ministeriale ci pare forse troppo tranchant. Ci sarebbe a nostro avviso da discutere sul significato da attribuirsi alla locuzione appena citata. Rientrano nella fattispecie anche tutte quelle situazioni in cui il termine sia sospeso per ragioni di varia natura? Ed entro che limiti il mero avvio (quindi la semplice presentazione della dichiarazione) può permettere la sanabilità di situazioni evidentemente ormai prive di un presupposto legittimante, ultroneo rispetto a quello fornito dalla norma in sanatoria? In ogni modo deve notarsi che fare salvi gli effetti di dichiarazioni di inizio attività avviate in conformità di una legislazione sì inizialmente esistente, ma poi venuta meno con efficacia ex tunc, potrebbe non essere del tutto coerente con l’ordinamento; seppur è vero che nel caso in esame potrebbe risultare rilevante il parametro della dichiarazione di incostituzionalità. Se il presupposto è rappresentato dall’incompetenza regionale e non da un vizio sostanziale, la fonte statale potrebbe forse far escludere la configurazione di una sorta di “elusione del giudicato costituzionale”, ma ciò non toglie che l’intervento statale, parlando di autorizzazioni avviate invece che perfette, ha contribuito a confondere le acque, forse creando tante incertezze, quante quelle che ha di fatto eliminato. Del resto, il bilanciamento degli interessi da cui la disposizione è ispirata si sarebbe potuto forse meglio operare nei confronti dei soli soggetti che effettivamente rischiavano di essere enormemente lesi dalla declaratoria di incostituzionalità, ossia quelli nei cui confronti il titolo abilitativo si fosse già formato, mentre la mera aspettativa avrebbe potuto essere più facilmente sacrificata. In realtà il problema si era creato proprio per quegli impianti fotovoltaici che erano già in costruzione o, comunque, in cui era già stato erogato il finanziamento. La sentenza della Corte ha sconvolto i piani finanziari che prevedevano degli incassi in tempi piuttosto rapidi mettendo a rischio di fallimento le società costruttrici ed esponendo le banche alla possibile perdita del credito. Il d.l. “salvadia” ha risolto le situazioni più gravi ma ha lasciato aperto il problema delle d.i.a. già ottenute ma non ancora utilizzate alle quali, ora, il Ministero cerca di ridare la vita. Tuttavia lo strumento della circolare interpretativa non sembra adatto a fugare definitivamente i dubbi sulla questione ed inoltre potrebbe indurre gli operatori a partire con progetti che in un secondo momento potrebbero comunque rivelarsi illegittimi. Infine, occorre osservare che sembra bizzarro il comportamento dello Stato che prima richiede l’interevento demolitorio della Corte per violazione della sua sfera di competenza e poi amplia il novero delle ipotesi a cui fornire una sanatoria contro tale intervento da lui stesso provocato, al di là di quello che potrebbe ritenersi “lo stretto necessario” (si ricordi infatti che entrambe le sentenze costituzionali citate sono adottate a seguito di ricorsi proposti in via principale in difesa della competenza legislativa statale).   ________________________________   Allegato Circolare Ministeriale in merito all'ambito di applicazione dell'articolo 1-quater del decreto legge n. 105/2010, convertito con modificazioni, dalla legge n. 129/2010.   (pubblicato il 22.12.2010)