STEFANO BALLERO

La legislazione della Sardegna in materia di tutela del paesaggio SOMMARIO: 1. Le recenti leggi regionali della Sardegna in materia di tutela del paesaggio. 2. Il contenuto dispositivo della L.R. 13/2008 e della L.R. 4/2009. 3. La precedente legislazione regionale della Sardegna in materia di tutela del paesaggio. 4. La legge n. 45/1989 della Sardegna e la legislazione regionale in materia di pianificazione paesaggistica. 5. Le competenze dello Statuto Speciale in materia di paesaggio e l’orientamento al riguardo della Corte Costituzionale. 6. Le sentenze della Corte Costituzionale in riferimento ad altre Regioni Speciali. 7. Il rapporto tra il D.Lvo 42/2004 e la legislazione regionale in Sardegna. 1. Le recenti leggi regionali della Sardegna in materia di tutela del paesaggio. La Regione Sardegna, dopo il Piano Paesaggistico Regionale (PPR) del settembre 2006, elaborato secondo la previsione della L. R. 8/2004[1], ha successivamente approvato due leggi, la n. 13/2008 e la n. 4/2009[2], le quali, pur con una disciplina che si intreccia, ovviamente, con la materia urbanistica, hanno però espressamente trattato anche e/o soprattutto aspetti di tutela del paesaggio, ed hanno rettificato alcune delle disposizioni transitorie di salvaguardia che erano contenute nel PPR e delle quali, in fase attuativa, era ripetutamente emersa l’incongruenza[3]. Dopo un iniziale scarso interesse all’approfondimento sul piano generale dei problemi posti da tali due ultimi provvedimenti, vi è stata recentemente una crescita di attenzione - sia per la materia trattata, sia per il rapporto che essi hanno instaurato con un atto amministrativo quale è il Piano Paesaggistico Regionale - nel momento in cui la loro applicazione è divenuta più stringente, ed ha perciò determinato i primi conflitti interpretativi. Ciò tuttavia è avvenuto non tanto per via del problema riferito al rapporto tra un atto amministrativo quale è il PPR[4], ed una legge che assume il contenuto proprio di una legge provvedimento, essendo stato l’intervento di quest’ultima valutato come ammissibile ed in linea con il principio espresso dalla Corte Costituzionale secondo la quale (ad esempio nella sentenza del 15 luglio 1991 n. 346) i>l’ammissibilità di una legge provvedimento non è esclusa dalla Costituzione, salvo il rispetto ……… e del principio generale della ragionevolezza»: ragionevolezza che certo assiste le modifiche contenute nei provvedimenti legislativi in oggetto[5]. Sono state prospettate, infatti, nei confronti dell’intervento legislativo regionale, e soprattutto nei confronti della L.R. Sardegna n. 4/2009, svariate critiche, a cominciare da quella, iniziale, del Procuratore della Repubblica di Oristano[6], in merito alla possibile illegittimità costituzionale dello stesso. Tali critiche partono dall'affermazione che la materia della tutela del paesaggio esulerebbe dalla potestà legislativa regionale, essendo e dovendo essere interamente dettata dal D.Lvo 42/2004 e dal PPR della Sardegna emanato, si è asserito, in sua attuazione. Secondo il Padalino Morichini[7], in particolare, l’illegittimità costituzionale sussisterebbe in quanto «Il paesaggio, com’è stato ormai ripetutamente affermato dalla Corte costituzionale, rientra fra la materia della “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.”, prevista dall’art. 117, 2° comma, lett. s), della Costituzione, nella sua attuale formulazione introdotta dall’art. 3, 1° comma, della l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, e appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato. Pertanto, le leggi regionali sul “Piano casa” non avrebbero mai potuto derogare o modificare le disposizioni ora richiamate, contenute nel d. lgs. n. 42 del 2004 ». Tale affermazione, nel passo sopra riportato, è stata esplicitata con riferimento alle Regioni ordinarie, ma, dal complessivo tenore della relazione si desume che essa, fondata sulla valutazione di una insopprimibile competenza statale, deve intendersi applicabile anche alle Regioni Speciali, e quindi anche alla Sardegna, senza alcuna significativa distinzione al riguardo. Tutte tali critiche, tuttavia, muovono da una interpretazione fondamentalmente statalista della norma di cui all’art. 3 lett. f) dello Statuto Speciale della Sardegna pur se essa, effettivamente, dal punto di vista strettamente letterale, sembrerebbe attribuire alla Regione una potestà legislativa esclusiva solo in materia di “edilizia ed urbanistica”; i critici leggono perciò una tale formale previsione come necessariamente recessiva rispetto alla disposizione costituzionale di cui all’art. 117 Costituzione, comma 2, lettera s), per la quale rientra nella potestà legislativa esclusiva dello Stato la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”. Su tali presupposti si sostiene, pertanto, che sarebbe da escludersi la legittimità di atti legislativi regionali in materia di tutela del paesaggio. 2. Il contenuto dispositivo della L.R. 13/2008 e della L.R. 4/2009. Prima di valutare la fondatezza o meno di tali critiche che, come vedremo, appaiono sicuramente infondate, almeno per quanto riguarda la Sardegna, e che comunque non possono paralizzare il dovere dell’amministrazione di fare una concreta e doverosa applicazione di ciò che tali due leggi regionali hanno disposto[8], appare utile ricordare che la L. R. 13/2008 è esplicitamente titolata come “Norme urgenti in materia di beni paesaggistici e delimitazione dei centri storici e dei perimetri cautelari dei beni paesaggistici e identitari”, mentre la seconda, la L. R. 4/2009, ha un capo, il capo II, titolato appunto “Norme in materia di pianificazione paesaggistica”. Si tratta, perciò, di due leggi che sono univocamente destinate a disciplinare la tutela del paesaggio e che inoltre interferiscono con le prescrizioni del PPR, per cui è necessario valutarne il contenuto per trovar conferma della materia anche effettivamente trattata e, nel contempo, della ragionevolezza o meno della disciplina introdotta, derogatoria rispetto al PPR. Per quanto riguarda il merito delle stesse, infatti, va detto, che la L. R. 13/2008 ha provveduto a modificare, rispetto al PPR, la disciplina transitoria per quanto riguarda i centri storici, ed ha poi diversamente provveduto ad individuare, sempre rispetto alla normativa del PPR, riducendone i criteri di individuazione, cosa debba intendersi per bene paesaggistico/identitario nei cui confronti ha comunque mantenuto l’applicabilità della normativa di salvaguardia del PPR che comporta la inedificabilità assoluta in un raggio di 100 metri dal perimetro esterno del bene. Ha poi in via generale affermato che “Ogni diversa disposizione eventualmente contenuta nei piani paesaggistici vigenti è abrogata”. Sul presupposto che le previsioni di salvaguardia transitoria con riferimento ai beni paesaggistici/identitari, così come previsto nel PPR, avrebbero dovuto operare per un anno (sino al settembre 2007, quindi), termine entro il quale con l’approvazione del PUC (piano urbanistico comunale) in adeguamento al PPR avrebbe dovuto essere dettata una nuova disciplina per gli stessi, superandosi il vincolo generale e tenendo conto dei singoli casi concreti, e che invece ancor oggi una tale approvazione non vi è stata se non in pochissimi comuni della Sardegna, con la L. R. 4/2009, il Legislatore Regionale, intervenendo di nuovo sui beni paesaggistici/identitari, ha ritenuto necessario attenuare alcune delle previsioni di salvaguardia provvisoria più rigorose, che erano divenute obbiettivamente irragionevoli, anche alla luce del fatto che si stavano protraendo nel tempo per un termine più che triplo rispetto alla prescrizione originaria. Per tali motivi, e sempre per assicurare in via generale la tutela dei beni identitari/paesaggistici, attraverso la suddetta legge è stato previsto, in luogo del vincolo di inedificabilità assoluta in un raggio di 100 metri da ciascun bene, che, per lo stesso raggio d’influenza, eventuali nuovi interventi siano possibili, ma debbano essere sottoposti ad una previa valutazione positiva, dal punto di vista paesaggistico, tesa ad accertare che l’intervento sia comunque tale da non pregiudicare la tutela del bene identitario/paesaggistico. Ha quindi previsto uno strumento di tutela del bene che è più conforme agli strumenti di cui sempre, e solo, ha fatto uso la legislazione nazionale, sin dal R.D. 1497/1939, la quale ha sempre previsto di norma, la necessità di un controllo preventivo e di un nulla osta, e non vincoli di inedificabilità[9]. La stessa legge ha inoltre regolamentato diversamente la materia relativa alle opere fatte salve, e quindi eseguibili, all’interno delle lottizzazioni convenzionate, modificando, pur marginalmente, alcune delle disposizioni transitorie del PPR, con le quali quest’ultimo, consentendo, nelle fasce costiere, gli interventi che rispondessero alle condizioni nello stesso PPR indicate, aveva già derogato rispetto al vincolo dallo stesso imposto in via generale su tutto il territorio regionale. 3. La precedente legislazione regionale della Sardegna in materia di tutela del paesaggio. L’affermazione della asserita non legittimità costituzione delle suddette leggi regionali, per aver esse disposto in materia di tutela paesaggistica, però, almeno con riferimento alla Regione Sardegna, non è corretta e non può essere condivisa. Per dimostrare quanto sopra affermato occorre partire da una considerazione preliminare, dalla verifica cioè se tali due leggi, e specificamente la seconda, la L.R. 4/2009, quella cioè sul c.d. "piano casa", che ha destato le più accese contestazioni, costituiscano una svolta, una linea abbracciata solo di recente dal legislatore della Sardegna, ovvero se, invece, esse si collochino in un filone seguito anche in passato. Al riguardo va detto che, in realtà, non è stato solo con le due leggi recenti sopra indicate che la Sardegna ha legiferato, in virtù delle sue competenze statutarie, in materia di paesaggio. E’ da oltre un trentennio, infatti, che la Sardegna ha legiferato in materia di paesaggio, per garantire la tutela del proprio territorio, proprio in diretta applicazione dell’art. 9 della Costituzione, e ciò ha fatto con strumenti certo più incisivi di quelli che al momento erano esistenti nel resto d’Italia perché, ad esempio, ha introdotto, per la tutela per la fascia di costiera, la previsione di un vincolo categoriale venti anni prima della legge “Galasso”, e per di più imponendo, in relazione ad essa, non la sola necessità di un controllo paesistico con un nullaosta da rilasciarsi preventivamente alla realizzazione degli interventi, (che quindi erano e sono sempre condizionatamente possibili) come si è poi disposto con la L.431/1985, ma un vincolo assoluto di inedificabilità, sia pur con ovvie deroghe transitorie. Ciò è avvenuto dapprima con la Legge Regionale 9 marzo 1976, n. 10, “Norme in materia urbanistica e misure provvisorie di tutela ambientale” la quale ha stabilito, con l’art. Art.11, e per 5 anni, che «E’ vietato eseguire costruzioni o opere di urbanizzazione soggette a licenza edilizia ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765: a) nel mare territoriale; b) nel demanio marittimo e in ogni caso ad una distanza inferiore a centocinquanta metri dal mare nelle zone territoriali omogenee - confinanti con il mare - classificate “D” “E” ed “F” ai sensi del decreto interassessoriale n. 01856 del 6 agosto 1968. All’interno della medesima fascia di rispetto non sono consentite modificazioni morfologiche del terreno se non previa approvazione da parte del Consiglio comunale e nullaosta dell’Assessore competente in materia urbanistica di appositi piani di utilizzazione e sistemazione del terreno. Il predetto Assessore potrà richiedere il parere della Sopraintendenza ai monumenti e gallerie ai sensi dell’articolo 29 del decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480». Una disposizione, perciò, dalla quale traspare il ruolo pieno della Regione e quello di supporto della Soprintenenza. Alla scadenza di detto periodo di 5 anni, la successiva Legge Regionale 19 maggio 1981, n. 17, ha prorogato, all’art. 14, una siffatta previsione di inedificabilità, sia pur con le deroghe previste ai successivi articoli 17 e 18 della stessa legge. Il vincolo di inedificabilità nelle fasce costiere, dopo le previsioni della L.R. 45/1989, è stato poi confermato definitivamente, ed esteso dai 150 ai 300 metri dal mare, con la Legge Regionale 7 maggio 1993, n. 23 con la quale, sia pur con alcune esclusioni e deroghe indicate sempre in legge, si «sono dichiarati inedificabili in quanto sottoposti a vincolo di integrale conservazione dei singoli caratteri naturalistici, storico - morfologici e dei rispettivi insiemi: a) i terreni costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea della battigia, anche se elevati sul mare»[10]. Come si vede, pertanto, una tale legge regionale, successiva questa volta alla L. 431/1985, ha comunque certamente rafforzato, con l’inedificabilità assoluta, il vincolo previsto dalla legge statale in tutta la Repubblica nella fascia dei 300 metri, consistente, in linea con la tradizionale forma di tutela che ha sempre caratterizzato le leggi statali succedutesi nel tempo, solo nella necessità di un controllo preventivo per ogni intervento, pur possibile, nelle aree da esse considerate come meritevoli di una particolare tutela. La legge regionale, quindi, ha provveduto a riconfermare la linea di maggior tutela ribadendo la inedificabilità già operante da quasi venti anni, non solo per le aree costiere e per la fascia di 300 metri dal mare, ma anche per le zone umide, i fiumi per una fascia di 150 metri, i laghi per una fascia di 300 metri, le zone di interesse archeologico, le isole minori della Sardegna, le spiagge, i compendi sabbiosi i lidi in genere. Come si vede da questi precedenti interventi, in ordine ai quali mai è intervenuta una dichiarazione di illegittimità costituzionale, la Sardegna ha sempre legiferato in materia di paesaggio, stabilendo vincoli e relative eccezioni e deroghe, anche in modo assai difforme dai principi che caratterizzavano la legislazione statale in materia. E ciò ha potuto fare proprio perché, avendo una potestà legislativa esclusiva, come vedremmo meglio in seguito, non era e non è limitata dalla necessità del rispetto di quei principi generali della materia riferibili alle potestà legislative regionali concorrenti. Del resto, come già anticipato, sono sempre stati disposti dalla legge regionale non solo i provvedimenti straordinari, ossia la legislazione cautelare di salvaguardia e le relative deroghe, ma anche la disciplina generale della programmazione paesaggistica in Sardegna, come forma di attuazione dell’art. 9 della Costituzione, essendo sempre stata la legge regionale a disciplinare pure l’attività programmatoria, che neppure essa è mai stata di mera derivazione dalla legislazione statale. 4. La legge n. 45/1989 della Sardegna e la legislazione regionale in materia di pianificazione paesaggistica. Non può dimenticarsi, infatti, che, dopo la più generale legge urbanistica regionale approvata nel 1985, con la L.R. n. 23 del 11 ottobre, i primi piani territoriali paesistici regionali (PP.TT.PP) sono stati varati in Sardegna in base alla L.R. 45/1989, la quale avendo ribadito in via cautelare, sino all’approvazione dei piani, l’inedificabilità assoluta nella fascia costiera dei 500 metri dal mare, ed una inedificabilità pressoché totale (eccettuate le opere alberghiere) nei 2 chilometri dal mare, ha definito sin dall’art. 1 che «La Regione autonoma della Sardegna, in attuazione dell'articolo 3 della lettera f) dello statuto speciale, approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, disciplina le attività di uso e tutela del territorio». Tale legge regionale ha poi stabilito, all’art. 10, i contenuti del piano territoriale paesistico regionale, e ne ha descritto, all’art. 11, le competenze e le procedure di approvazione, ed ha dettato agli articoli 12 e 13 le misure provvisorie di salvaguardia, con l’elencazione delle opere fatte salve, ossia comunque eseguibili, sia nei 500 metri dal mare sia nei 2.000. Ha cioè disciplinato l’intera materia paesaggistica, sia per gli aspetti della programmazione, sia per quelli riferirti alla normativa di tutela e salvaguardia ed alle relative deroghe. Ed anche l’elevazione del vincolo assoluto di inedificabilità, da 150 a 300 metri, è intervenuto con una modifica ed integrazione della L. R. 45/1989, e con l’approvazione di un nuovo suo articolo, il 10 bis, secondo quanto ha disposto appunto la L.R. 23/1993. Modifiche ed integrazioni della L. R. 45/1989, interessanti anche i profili della tutela del paesaggio, erano state apportate anche in precedenza, sia con la L. R 1 luglio 1991, n. 20 che, tra gli altri, ha modificato gli articoli 10 e 13; sia con la L. R. 22 giugno 1992 n. 11 che ha modificato gli articoli 11,12 e 13, e sia ancora con la Legge Regionale 29 dicembre 1992, n. 22 che, stante l’allungamento dei tempi occorsi per l’approvazione dei piani paesistici, ha prorogato la durata delle misure di salvaguardia per la tutela del paesaggio, ed ha ulteriormente modificato gli articoli 12 e 13 della legge regionale 45/89. Alcuni mesi dopo, poi, in data 7 maggio 1993 è intervenuta, sul corpo della L. R. 45/1989, anche la L. R. 23/93 di cui già si è detto. Tutte tali leggi che il Consiglio Regionale ha approvato regolando la materia paesistica (o paesaggistica) dimostrano comunque come la Regione Sardegna abbia sempre legiferato in materia di paesaggio, dettando norme riferite a tutti i profili, ai contenuti dei piani, alle procedure ed alle competenze di approvazione, alle concrete misure di salvaguardia, alle eccezioni ad esse e quindi alle opere realizzabili in deroga alle misure di salvaguardia. Dopo l’annullamento di 13 dei 14 Piani territoriali paesistici della Sardegna[11], intervenuto, per i primi 7 nel 1998, con decisioni del Presidente della Repubblica, in sede di decisione di Ricorsi Straordinari, e per altri 6 nel 2003, con decisioni del TAR Sardegna, e dopo un non breve periodo nel quale sono venute a mancare gran parte delle disposizioni legislative ed amministrative di tutela del paesaggio, nel 2004 è stata approvata dapprima una Deliberazione della Giunta Regionale della Sardegna del 10 agosto 2004, n. 33/1 che ha posto immediati vincoli cautelari per tre mesi, e poi una nuova legge regionale, la L. R. 4 agosto 2008 n. 13, la quale ha stabilito anch’essa, modificando in parte la L.R. 45/1989, i contenuti del nuovo, futuro piano paesaggistico regionale. Ed anche se la norma ha in parte disposto un parziale rinvio, stabilendo che il PPR «assume i contenuti di cui all’articolo 143 del decreto legislativo n. 42 del 2004», ciò è stato frutto di una autonoma scelta del legislatore regionale e non già da una automatica ricaduta sulla Regione Sardegna delle disposizioni del D.Lvo 42/2004. Ed infatti è stata sempre la L.R. 8/2004 che ha poi stabilito le misure di salvaguardia paesaggistiche aventi carattere transitorio, ed indicato gli interventi fatti salvi, eseguibili cioè in deroga ai vincoli posti. Nei confronti di tale legge regionale è stata proposta, è vero, una questione di legittimità costituzionale, sostenendosi da parte del Governo quanto ora vorrebbero riaffermare i critici delle due leggi regionali del 2008 e del 2009, ovvero che la Regione non poteva legiferare in materia di tutela del paesaggio, materia che si assumeva essere riservata, anche con riferimento al territorio della Sardegna, come avanti esposto, allo Stato. Tale eccezione di illegittimità, tuttavia, è stata respinta dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 51 del 2006[12] con la quale, pertanto, in modo espresso ed univoco, è stata riconosciuta alla Sardegna una tale potestà legislativa esclusiva in materia di paesaggio. 5. Le competenze dello Statuto Speciale in materia di paesaggio e l’orientamento al riguardo della Corte Costituzionale. Con la decisione sopra riportata, infatti, la Corte Costituzionale ha definitivamente chiarito quali siano, secondo la previsione dello Statuto Speciale, le competenze della Regione Sardegna in materia di paesaggio ed ha espressamente affermato che «la Regione Sardegna dispone, nell’esercizio delle proprie competenze statutarie in tema di edilizia ed urbanistica, anche del potere di intervenire in relazione ai profili di tutela paesistico-ambientale». «Ciò sia sul piano amministrativo che sul piano legislativo (in forza del cosiddetto “principio del parallelismo” di cui all’art. 6 dello statuto speciale), fatto salvo, in questo secondo caso, il rispetto dei limiti espressamente individuati nell’art. 3 del medesimo statuto in riferimento alle materie affidate alla potestà legislativa primaria della Regione (l’armonia con la Costituzione e con i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica)»[13]. Appare, pertanto, non condivisibile la tesi di coloro che hanno messo in dubbio la legittimità costituzionale delle due recenti leggi regionali intervenute in materia paesistica (e conseguentemente di tutto l’impianto legislativo regionale intervenuto negli anni in materia di paesaggio) disciplinando settori che erano stati in precedenza considerati nel Piano paesistico Regionale, approvato nel 2006, e rettificando conseguentemente alcune sue prescrizioni, delle quali era emersa in fase attuativa l’incongruenza. I rilievi critici nei confronti di tali due leggi regionali, ed in particolare della più recente legge regionale 4/2009, c.d. piano casa, peraltro, sembrano mossi prevalentemente da una cultura regionalistica formatasi sulle competenze delle Regioni Ordinarie, e non sufficientemente attenta al ruolo costituzionale delle Regioni Speciali. Le Regioni ordinarie, infatti, non hanno, è vero, alcuna potestà legislativa in materia di paesaggio, avendo una potestà solo concorrente in materia di “governo del territorio”, e quindi sono giustamente soggette, da un lato ai principi fondamentali fissati nella materia con le leggi statali, e dall’altro al rispetto della potestà legislativa esclusiva che, ai sensi del 117 secondo comma, lettera s), è riconosciuta allo Stato. Né possono fruire, come le Regioni Speciali, di norme di livello costituzionale - quali gli statuti di autonomia, e specificamente lo Statuto Speciale della Sardegna, approvato con la L. C. 28.2.1948 n. 3 – che consentono di disciplinare le singole materie in modo difforme dalla previsione della Costituzione, e per quanto più direttamente ci interessa in questa sede, dall’art. 117 comma 2 , lettera s). Ed è ciò che deriva, appunto, secondo la Corte Costituzionale, dalle previsioni dello Statuto Speciale della Sardegna. Quanto sopra esposto, del resto, è stato ribadito anche di recente sempre dalla Corte Costituzionale, con la sentenza n. 193 del 26 maggio/4 giugno 2010[14], la quale riferendosi ad una legge regionale piemontese ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di alcuni suoi articoli, rimarcando però la differenza con quanto la stessa Corte aveva affermato, invece, nei confronti delle Regioni Speciali ed in particolare, come sopra indicato, nel 2006, nei confronti della Regione Sardegna. La Corte Costituzionale, per quanto riguarda lo Statuto della Sardegna, aveva ricostruito il sistema dei poteri della Regione in materia di paesaggio, prendendo le mosse dall’art. 6 della norma di attuazione dello statuto[15], contenuta nel D.P.R. 480 del 75. Tale disposizione, avente come è noto un grado di resistenza superiore a quella delle leggi ordinarie dello Stato[16], trasferendo alla Regione, in materia di edilizia e di urbanistica, le competenze del ministero della pubblica istruzione, allora titolare delle funzioni in materia di beni culturali e paesaggio ed in particolare le competenze in materia di approvazione dei piani paesaggistici, aveva dato concretezza alla previsione statutaria relativa alla potestà legislativa esclusiva regionale in materia di urbanistica ed edilizia, che aveva latamente inteso. Secondo la Corte, infatti, lo Statuto Speciale della Sardegna, va interpretato, in linea con i poteri riconosciuti ad altre regioni speciali, come tale da ricomprendere per la Regione, nella materia urbanistica ed edilizia, anche i poteri propri della tutela del paesaggio, come del resto era pacificamente avvenuto, secondo quanto si è sopra visto, nella legislazione regionale sviluppatasi nei trenta anni precedenti in modo ininterrotto e, sino alla recente sentenza della Corte Costituzionale avanti citata, non contestato. Un tale potere della Regione Sardegna, del resto, è confermato dallo stesso testo unico, così detto Urbani, il 42/2003 e s.m.i., il cui art. 8 stabilisce espressamente che “nelle materie disciplinate dal presente codice restano ferme le potestà attribuite alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano”. Ciò significa quindi, in prima battuta, che non tutte le norme contenute nel decreto legislativo possono essere operanti nei confronti delle Regioni Speciali, perché è lo stesso testo normativo che fa salve le competenze delle Regioni Speciali, con riferimento evidente a quella potestà legislativa esclusiva che è stata prima ricordata. 6. Le sentenze della Corte Costituzionale in riferimento ad altre Regioni Speciali. Detto orientamento, infatti, non è stato ribadito soltanto nella già ricordata sentenza della Corte Costituzionale n. 51/2006, che ha riguardato la Sardegna. La Corte Costituzionale, infatti, ha affermato questo principio pure in diverse decisioni relative ad altre Regioni Speciali. Con una recente sentenza del 29 luglio 2009, la n. 226, ad esempio, ha dichiarato la illegittimità costituzionale proprio di una disposizione del D.Lvo 42/2004, ossia del 3 comma dell’art 131 con il quale si affermava che restava “salva la potestà esclusiva dello Stato di tutela del paesaggio, quale limite all’esercizio delle attribuzioni delle regioni e delle province autonome”. Una siffatta prescrizione legislativa, come è evidente, si collocava nella visione di una completa supremazia della legge statale, di cui all’art. 117, comma 2, lett. S) della Costituzione, e della sua prevalenza anche rispetto alle Regioni Speciali. In ordine a tale norma, tuttavia, la dichiarazione di illegittimità da parte della Corte Costituzionale – si trattava di una impugnazione in via diretta promossa dalla Provincia di Trento - è intervenuta nella parte in cui essa aveva incluso le province di Trento e di Bolzano tra gli enti territoriali soggetti al limite della potestà legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera S, della costituzione[17]. E questo orientamento la Corte Costituzionale lo ha affermato anche in un'altra recente sentenza, riferita alla Valle d’Aosta, la sentenza 164 del 2009, nella quale ha egualmente ribadito che anche la Valle d’Aosta, così come il Trentino, così come la Sardegna, ha una potestà legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio. 7. Il rapporto tra il D.Lvo 42/2004 e la legislazione regionale in Sardegna. Ciò comporta che il c.d. decreto Urbani, anche in Sardegna, come nelle sopra indicate altre regioni speciali, non è applicabile interamente ed automaticamente nelle singole sue disposizioni, come un blocco unico, e non opera neppure con gli effetti propri delle norme fondamentali della legislazione statale nella materia, che riguardano solo i settori nei quali la Regione ha una potestà legislativa concorrente, senza poter in alcun modo incidere, quindi, sulla potestà legislativa esclusiva della Regione. Il D.Lvo 42/2004 è applicabile in Sardegna, perciò, soltanto in virtù del limite posto dall’art. 3 dello Statuto Speciale, secondo il quale, nell’esercizio delle sue potestà legislative esclusive, la Regione deve necessariamente rispettare, tra l’altro, le norme fondamentali delle riforme economico sociale[18]. Ed in questa materiala Corte Costituzionale ha anche recentemente ribadito, in pronunce riferite ad altre regioni, che costituisce norma fondamentale di riforma economico sociale, ad esempio, l’art 142 del D. Lvo 42/2004, il quale, come è noto, è quello che riprende la tipologia dei beni tutelati per categoria, di cui alla c.d. legge Galasso (L. 431/1985. Ne consegue, quindi, che tale provvedimento legislativo, c.d. “Urbani” opera in Sardegna non per l’integralità della legge ma solo con riferimento a quelle disposizioni che vengono individuate come norme fondamentali di riforme economico e sociale. La Regione ha perciò la possibilità di intervenire anche in modo difforme dal D.Lvo 42/2004 s.m.i., per tutte quelle parti nelle quali non è individuabile un vincolo derivante da una simile tipologia di norme. L’art 149 del D.L.vo 42/2904[19], ad esempio, prevede già esso una serie di opere che sono eseguibili senza necessità di nulla osta (e si tratta di interventi non banali, trattandosi di tutti quelli di cui alle lettere a, b, c, della dell’art. 31 della legge n. 457/78 - ora nell’art. 3 del T. U dell’edilizia, D.P.R. 380/2001[20] - e comprende, quindi, anche le opere di restauro, e di risanamento conservativo, che pur consentono anche le demolizioni parziali e le ricostruzioni di parti di edificio, di elementi portanti), per le quali perciò è lo stesso D.L.vo 42/2904 che afferma che non occorre il nulla osta. Se pertanto ciò può legittimamente disporre l’art. 149, senza violare l’art. 9 della Costituzione è, quindi, evidente che, al pari del legislatore nazionale altrettanto legittimamente potrebbe la legge della Regione Sardegna stabilire nuovi e diversi casi di opere non soggette al nulla osta preventivo[21]. Ovviamente ciò dovrebbe avvenire non snaturando le finalità di tutela che anche la Regione deve in primo luogo perseguire, rispettando anche nell’esercizio della potestà legislativa esclusiva regionale il sopra richiamato principio costituzionale sulla tutela del paesaggio. Le considerazioni di cui sopra attengono, come è evidente, ad un problema di competenze e non riguardano i contenuti, ma ciononostante appare non comprensibile quanto ha disposto l’art. 10 della suddetta legge regionale 4/2009, perché pur stabilendo che le c.d. opere minori possono essere eseguite, dal punto di vista edilizio ed urbanistico, in modo semplificato, senza titolo abilitativo e con una mera denuncia dell’attività da intraprendere, richiama tuttavia, quasi come se si trattasse di un vincolo insuperabile, l’eventuale necessità dell’ottenimento del N.O paesistico, mentre ben avrebbe potuto disporre che la disposta semplificazione, oltre che riferita ai profili urbanistici, si estendesse anche al profilo paesistico. Ritengo, infatti, che quelle opere, al pari di quelle indicate nel già citato art. 149 del D.L.vo 42/2004, trattandosi per la gran parte di opere assolutamente minori, potessero essere ricomprese tra quelle per le quali ben potrebbe la legge regionale della Sardegna disporre che non occorra il nulla osta paesaggistico. Sembra che si possa concludere, quindi, la presente ricognizione in ordine alla potestà della Regione Sardegna in materia di tutela del paesaggio, ribadendosi la sussistenza di una potestà legislativa esclusiva della Regione e la legittimità, quindi, che la legge regionale, come è avvenuto con le due recenti leggi ricordate e particolarmente con la L. R. 4/2009, possa intervenire in materia disciplinando, così come aveva disposto la Legge Regionale 45 dell’ 89, anche la normativa di salvaguardia e le relative deroghe, individuando una serie di interventi fatti salvi. E che così operando, in materia di salvaguardia, possa anche rettificare singole prescrizioni del PPR, secondo valutazioni ragionevolmente comprensibili e giustificabili, purchè, ovviamente una tale disciplina, che si pone a monte dell’intervento dell’autorità amministrativa competente in materia di PPR, non si sostituisca ad essa, ma consenta a questa di mantenere piena libertà d’intervento, nel rispetto delle indicazioni legislative, per i propri successivi provvedimenti che eventualmente ritenesse ancora di dover adottare.   _______________________________________ [1] L’art. 1 di tale legge regionale stabiliva e stabilisce che la Regione «adotta il Piano Paesaggistico Regionale (PPR), principale strumento della pianificazione territoriale regionale ai sensi dell’articolo 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42», e che tale piano, ai sensi del successivo art. 2, deve essere elaborato in applicazione delle «disposizioni di cui all’articolo 11 della legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45 (Norme per l’uso e la tutela del territorio regionale), così modificato», ossia modificato secondo quanto disposto nei commi successivi dello stesso art. 2. - Va tuttavia segnalato che al momento di tale rinvio legislativo il testo di tale art. 135 espressamente richiamato - prima delle modifiche successivamente intervenute con l’articolo 5 del D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, e con l'articolo 2, comma 1, lettera e) del D. Lgs. 26 marzo 2008, n. 63 – era così formulato «1. Le Regioni assicurano che il paesaggio sia adeguatamente tutelato e valorizzato. A tal fine sottopongono a specifica normativa d'uso il territorio, approvando piani paesaggistici ovvero piani urbanistico-territoriali con considerazione dei valori paesaggistici, concernenti l'intero territorio regionale, entrambi di seguito denominati "piani paesaggistici". 2.Il piano paesaggistico definisce, con particolare riferimento ai beni di cui all'articolo 134, trasformazioni compatibili con i valori paesaggistici, le azioni di recupero e riqualificazione degli immobili delle aree sottoposti a tutela, nonché gli interventi di valorizzazione del paesaggio, anche in relazione alle prospettive di sviluppo sostenibile.» [2] Quest’ultima costituisce la variante sarda della c.d. legge casa, per l’ampliamento delle costruzioni esistenti. [3] Le due leggi in questione sono state approvate sotto maggioranze politiche diverse, la prima sotto la presidenza Soru di centro sinistra, la seconda sotto la presidenza Cappellacci di centro destra. [4] Il TAR Sardegna, infatti, nelle prime decisioni (anche di accoglimento dei ricorsi) sul PPR, ne ha escluso la natura regolamentare, che pur appariva sostenibile, ed affermato la natura di atto amministrativo generale. [5] Specie per quanto riguarda la normativa di salvaguardia transitoria, prevista per i beni paesistici e per quelli identitari, va rilevato che esula dal sistema di tutela delineato da sempre dal legislatore italiano il fatto di prevedere, non la necessità di un nulla osta, ma una ipotesi di inedificabilità assoluta a tempo sostanzialmente indeterminato e per un raggio di 100 metri, in ordine a diecine di migliaia di beni disseminati in tutto il territorio regionale. Così come non appare irragionevole modellare in modo parzialmente diverso la categoria delle opere transitoriamente eseguibili all’interno delle lottizzazioni convenzionate prima dell’approvazione del PPR. [6] Vedasi la relazione del dr. Andrea Padalino Morichini dal titolo “le leggi regionali sul “Piano casa”: aspetti problematici”, tenuta in occasione del convegno organizzato in data 26 Marzo 2010 dal Consiglio Superiore della Magistratura (Ufficio dei Referenti distrettuali per la formazione decentrata presso il Consiglio Superiore della Magistratura Corte d'Appello di Cagliari) e dall'Ordine degli Avvocati di Cagliari dal titolo "Le novità della legislazione penale alla luce della giurisprudenza della Corte di Cassazione" - "Le leggi regionali usl "Piano casa": aspetti problematici" [7] Relazione cit. [8] Il problema dell’applicazione di una legge regionale quale quella in oggetto è assai delicato perché non sembra che, ad esempio in sede penale, si traggano sempre le conseguenze che dovrebbero derivare da corrette ricostruzioni fatte peraltro nell’ambito di altri settori dell’ordinamento quale quello giuspubblicistico. Dovrebbe essere invece indiscutibile che se una materia appartiene alla potestà legislativa esclusiva della regione, quella materia non può essere disciplinata con la legge regionale solo ai fini del diritto amministrativo. Non può cioè un determinato istituto essere considerato legittimo da Giudice Amministrativo perché rispetta la legge regionale, e poi essere invece considerato illegittimo dal giudice penale. Quest’ultimo, infatti, non dovrebbe poter compiere la valutazione di illiceità o meno di un determinato intervento edilizio facendo riferimento alla legge statale che, per esempio, in precedenza prevedeva la necessità del nulla osta paesistico, se in ipotesi c’è una legge regionale, nell’esercizio della competenza esclusiva, che legittimamente stabilisce che non occorre il nulla osta. È evidente che la legge penale in quel caso, nei casi cioè che riguardano la materia della tutela del paesaggio e la materia urbanistica, deve intervenire a tutela dell’ordinamento complessivo, del quale fanno parte, nel rispetto delle reciproche competenze, la legge statale e la legge regionale. Ma questo vuol dire che se un intervento è considerato legittimo dalla legge regionale competente, non può essere considerato illegittimo per il fatto che una precedente legge statale (non più competente) stabiliva diversamente. Non è costituzionalmente ammissibile una giurisdizione che nel merito perviene ad una conclusione in sede amministrativa e, sempre nel merito, giunge ad una conclusione opposta nello stesso caso quando questo viene valutato non più davanti al giudice amministrativo ma in sede penale. [9] Va anche considerato che la previsione di inedificabilità inizialmente contenuta nel PPR era stata imposta, come sopra già osservato, per un periodo di un anno. Il fatto che poi essa sia divenuta a tempo indeterminato, senza che vi sia stato un effettivo accertamento della sua necessità concreta come bene da tutelare, e che si protraesse, al 2009, oramai da tre anni, e che ad oggi, senza la legge 4/2009, sarebbero già diventati oltre quattro - senza che si possa stabilire quanti ancora dovranno trascorrerne - potrebbe farla considerare costituzionalmente illegittima perché posta a tempo indeterminato senza indennizzo e senza il previo accertamento che si tratti effettivamente di un bene che per le sue caratteristiche oggettive sia vincolabile senza indennizzo. [10] Oltre quanto riportato nel testo il vincolo di in edificabilità era riferito, con la norma sopra indicata, anche a : “ b) le zone umide incluse nell'elenco di cui al DPR 13 marzo 1976, n. 448; c) i fiumi compresi in un apposito elenco approvato dalla Giunta regionale tra quelli iscritti negli elenchi di cui al TU delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 e relative sponde o piede degli argini, per una fascia di 150 metri ciascuna; d) i territori contermini ai laghi naturali compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche se elevati sui laghi; e) le zone di interesse archeologico;f) le isole minori della Sardegna, con esclusione di quelle indicate alla lettera g) del successivo comma; g) le spiagge, i compendi sabbiosi, i lidi in genere e le immediate adiacenze funzionalmente connesse alla tutela del bene principale”. [11] Il 14° PTP non era stato mai annullato, ed infatti all’atto dell’approvazione della deliberazione Deliberazione della Giunta Regionale della Sardegna del 10 agosto 2004, n. 33/1., che ha anticipato in via d’urgenza la proposizione dei vincoli che poi sono stati posti con la L.R. 8/2004, prima dell’entrata in vigore del PPR, aveva stabilito testualmente che “Le previsioni di cui al precedente comma non si applicano alle aree ricomprese nel Piano Territoriale Paesistico n. 7 del Sinis.” [12] Per una valutazione, parzialmente critica di tale sentenza, vedi Gianmario Demuro e Marco Betzu, La tutela paesistico-ambientale tra interessi territoriali "speciali" e generali esigenze di uniformità, in le Regioni, 4/2006) [13] La motivazione della sentenza così prosegue : «A tale ultimo riguardo, va osservato che il legislatore statale conserva quindi il potere di vincolare la potestà legislativa primaria della Regione speciale attraverso l’emanazione di leggi qualificabili come “riforme economico-sociali”: e ciò anche sulla base – per quanto qui viene in rilievo – del titolo di competenza legislativa nella materia “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o culturali» . [14] Nella sentenza si afferma testualmente che «In questo quadro, pertanto, le Regioni, se da un lato non possono invadere le competenze legislative esclusive dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, dall’altro sono tenute a rispettare la disciplina dettata dalle leggi statali, le quali, per quanto riguarda la “tutela”, prevedono il conferimento alle Regioni di precise funzioni amministrative, imponendo per il loro esercizio il rispetto del principio di cooperazione tra Stato e Regioni, e, per quanto riguarda le funzioni di “valorizzazione”, dettano i principi fondamentali che le Regioni stesse sono tenute ad osservare». [15] Su tale tema v. Gabriele F., Decreti legislativi di attuazione degli Statuti speciali, in Enc. giur., Roma, 1988, 11 s.; Trimarchi Banfi F., Le disposizioni di attuazione per gli statuti regionali, in AA.V.V., Studi preliminari sulle leggi cornice per le regioni, Milano, 1968. [16] Alla luce di tale principio appare di dubbia legittimità costituzionale l’attuale formulazione dell’art. 146 del D.L.vo 42/2004, in quanto la competenza in materia di rilascio dei nulla osta paesaggistici è stata espressamente attribuita alla Regione Sardegna con una norma di attuazione dello Statuto, che quindi prevale su tutte le leggi ordinarie approvate dal Parlamento, ed anche sul decreto legislativo 42/2004. Il sistema introdotto dall’art. 146, quindi, così come invece lo stesso è divenuto operante dal 2010, espropria di fatto la Regione di competenze attribuite con norme di attuazione perché prevede il parere vincolante della sovrintendenza nel rilascio del Nulla Osta, ed integra, perciò un sostanziale ritiro della delega a suo tempo conferita, ritiro in termini certo più rilevanti di quanto era avvenuto negli anni 90, quando lo Stato aveva riacquisito il potere di annullamento degli atti regionali, sia pur solo per motivi di legittimità. [17] Nella sentenza in oggetto è sviluppato per intero il ragionamento svolto dalla Corte Costituzionale su questo tema, e condiviso nel presente lavoro. La sentenza così argomenta : «la giurisprudenza di questa Corte, formatasi nella vigenza del Codice del 2004 (sentenze n. 182 e n. 183 del 2006, n. 367 del 2007 e n. 180 del 2008), ha ribadito che il paesaggio è un valore “primario” ed anche “assoluto” (in precedenza, sentenze n. 151 del 1986 e n. 641 del 1987), precisandosi che per paesaggio deve intendersi, innanzitutto, «la morfologia del territorio» regionale e che esso riguarda «l'ambiente nel suo aspetto visivo». In tal senso, come affermato, in particolare, dalla sentenza n. 367 del 2007, «l'art. 9 della Costituzione ha sancito il principio fondamentale della “tutela del paesaggio” senza alcun'altra specificazione. In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale». Ciò posto, questa Corte ha ritenuto che «la conservazione ambientale e paesaggistica» spetti, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato (ancora la sentenza n. 367 del 2007). In un siffatto contesto, si è inoltre puntualizzato che il predetto titolo di competenza statale «riverbera i suoi effetti anche quando si tratta di Regioni speciali o di Province autonome, con l'ulteriore precisazione, però, che qui occorre tener conto degli statuti speciali di autonomia» (sentenza n. 378 del 2007). Deve, infatti, rammentarsi che le disposizioni della legge costituzionale n. 3 del 2001 non sono destinate a prevalere sugli statuti speciali di autonomia e sono attualmente invocabili (art. 10 della stessa legge costituzionale n. 3 del 2001) solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie di quelle già attribuite, da considerarsi (per la singola Provincia autonoma o Regione speciale) in modo unitario nella materia o funzione amministrativa presa in considerazione (tra le altre, sentenza n. 103 del 2003). E' proprio in tale prospettiva che, con specifico riferimento alla competenza legislativa della Provincia autonoma di Trento ai sensi dell'art. 8, n. 6), dello statuto di autonomia, questa Corte, con la sentenza n. 62 del 2008, ha richiamato la competenza legislativa esclusiva in materia di “tutela del paesaggio”, da esercitare nel rispetto dei limiti generali di cui all'art. 4 dello statuto speciale e, dunque, «in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica». [18] La formulazione completa del limite alla potestà legislativa esclusiva della Sardegna posta dall’art. 3 dello Statuto Speciale è la seguente : «In armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica1 e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica». [19] Tale articolo, così come modificato dall'articolo 19 del D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157 e successivamente dall'articolo 2, comma 1, lettera v) del D.Lgs. 26 marzo 2008, n. 63, testualmente dispone : «Fatta salva l'applicazione dell'articolo 146, comma 4, lettera a) non è comunque richiesta l'autorizzazione prescritta dall'articolo 146, dall'articolo 147 e dall'articolo 159 (1) : a) per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici; b) per gli interventi inerenti l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l'assetto idrogeologico del territorio; c) per il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati dall'articolo 142, comma 1, lettera g), purché previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia». [20] Tali interventi sono così definiti : «a) "interventi di manutenzione ordinaria", gli interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti; b) "interventi di manutenzione straordinaria", le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso; c) "interventi di restauro e di risanamento conservativo", gli interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio»; [21] In tale prospettiva avrebbero potuto, ad esempio, essere indicali quegli interventi che sono previsti nella lettera d) dell’art. 3 del D.P.R. 380/2001, ossia: «d) "interventi di ristrutturazione edilizia", gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica».   (pubblicato il 21.1.2.2010)