SOMMARIO 1. Una questione storicamente rilevante, ma ancora attuale; 2. La problematica individuazione dei limiti interni ed esterni della giurisdizione; 2.1 Il c.d. difetto assoluto di giurisdizione; 2.2. Il difetto assoluto di giurisdizione per improponibilità della domanda; 3. Violazione dei limiti esterni della propria giurisdizione: in particolare, la sentenza n. 204/2004 della Corte costituzionale; 4. Estensione del controllo di legittimità della Cassazione alle ipotesi di mancata applicazione o rispetto del giusto processo da parte del giudice amministrativo?; 5. Il superamento dell’ambito di sindacato attribuito alla Corte di Cassazione con riguardo alla questione della pregiudiziale; 6. Effettività della tutela e duplicità di giurisdizione, alla luce della translatio iudicii; 7. Conclusioni


1. Una questione storicamente rilevante, ma ancora attuale

L’art. 110 del nuovo Codice del processo amministrativo stabilisce che il ricorso per Cassazione è ammesso contro le sentenze del Consiglio di Stato “per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”, confermando quasi letteralmente ciò che già stabiliva l’art. 36 della l. Tar, secondo cui il ricorso era ammesso “per motivi inerenti la giurisdizione”, nonché la disposizione dell’art. 48 del T.U del Consiglio di Stato del 1924, a sua volta derivata dall’art. 40 del T.U. 638/1907, che faceva riferimento al “difetto assoluto di giurisdizione”.
Sembrerebbe, perciò, che non vi sia nulla di nuovo rispetto all’interpretazione che dell’istituto era già stata data da tempo immemorabile (Luiso).
Tuttavia, può essere utile, nel momento in cui si dà applicazione al nuovo Codice, valutare se le interpretazioni stratificatesi negli anni, alla luce dei rinnovati assetti codicistici, non comporti qualche novità anche nel giudizio di Cassazione, che costituisce - come è noto - la cartina di tornasole del rapporto tra giurisdizioni.
Che si tratti di problema fondamentale dell’intero sistema di tutela giurisdizionale nei confronti delle attività delle pubbliche amministrazioni si percepisce già chiaramente in opere generali sul processo amministrativo, ove, discutendo dell’oggetto del processo (Alb. Romano 1958), si configura la necessità di mantenere una doppia giurisdizione (Alb Romano 1975), imputando l’inefficienza del sistema non a tale suddivisione, ma al modo in cui essa è stata attuata: così, ad esempio, nel ricostruire la storia della giurisdizione esclusiva, si nota come la Cassazione, nella sua opera interpretativa, costruisce un sistema che avrebbe anche potuto essere diverso, ove avesse accolto la tesi di Scialoja, che fondava il riparto sul modo di prospettazione dell’interesse da parte del ricorrente (Alb. Romano 2004).
Il giudizio di Cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato pone, perciò, la questione fondamentale dei rapporti tra giurisdizioni in un sistema dualistico, alla luce dei surrettizi tentativi di unificazione, tentati in nome della necessità di una funzione nomofilattica o della celerità del giudizio (Mazzamuto).
Nei limiti in cui la questione può essere affrontata in questa sede, può essere utile ricostruire per sommi capi la vicenda storica ed individuare possibili linee di sviluppo futuro, secondo un costante insegnamento metodologico, che lega le riforme di sistema ad un’accurata analisi del contesto storico e culturale in cui esse si inseriscono (Alb. Romano 1975, 271).
Come è noto, l’istituto dei conflitti di attribuzione e di giurisdizione costituisce uno dei nodi fondamentali del sistema di giustizia amministrativa (Verrienti).
La legge 31 marzo 1877 n. 3761, ispirandosi ai principi garantisti dello Stato liberale, accentuava la preminenza della tutela dei diritti soggettivi, rispetto alla garanzia della sfera dell’amministrazione, attribuendo alla Cassazione di Roma, identificata per questa funzione come vertice dell’organizzazione giurisdizionale preposta alla tutela dei diritti soggettivi dei privati, il potere di stabilire - nei confronti dell’amministrazione che la contestasse - se sussistesse la giurisdizione o se, escluso che la controversia involgesse diritti soggettivi, non vi fosse giurisdizione, trattandosi di affari devoluti alla competenza dell’amministrazione. In questa fase non si trattava di un conflitto di attribuzione tra potere giurisdizionale ed amministrativo, ma di contrasto tra giudice ordinario e pubblica amministrazione sull’appartenenza di una determinata controversia alla sfera della tutela giurisdizionale o alla sfera riservata della competenza amministrativa.
La legge n. 5992 del 1889, istitutiva della IV Sezione del Consiglio di Stato, confermò la Cassazione come vertice della giurisdizione dei diritti soggettivi, attribuendo ad essa solo il caso di contrasto tra giudice dei diritti ed altre “autorità”, mentre il Consiglio di Stato continuò ad essere considerato come “autorità amministrativa” (Caianiello 2003).
Per applicare alle pronunzie del Consiglio di Stato il rimedio del ricorso per Cassazione, nel silenzio sul punto della legge del 1889, fu necessario riconoscere in via interpretativa ad esse natura giurisdizionale e solo così fu possibile investire il giudice dei conflitti, anche nei confronti delle decisioni della IV Sezione, del potere di “giudicare della nullità delle sentenze (…) per incompetenza ed eccesso di potere” (art. 3 della legge del 1877).
Questo sistema fu così consacrato dalla l. 7 marzo 1907, n. 62 che, all’art. 6, stabilì “l’incompetenza per ragioni di materia può essere opposta e dichiarata in qualunque stato della causa. La sezione, avanti la quale pende il ricorso, può dichiararla anche d’ufficio. Le decisioni pronunciate in sede giurisdizionale possono, agli effetti della L. n. 3761 del 1877, essere impugnate con ricorso per cassazione. Tale ricorso tuttavia è proponibile soltanto per assoluto difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato”.
Oggi la disciplina del ricorso alla Corte di Cassazione a Sezioni unite per motivi di giurisdizione non può prescindere dagli artt. 111, co. 8, Cost., dall’art. 48 t.u. Cons. Stato (non abrogato dal nuovo Codice) e dagli artt. 360 e 362 c.p.c..
L’attuale assetto del sistema di verifica della giurisdizione, risultante dalle suddette disposizioni, recepisce sostanzialmente lo schema delineato nella l. n. 3761 del 1877, come si è visto emanata allo scopo di superare la rigida impostazione seguita dal Consiglio di Stato, sino ad allora giudice dei conflitti tra giudice ordinario ed amministrazione, ampliando l’ambito della tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi dei privati nei confronti dell’amministrazione (D’Orsogna 2004).
In questo senso può dirsi, riprendendo antiche distinzioni elaborate proprio sulla scorta della legge del 1877, che ipotesi di conflittualità possono insorgere sia fra giudici appartenenti ad organi giurisdizionali diversi, qualora si discuta se la controversia spetti all’uno o all’altro (conflitti di giurisdizione), sia fra un organo giurisdizionale e la pubblica amministrazione, laddove si discuta se la questione sia sindacabile dal giudice o viceversa risulti assegnata alla esclusiva competenza delle amministrazioni (conflitti di attribuzioni). Come è noto, vi è poi la distinzione fra conflitti reali e virtuali: nel primo caso gli organi in contrasto hanno emanato discordanti pronunce sulla giurisdizione; nel secondo il contrasto è ancora solo potenziale in quanto non sussiste alcuna decisione da parte degli organi che potrebbero ritenere di essere deputati a conoscere in via esclusiva della controversia, o comunque risulti emessa una sola decisione. Infine, si usa distinguere fra conflitti positivi, nel caso entrambe le autorità affermano di avere competenza a conoscere della controversia, e conflitti negativi, se invece entrambe la declinano. Quest’ultima distinzione è usata all’art. 362 c.p.c. con riferimento alle ipotesi in cui è possibile elevare “in ogni tempo” il conflitto di giurisdizione dinanzi alla Cassazione.
E’ ben noto, peraltro, come l’elaborazione del concetto di “difetto assoluto di giurisdizione del Consiglio di Stato” (art. 48 cit.), nella vaghezza e genericità del concetto, è stata compiuta dalla giurisprudenza, ormai più che secolare, della Corte di Cassazione.
Ad essa conviene quindi guardare in seguito, tentando di coglierne i più attuali spunti e profili critici, anticipando sin d’ora che il più attuale problema riguarda la possibile forza espansiva del concetto di “limite esterno” – e dunque della competenza della Corte di cassazione sulle pronunce del Consiglio di Stato – grazie all’innovativo impatto dei principi costituzionali del giusto processo e dell’effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 111 Cost.).
Ci si soffermerà, dunque, sui profili strettamente sostanziali dell’ampia e complessa tematica e non invece, se non incidentalmente, su aspetti quali i modi di rilevazione della questione di giurisdizione in Cassazione o gli effetti della decisione sulla giurisdizione, poiché soltanto questi comporterebbero ulteriori autonomi studi.


2. La problematica individuazione dei limiti interni ed esterni della giurisdizione

Come si è detto, la determinazione dell’oggetto delle questioni di giurisdizione è stata elaborata dalla giurisprudenza della Cassazione che, per individuare i motivi inerenti alla giurisdizione, ha utilizzato i concetti di limiti esterni e limiti interni della giurisdizione (Caianiello 1977), stabilendo che l’impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato può riguardare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa.
I c.d. “limiti esterni” sono quelli che concernono l’esistenza della funzione stessa attribuita all’organo giurisdizionale; i “limiti interni” quelli che attengono ai modi di esercizio della funzione giurisdizionale (Cassarino), cioè all’ambito di competenza di quel determinato giudice, ai modi di esercizio della sua funzione giurisdizionale ed alle modalità di rispetto dello scopo primario della sua giurisdizione. Pertanto, i motivi di giurisdizione sono categoria più ampia dei meri conflitti di giurisdizione e si estendono a tutte le ipotesi in cui si discute sull’esistenza o sulla mancanza, o sulla misura e appartenenza della potestà giurisdizionale (Berlati).
Secondo la giurisprudenza della Suprema Corte, attengono al modo di esercizio della funzione giurisdizionale, quindi ai c.d. “limiti interni”:
- le violazioni delle norme di diritto (art. 360 n. 3 c.p.c.) o di norme che regolano il processo davanti al giudice amministrativo o ne disciplinano i poteri (art. 360 n. 4 c.p.c.);
- gli errores in iudicando ed in procedendo, che ricomprendono i vizi inerenti, ad esempio, ai presupposti e alle condizioni dell’azione, alla sufficienza e logicità della motivazione della decisione (Cass., Sez. Un., n. 2667/1997), nonostante l’inserimento della garanzia del giusto processo da parte dell’art. 111 Cost. (Cass., Sez. Un., n. 11091/2003);
- l’interpretazione degli atti amministrativi;
- la violazione del giudicato;
- le questioni relative alla ripartizione tra Consiglio di Stato e TAR, configurandosi in tale caso un problema di competenza tra organi appartenenti alla medesima giurisdizione;
- la questione che attiene alla efficacia nella legge nel tempo;
Si consideri, infine, che la giurisprudenza della Cassazione considera possibile il ricorso solo nei confronti di pronunce di carattere decisorio, che risolvono in via definitiva la controversia ed in tal senso esclude l’impugnabilità delle ordinanze cautelari del Consiglio di Stato, nonché le decisioni che abbiano carattere meramente istruttorio.
Secondo la Cassazione, i motivi inerenti alla giurisdizione vanno quindi identificati: a) nell’ipotesi in cui la sentenza del Consiglio di Stato abbia violato, in positivo o in negativo, l’ambito della giurisdizione in generale; b) nell’ipotesi in cui abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione; c) quando l’organo giudicante abbia giudicato in composizione irregolare, per mancanza dei presupposti costitutivi essenziali dell’organo.


2.1 Il c.d. difetto assoluto di giurisdizione

Ricorre l’ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione fondamentalmente in due casi:
a) quando il giudice amministrativo spinga il proprio sindacato in ambiti coperti da “riserva di amministrazione”;
b) nell’ipotesi di invasione da parte del giudice amministrativo della sfera riservata al legislatore.
Sul primo punto, bisogna sottolineare come la costante giurisprudenza della Cassazione abbia configurato l’eccesso di potere giurisdizionale nella sola ipotesi in cui il giudice amministrativo sconfini dalla giurisdizione di legittimità in quella di merito, ovvero invada l’ambito di competenza riservato alle valutazioni dell’autorità amministrativa, non già quando vi sia un’erronea valutazione del giudicato formatosi sulla pronuncia di un TAR da parte del Consiglio di Stato, ritenendo che si tratti di una violazione di legge commessa dal Consiglio di Stato (Cass., Sez. Un., n. 16270/2002). Sicché non si ha invasione delle competenze riservate dell’amministrazione quando l’indagine del giudice amministrativo risulti circoscritta entro l’ambito dei limiti richiesti dal riscontro della legittimità del provvedimento impugnato.
Quanto allo sconfinamento della giurisdizione di legittimità nella giurisdizione di merito, tale fattispecie viene configurata dall’elaborazione giurisprudenziale sino dalla fine degli anni venti e deriva dalla logica del conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato, che allora dominava la normativa sulla verifica della giurisdizione (Tonoletti).
E’ evidente che su tale fattispecie si scarichino tutte le incertezze che attraversano la distinzione tra legittimità e merito, come per i casi di violazione dei limiti esterni della giurisdizione in cui si tratta di affrontare il delicatissimo e spinoso tema del riparto.
In effetti, sin dagli anni sessanta del secolo scorso si denunciò la tendenza della Corte a dilatare la nozione di difetto di giurisdizione. Sicché il profilo più delicato resta la possibilità riservata alla Cassazione di definire l’estensione del potere del giudice amministrativo in sede di legittimità, senza contare che per decidere sulla fattispecie concreta la Cassazione deve riesaminare il contenuto delle valutazioni e dell’accertamento compiuto dal Consiglio di Stato.
Si consideri, poi, come la problematica vada riferita altresì al settore più rilevante in cui il giudice amministrativo esercita giurisdizione di merito, ovvero al giudizio di ottemperanza: in tal senso è evidente che, a monte, vada definita la natura del giudizio di ottemperanza, poiché è questa definizione che poi determina l’ammissibilità dell’impugnazione in Cassazione delle sentenze adottate dal Consiglio di Stato in sede di ottemperanza per motivi inerenti la giurisdizione.
Si noti sul punto che la giurisprudenza della Suprema Corte ha subito un’evoluzione: se negli anni sessanta riteneva di poter sindacare, sotto il profilo della giurisdizione, le decisioni del giudice dell’ottemperanza qualora questi nell’attuare il giudicato avesse adottato provvedimenti discrezionali della pubblica amministrazione, negli anni novanta la Cassazione ha aderito alla tesi del carattere sostitutivo del giudizio d’ottemperanza, in quanto appunto giurisdizione di merito (Cass., Sez. Un., n. 368/1992), fino a giungere ad affermare l’ insindacabilità della decisione del Consiglio di Stato per pretesi errori d'interpretazione del giudicato stesso o delle norme relative alla sua esecuzione, sostanziandosi i predetti errori in vizi in procedendo, che attengono all'esplicazione interna del potere giurisdizionale (Cass. Sez. Un., ord. 25344/2009).
Rilievo marginale, se non addirittura solo teorico, presenta la fattispecie di eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservate al legislatore. In genere, infatti, si tende a ritenere che la denuncia di violazione di legge in iudicando, ancorché venga prospettata sotto il profilo della creazione ed applicazione da parte del giudice di una norma inesistente nell’ordinamento, con usurpazione di funzioni legislative, non attenga ai limiti esterni delle attribuzioni giurisdizionali del giudice medesimo e, pertanto, non possa essere avanzata con ricorso alle Sezioni unite della Corte di Cassazione (Cass., Sez. Un., n. 2414/1987).
Sin dagli anni venti del secolo scorso si è altresì affermata la tesi giurisprudenziale secondo cui i vizi attinenti alla regolare costituzione del Collegio giudicante costituiscono motivo di giurisdizione rilevabile in Cassazione. Anche in tal caso la soluzione non riscosse il favore univoco della dottrina, che tese a considerare la fattispecie come vizio del procedimento, attinente quindi ai soli limiti interni. Tuttavia la giurisprudenza sembra essersi attestata su tale orientamento, anche se si tende a distinguere il punto di vista processuale, consistente nell’alterazione della giurisdizione, da quello strettamente dogmatico, in base al quale la fattispecie integrerebbe una causa di inesistenza giuridica dell’atto processuale (Caranta, Gallo).


2.2. Il difetto assoluto di giurisdizione per improponibilità della domanda

Merita un breve esame specifico un orientamento estensivo della categoria dei limiti esterni coniato dalla giurisprudenza negli anni cinquanta (Cass., Sez. Un., n. 1330/1951) e successivamente abbandonato alla metà degli anni ottanta, anche sulla scorta delle dure critiche della dottrina, sia amministrativistica che processualcivilistica.
Ci si riferisce al caso di difetto assoluto di giurisdizione per improponibilità della domanda a causa dell’inesistenza di una situazione soggettiva in astratto tutelabile.
Evidentemente la questione non è di poco conto, poiché si ricollega al tema delle condizioni dell’azione, legittimazione ed interesse a ricorrere, ed assume in giurisprudenza notevole rilievo. Si pensi al contenzioso in materia di appalti, e più nello specifico, ad esempio, al c.d. ricorso incidentale escludente ed alle residuali ipotesi in cui il giudice si risolva comunque ad accogliere il ricorso principale di un soggetto del quale si è dimostrata in giudizio la carenza d’interesse (G. Acquarone, Tropea).
Autorevole dottrina parlò subito, con riferimento alla prima giurisprudenza degli anni cinquanta, di “licenza poetica che come tale non fa testo” (Liebman). Fra gli studiosi del processo amministrativo si sottolineò (Caianiello, 1977) l’estrema difficoltà di stabilire quando la questione riguardi la tutelabilità in astratto e quando riguardi la tutelabilità in concreto della situazione fatta valere. Per cui si tratterebbe sempre di questione di merito, mentre l’unica indagine in astratto possibile dovrebbe essere riferita non già all’insussistenza dell’interesse tutelabile, bensì all’impossibilità da parte del giudice con riferimento ai poteri attribuitigli di emanare un provvedimento del tipo di quello richiesto (es. sentenza di mero accertamento in ordine ad un interesse legittimo, riforma di un atto amministrativo affetto da soli vizi di legittimità).
Come si è detto, tale giurisprudenza è stata in seguito superata. La Cassazione ha così statuito che “le questioni attinenti all’insussistenza nell’ordinamento di una norma idonea alla tutela della posizione soggettiva fatta valere in giudizio attengono al merito e non alla competenza giurisdizionale del giudice adito, con conseguente inammissibilità del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione che sia proposto per sollevare le suddette questioni” (Cass., Sez. Un., n. 5256/1987; Cass., Sez. Un., n. 111/2001). Come vedremo, a fronte di tale esegesi restrittiva, per altre vie, oggi la Cassazione prospetta percorsi di ampliamento della nozione di “limiti esterni della giurisdizione”.


3. Violazione dei limiti esterni della propria giurisdizione: in particolare, la sentenza n. 204/2004 della Corte costituzionale

Fondamentale ipotesi di violazione dei limiti esterni della giurisdizione è notoriamente quella in cui il Consiglio di Stato abbia giudicato su materie attribuite alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, oppure abbia negato la propria giurisdizione nell’erroneo presupposto che essa appartenga al proprio giudice.
Non è questa la sede per esaminare analiticamente la tuttora tormentata vicenda del riparto di giurisdizione, in particolare il tema della carenza di potere (in astratto o in concreto), che - come è noto - tanta importanza ha rivestito per l’evoluzione del sistema di giustizia amministrativa.
Si può solo rilevare come sul punto la Suprema Corte veda insidiata la propria competenza nel dire l’ultima parola sulla questione di giurisdizione da parte dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e della Corte costituzionale. Il pensiero va evidentemente alle questioni intorno all’esercizio del potere espropriativo (Manganaro-Tropea), alla distinzione fra occupazione acquisitiva ed usurpativa, questioni intorno alle quali si è stratificata nel tempo una copiosa giurisprudenza delle suddette giurisdizioni, alla quale andrebbero aggiunti, sullo specifico punto, i pronunciamenti della Corte europea dei diritti dell’uomo (Manganaro).
Da quanto si è appena detto, al di là della specifica tendenza a estendere ovvero restringere la giurisdizione del giudice amministrativo (si pensi anche alle diverse interpretazioni date al concetto di difetto assoluto di attribuzione di cui all’art. 21-septies L. n. 241/1990), deve far riflettere la perdurante conflittualità tra plessi giurisdizionali, non sempre fondata su convincenti argomentazioni giuridiche.
A questo punto, però, conviene spostare la nostra attenzione su un altro aspetto della questione, invero più generale: quello riguardante l’esclusione dell’impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato in Cassazione per violazione di legge.
Lo si tratta ora perché sulla questione si è espressa, come è noto, la sentenza n. 204/2004 della Corte costituzionale, la quale, come è altrettanto noto, è intervenuta sul tema dei margini di conformità a Costituzione (art. 103) dell’estensione legislativa delle materie di giurisdizione esclusiva, dopo gli interventi ampliativi del biennio 1998-2000.
La Consulta, peraltro, era stata chiamata a giudicare la suddetta legislazione anche sulla base di altri parametri costituzionali, come quello della titolarità del potere di nomofilachia. Ed infatti tale aspetto ha costituito esplicito profilo di rinvio da parte del giudice a quo sulla base di un duplice rilievo: da un lato la mancanza del controllo di legittimità della sentenza del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 360 n. 3 del c.p.c., diminuisce, se non annulla, il ruolo nomofilattico della Cassazione conferito dall’art. 65 della legge sull’ordinamento giudiziario; dall’altro, il potere nomofilattico attualmente esercitato dal Consiglio di Stato, non sarebbe nomofilachia “di giustizia”, ma piuttosto un indirizzo interpretativo sul concetto di interesse pubblico (ma, sul punto, si veda ora l’art. 99 del Codice, che rafforza decisamente il potere nomifilattico dell’Adunanza plenaria).
Dal canto suo una certa dottrina (Orsi Battaglini), anche dopo la sentenza n. 204/2004, ha continuato a ritenere che la sottrazione, prevista dall’art. 111, co. 8, Cost., delle sentenze del Consiglio di Stato al controllo di legittimità della Corte di Cassazione configuri una persistente deroga al principio di unità della giurisdizione, e, prima ancora, una rottura dell’unità dell’ordinamento giuridico, una sottrazione degli apparati pubblici allo Stato di diritto.
Senonché la Corte costituzionale ha evitato di pronunciarsi sulla questione, sostenendo che la nomofilachia è assorbita dall’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel senso restrittivo da essa interpretato. Infatti, sarebbe la stessa Costituzione ad escludere il controllo di legittimità della Cassazione, pur se la giurisdizione esclusiva postula pur sempre il rapporto autorità-libertà e nonché la particolarità delle materie, ai sensi dell’art. 103 Cost., comporti una peculiare natura delle situazioni giuridiche soggettive coinvolte,.
La dottrina (Ferroni) che si è occupata specificamente del tema critica l’elusione del problema da parte della Consulta, mettendo in luce come continui a mancare un giudizio “puro” di legittimità a differenza di quanto avviene nei principali Paesi europei. Si osserva come sia tuttora valida l’obiezione secondo cui la nomofilachia dell’Adunanza plenaria assuma a prevalente parametro l’interesse pubblico. Inoltre, si nota come la questione prescinda dai profili organizzativi, ammettendosi una terza istanza del Consiglio di Stato piuttosto che della Cassazione civile, in quanto il deficit, prima che sostanziale, sarebbe di tipo processuale (Consolo 2007).
In questo senso le prospettive più interessanti, ma anche più problematiche e controvertibili, volte all’estensione dell’intervento della Cassazione, sono quelle che, pur ammettendo la diversità e l’autonomia del sistema giuridico processuale amministrativo, ne richiedono la completezza, e cioè la previsione di tutti i mezzi di impugnazione previsti per le sentenze del giudice ordinario.
Si insiste così, in modo particolarmente accentuato, sull’incidenza del principio del giusto processo e dell’effettività della tutela nell’esatta configurazione dei limiti interni e dei limiti esterni della giurisdizione, tenendo in debito conto soprattutto i principi discenti dall’ordinamento comunitario (Ferroni).
Tale proposta ricostruttiva merita un approfondimento, anche sulla scorta della giurisprudenza delle Sezioni unite, che l’aveva già fatta propria allo scopo di risolvere lo spinoso problema della c.d. pregiudiziale di annullamento e di ricondurre la violazione del c.d. giudicato interno alla figura del vizio attinente alla giurisdizione.


4. Estensione del controllo di legittimità della Cassazione alle ipotesi di mancata applicazione o rispetto del giusto processo da parte del giudice amministrativo?

Un approfondimento su questo profilo deve prendere le mosse dagli elementi costitutivi del giusto processo, come individuati dalla dottrina (Scoca).
Essa distingue i principi strutturali da quelli funzionali. I primi riguardano la precostituzione del giudice (art. 25 Cost.), l’indipendenza (art. 108, co. 2, Cost.), la terzietà e l’imparzialità (art. 111, co. 2), il principio del contraddittorio paritario (art. 24, art. 111, co. 2, Cost.), il principio della necessaria motivazione di tutti i provvedimenti giurisdizionali (art. 111, co. 6, Cost.).
Invero, i citati profili strutturali non attribuiscono all’interprete grandi margini per individuare una violazione del limite esterno della giurisdizione.
Ed infatti la violazione dell’obbligo di precostituzione per legge del giudice naturale (art. 25 Cost.) si risolve nella violazione delle regole di riparto tra giudice amministrativo e giudice ordinario.
L’indipendenza del Consiglio di Stato, nonostante venga messa in dubbio anche di recente (Orsi Battaglini), è stata riconosciuta dalla Corte costituzionale, nella già richiamata sentenza n. 204/2004, anche con richiami storici all’esperienza del fascismo ed ai lavori dell’Assemblea Costituente.
La terzietà ed imparzialità del giudice, introdotte dalla legge costituzionale n. 2 del 1999, costituiscono tradizionalmente limiti interni della giurisdizione, tanto è vero che già l’art. 47 del regolamento di procedura davanti al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale del 1907 rinviava direttamente alle cause di astensione e ricusazione previste dall’allora vigente codice di procedura civile.
Il principio del contraddittorio (art. 24 Cost.; art. 111, co. 2, Cost.) costituisce un altro tipico limite interno del giudizio amministrativo, tanto è vero che l’art. 35 della legge TAR (oggi art. 105 Codice) disponeva, in tal caso, l’annullamento con rinvio della sentenza di primo grado, configurando un difetto di procedura.
Tra i profili strutturali del giusto processo, la dottrina (Ferroni) individua talune situazioni limite che potrebbero dar luogo alla violazione dei limiti esterni. Essa distingue il principio del contraddittorio dal più rilevante principio del contraddittorio “paritario” (di cui all’art. 111, c. 2, Cost.), la cui mancanza o imperfezione inciderebbe su quasi tutti gli istituti processuali, a partire dai termini. Anche in questo caso, peraltro, occorrerebbe o la (difficile) azione pretoria del giudice amministrativo ovvero l’incidente di legittimità costituzionale. Inoltre, bisognerebbe dimostrare che nella fattispecie concreta non fosse stato possibile avvalersi del mezzo di impugnazione straordinaria costituito dall’opposizione di terzo.
Quanto al principio della necessaria motivazione di tutti i provvedimenti giurisdizionali (art. 111, c. 6), si è già accennato al fatto che finora la Corte di Cassazione ha ritenuto inammissibili i giudizi “per motivi di giurisdizione” attinenti alla motivazione delle ordinanze amministrative cautelari, in quanto considerate come provvedimenti tali da non integrare il contenuto materiale e formale della sentenza.
E’ altresì difficoltoso far rientrare fra i motivi di giurisdizione l’assenza radicale di motivazione o la motivazione apodittica, giacché l’omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia integra un tipico errore di diritto in iudicando e quindi evoca un tipico controllo cassatorio di legittimità; si ricadrebbe così nella normale ipotesi del terzo grado di giudizio che la Costituzione ha voluto escludere nei confronti delle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti.
Passando al profilo funzionale, la dottrina in esame crede di poter enucleare i principi che darebbero un maggior spazio d’intervento della Corte di Cassazione rispetto alle decisioni del giudice amministrativo.
Il primo aspetto, particolarmente delicato, è costituito dal principio della generalità della tutela giurisdizionale e dall’inviolabilità del diritto di difesa (art. 24 Cost.). Tuttavia, si è già detto dell’evoluzione della Cassazione sul punto: essa ritiene che l’accertamento delle condizioni dell’azione e dei presupposti processuali faccia parte dei limiti interni della giurisdizione e, dunque, non sia suscettibile di ricorso in Cassazione per motivi di giurisdizione ai sensi dell’art. 111, c. 8, Cost.
La dottrina in esame tenta di superare tale ostacolo richiamando i principi di diritto internazionale ed il diritto comunitario, i quali sembrerebbero imporre un mutamento di rotta, nel senso di riconoscere la preminenza dei diritti e delle libertà fondamentali, anche di contenuto economico. Sicché nei casi di negazione da parte del Consiglio di Stato dell’ esistenza di interessi legittimi, riconosciuti invece come diritti soggettivi da parte del diritto internazionale o comunitario, la Corte di Cassazione sarebbe tenuta a configurare una violazione del limite esterno e quindi cassare con rinvio, presso lo stesso giudice amministrativo, la sentenza di questi che abbia erroneamente declinato la propria giurisdizione.
Può essere interessante notare come tale ricostruzione si accompagni, sul piano sostanziale, ad un ampliamento delle fattispecie di nullità ed inesistenza del provvedimento e ad una connessa restrizione della tecnica della degradazione, nei casi di riconoscimento dei diritti fondamentali ad opera del diritto internazionale ed europeo (es. concessione di servizi pubblici, autorizzazioni e licenze in materia di telecomunicazioni, in materia bancaria ed assicurativa).
Si tratta di un’interessante proposta ricostruttiva, che però, allo stato, pare difficilmente percorribile sulla base del dato costituzionale vigente e, soprattutto, della giurisprudenza della Cassazione, che ormai riconduce pacificamente l’improponibilità della domanda ai limiti interni della giurisdizione. Inoltre, la teoria della degradazione, pur con tutti i suoi limiti, continua ad essere un importante punto di riferimento pratico, ed è tuttora richiamata dalla giurisprudenza delle supreme Corti. Quanto al discorso sulla nullità, appare molto discutibile ritenere che la fattispecie di difetto assoluto di attribuzione possa automaticamente operare sulla giurisdizione; appare, invece, più persuasiva la tesi secondo cui la nullità potrà convivere con l’interesse legittimo, quindi con la giurisdizione del giudice amministrativo (Cerulli Irelli, Romano Tassone, D’Orsogna 2003, Bartolini).
Rimane il principio della pienezza della tutela (art. 113, c. 2, Cost.), considerato una delle applicazioni pratiche del principio di effettività della garanzia giurisdizionale. Tale elemento funzionale del giusto processo, secondo la dottrina in esame, sarebbe il grimaldello in grado di ricondurre il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale al limite esterno della giurisdizione.
In particolare si portano come esempi: a) la tutela cautelare ante causam, anche alla luce dell’ordinanza di condanna per inadempimento della IV Sezione della Corte di Giustizia del 24 aprile 2004; b) la non pienezza della tutela avverso il silenzio-rifiuto della pubblica amministrazione, alla luce della giurisprudenza restrittiva dell’Adunanza Plenaria; c) la giurisprudenza altrettanto restrittiva della Plenaria che richiedeva, come è noto, la pregiudizialità dell’annullamento del provvedimento lesivo ai fini dell’accertamento del diritto e della conseguente condanna al risarcimento del danno da lesione di diritti patrimoniali consequenziali ex art. 7 della legge n. 205/2000.
Quest’ultima questione viene ora regolata dagli artt. 7 e 30 del Codice, che ammettono un’azione di condanna autonoma, ma restano ancora valide, per la corretta applicazione di detti articoli, le argomentazioni addotte dalle Sezioni unite della Cassazione (ordinanze n. 13659, 13660 e 13911 del 2006; n. 30254/2008; ord. n. 5464/2009) e dal Consiglio di Stato (Ad. Plen. 12/2007; sez. VI, n. 1917/2009; Sez. VI, n. 2436/2009).


5. Il superamento dell’ambito di sindacato attribuito alla Corte di Cassazione con riguardo alla questione della pregiudiziale.

Tornando, perciò, ad esaminare gli argomenti addotti dalla dottrina, bisogna verificare se vi siano i margini, a Costituzione invariata, di ammettere estensioni dei limiti esterni della giurisdizione sulla base dei principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale.
Evidentemente non sono qui in discussione le considerazioni, magari condivisibili, della Cassazione, che nell’ammettere l’autonomia dell’azione risarcitoria rispetto a quella demolitoria criticava le opposte tesi, che chiamava “tutta civilistica” e “tutta amministrativistica”.
Piuttosto si tratta di vedere se la Corte possa accedere ad una verifica di tal fatta.
Nelle ordinanze richiamate, la Cassazione ha considerato come motivo di ricorso la negazione di esistenza della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, nel convincimento che la domanda della quale sia investito non possa formare oggetto in modo assoluto dell’esercizio della sua funzione giurisdizionale, ipotizzando così un travalicamento del limite esterno della giurisdizione amministrativa.
In pratica, quando il giudice amministrativo si rifiuta di condannare l’amministrazione al risarcimento dei danni, ove non sia stato impugnato il provvedimento che li abbia cagionati, si asterrebbe dall’esercitare la propria giurisdizione, legittimando così l’intervento delle Sezioni Unite.
Tale assunto è stato apertamente criticato dalla dottrina (Travi, Villata), la quale ha puntualmente osservato che tale tesi non ha fondamento, poiché in tali casi il giudice amministrativo rigetta nel merito la domanda, così come accade ove il giudice ritenga intervenuta una causa di decadenza della pretesa avanzata.
Sicché le Sezioni Unite, quasi per bilanciare la gli esiti negativi delle sentenze nn. 204/2004 e 191/2006 della Corte costituzionale, intenderebbero imporre al giudice amministrativo una precisa soluzione in punto di ricostruzione della fattispecie della responsabilità da provvedimento sotto l’apparenza di un’inesistente questione di giurisdizione, in tal modo travalicando i limiti previsti dalla Costituzione (Villata).
Inoltre, si è detto (Fanti) che, a seguire la tesi della Cassazione, dovrebbe ammettersi la violazione del limite esterno di giurisdizione ogni volta che il giudice amministrativo non affronti nel merito la questione sottopostagli: insomma, i motivi inerenti la giurisdizione sarebbero tutti quelli di carattere preliminare ed in rito che inducono il giudice amministrativo a chiudere il processo con una pronuncia di inammissibilità o irricevibilità; e, al contrario, si potrebbe ricorrere in Cassazione quando il giudice amministrativo esamina il merito, esercitando così la sua giurisdizione, pur quando non gli era consentito, essendo il ricorso irricevibile od inammissibile.
Sottoporre al sindacato della Cassazione le questioni che attengono al modo di esercizio della funzione giurisdizionale del giudice amministrativo significherebbe impedire a quest’ultimo di elaborare una giurisprudenza propria sulle regole della sua giurisdizione, rinnegando l’importantissimo apporto della giurisprudenza pretoria, che, come è noto, ha “fatto” il diritto amministrativo. Si è così giunti a sostenere (Fanti) che questa situazione potrebbe portare ad un, seppur problematico, conflitto di attribuzioni dinanzi alla Corte costituzionale.
Si noti come la Cassazione (Sez. Un., n. 4109/2007) abbia seguito un simile iter argomentativo nel ricondurre alla figura del vizio attinente alla giurisdizione la violazione del c.d. giudicato interno. Può essere interessante considerare come la decisione in questione è meglio nota come quella che, per via interpretativa e prima della sentenza della Corte cost. n. 77/2007 (che ne condivide gli esiti ma non i passaggi argomentativi), introduce nel nostro ordinamento – sulla base di una interpretazione costituzionalmente orientata in base al principio del giusto processo – la salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta innanzi a giudice privo di giurisdizione, in forza della ritenuta operatività, anche nei rapporti fra giurisdizioni diverse, della translatio iudicii.
Secondo la Corte, la violazione del giudicato interno, formatosi per non essere stato appellato il relativo capo di sentenza in tema di giurisdizione, si traduceva in vizio attenente la giurisdizione, denunciabile con il ricorso ex art. 111 Cost., trattandosi di violazione dei limiti esterni della potestas decidendi, che le Sezioni Unite ritengono “rilevabile ex officio in questa sede”. Di qui l’annullamento della sentenza del Consiglio di Stato, con rinvio al medesimo per una nuova decisione sulla controversia.
Come per le ordinanze del giugno 2006 in tema di pregiudiziale amministrativa, anche in questo caso le argomentazioni della Cassazione portavano ad una rivisitazione, in forma evidentemente ampliativa, del criterio tradizionalmente impiegato per individuare le questioni di giurisdizione, che si è soliti – come detto – ritenere non comprendere le questioni relative all’erronea o falsa interpretazione di norme giuridiche o a vizi procedurali, o comunque a questioni che riguardino il modo di esercizio della funzione giurisdizionale, fra le quali si tendeva ad includere anche la violazione del giudicato interno, qualificato come error in procedendo.
Anche per tale fattispecie, quindi, possono forse valere le critiche sopra riportate, poiché tale discutibile tendenza della Cassazione sui casi in cui viene in considerazione il mancato esercizio di potestas decidendi, dovrebbe, se portata per assurdo alle sue estreme – e teoricamente coerenti – conclusioni, riguardare qualsiasi sentenza che erroneamente rigetti il ricorso in rito per qualsiasi motivo (es. tardività del ricorso, tardività del deposito, etc.). Determinando, peraltro, un effetto a cascata per quanto attiene ai casi in cui il giudice di appello, investito dell’impugnazione della sentenza del TAR di cui si deduca l’erroneità perché affetta da un vizio di omessa pronuncia, debba limitarsi ad annullare con rinvio al primo giudice. In buona sostanza si prospetta a questo punto l’esigenza di rimeditare funditus il rimedio dell’appello nel giudizio amministrativo, ampliando le figure di annullamento con rinvio ad opera del Consiglio di Stato (Cacciavillani).
A tale orientamento giurisprudenziale fa seguito la fondamentale sentenza delle Sez. Un. 9 ottobre 2008, n. 24883, che costituisce uno snodo essenziale del ragionamento finora condotto. Secondo la Cassazione, l’art. 37 c.p.c. consente l’impugnazione delle sentenze di appello per difetto di giurisdizione soltanto se sul punto non si sia formato il giudicato esplicito o implicito, operando la relativa preclusione anche per il giudice di legittimità. Vi sarebbe, perciò, un giudicato implicito tutte le volte che la causa sia stata decisa nel merito, con esclusione per le sole decisioni che non contengano statuizioni che implicano l'affermazione della giurisdizione, come nel caso in cui l'unico tema dibattuto sia stato quello relativo all’ammissibilità della domanda o quando dalla motivazione della sentenza risulti che l'evidenza di una soluzione abbia assorbito ogni altra valutazione (ad es., per manifesta infondatezza della pretesa). Questo orientamento, criticato dalla dottrina (Villata 2009) diventa costante nella successiva giurisprudenza delle Sezioni unite (Cass. Sez. Un., 26019/2008; 28545/2008; 29531/2008) ed accettato anche da alcune pronunce del Consiglio di Stato (C.S., sez. IV, 5840/2009).
La riduzione del potere del giudice di rilevare d’ufficio la questione di giurisdizione interessa la nostra riflessione, soprattutto per una delle motivazioni addotte a suo sostengo, secondo la quale la dequotazione della rilevabilità d’ufficio è connessa alla tendenziale assimilazione dei poteri dei due ordini giudiziari, attenuando così la rilevanza della doppia giurisdizione (Vittoria).


6. Effettività della tutela e duplicità di giurisdizioni, alla luce della translatio iudicii

La questione è tutt’altro che risolta anche dalle attuali novità normative. Perciò, si può tentare di verificare se e fino a che punto possa essere definita in via interpretativa, magari dequotando la portata dell’art. 111, co. 8, Cost. (Orsi Battaglini), anche grazie alle prese di posizione della Suprema Corte di Cassazione.
Si è visto come essa, e pour cause, ha tradizionalmente seguito un percorso di interpretazione estensiva della nozione di motivi inerenti la giurisdizione; tuttavia, a volte, ha rimeditato e mutato il proprio orientamento, come è accaduto per il caso dell’improponibilità assoluta della domanda e per il caso del c.d. giudicato implicito.
Tutto ciò evidentemente non significa che i principi costituzionali del contraddittorio e della pienezza ed effettività della tutela non abbiano oggi un impatto molto rilevante per la giurisprudenza.
Anzi, basti pensare, oltre alle citate decisioni della Cassazione, alla sentenza della Corte costituzionale n. 77 del 2007, con la quale veniva ammessa in via interpretativa la c.d. translatio iudicii, già prima della sua normativizzazione.
Nella sentenza, molto ampia ed argomentata, la questione particolarmente complessa viene risolta con accenti di novità, riprendendo le più avanzate prospettazioni teoriche della letteratura sia del processo amministrativo che del processo civile (Gallo); essa ha espressamente affermato che la Carta costituzionale, pur recependo la situazione all’epoca esistente, quanto alla pluralità dei giudici, ha assegnato “all’intero sistema giurisdizionale la funzione di assicurare la tutela, attraverso il giudizio, dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi … questa essendo la essenziale ragion d’essere dei giudici, ordinari e speciali, la loro pluralità non può risolversi in una minore effettività, o addirittura in una vanificazione della tutela giurisdizionale”.
Sulla base di questa affermazione, la Corte ha individuato l’esistenza di un “principio fondamentale dell’ordinamento, il quale riconosce bensì l’esistenza di una pluralità di giudici, ma la riconosce affinché venga assicurata, sulla base di distinte competenze, una più adeguata risposta alla domanda di giustizia”.
Sia per la Cassazione che per la Corte costituzionale, dunque, il principio di effettività esige che la domanda proposta dal ricorrente sia esaminata nel merito dal giudice e che il processo si concluda con una sentenza idonea a dare “una risposta in ordine al “bene della vita” oggetto della contesa”. Se è così, non regge più la precedente concezione del rapporto fra i due giudici, in termini di separazione, poiché si pone in contrasto con il principio di effettività della tutela giurisdizionale e, di conseguenza, con la Costituzione.
Sulla scorta di queste considerazioni, la Corte Costituzionale (con una pronunzia la cui portata è ora più ridotta per l’intervento del legislatore) ha ammesso che una controversia instaurata davanti al giudice ordinario possa proseguire con salvezza degli effetti davanti al giudice amministrativo e viceversa: e ciò proprio perché i due giudici sono considerati definitivamente parimenti idonei allo svolgimento della loro funzione, che è quella di rendere giustizia, poiché la pluralità dei giudici riposa sul concetto di competenza all’interno dell’unicità della funzione di tutela.
Successivamente, come è noto, il legislatore è intervenuto, con l’art. 59 della l. n. 69/2009, per disciplinare la translatio iudicii, con una riforma già auspicata proprio dalla Corte costituzionale.
Si tratta di una disciplina che risolve alcuni interrogativi, ma solleva anche problemi nuovi (Travi, Mazzamuto). Ad esempio, si è rilevato come vada escluso che sia un elemento della pronuncia che dichiara il difetto di giurisdizione la conservazione degli effetti della domanda, poiché tale conservazione di effetti si produce ormai in forza della legge. Si è poi osservato che ormai dovrà essere applicata la disciplina prevista per la presentazione della domanda davanti al giudice fornito di giurisdizione: se amministrativo, quindi, con notifica del ricorso all’amministrazione e ad almeno uno dei controinteressati. Infine, se la legge si fa apprezzare perché risolve la spinosa questione dei termini e delle modalità di riproposizione della domanda, d’altra parte resta confermata la necessità che non siano intervenute preclusioni e decadenze. Questo riguarda evidentemente le decadenze maturate nel giudizio amministrativo; resta quindi centrale l’istituto dell’errore scusabile: in merito nulla è stato disposto sulla competenza a concederlo, sicché si deve concludere in base ai principi generali, secondo cui la concessione del beneficio dell’errore scusabile spetta al giudice provvisto di giurisdizione.
Restano poi ulteriori profili non risolti, come il mancato coordinamento con la possibilità per la Cassazione di pronunciarsi sulla questione di giurisdizione a sezione semplice (dopo le modifiche introdotte nel 2006 all’art. 374 c.p.c.); se effettivamente debba parlarsi di estinzione in caso di riassunzione o prosecuzione tardive; la mancata considerazione da parte del legislatore del tema delle misure cautelari concesse dal giudice adito prima della declaratoria di difetto di giurisdizione e le limitazioni alla “prosecuzione” del giudizio derivanti dal fatto che il giudice fornito di giurisdizione possa valutare come meri “argomenti di prova” le prove raccolte dal primo giudice, segno inequivocabile della preoccupazione del legislatore di evitare forzature nei sistemi probatori vigenti nel processo amministrativo e in altre giurisdizioni speciali.
Infine, la scelta di una terza istanza di giudizio (di legittimità) rispetto alle pronunce del Consiglio di Stato, anche alla luce delle esperienze straniere, specialmente d’oltralpe (Consolo 2005, Ferroni), se può essere teoricamente apprezzabile, passa per la necessaria revisione costituzionale dell’art. 111, c. 8 Cost., trattandosi di scelta troppo delicata per essere lasciata ai controvertibili ed instabili umori della giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Giacchetti).


7. Conclusioni

Se questo passo definitivo non è stato ancora fatto, e non è possibile sapere se mai avverrà, certo è comunque che le profonde evoluzioni sopra registrate ci mostrano un sistema processuale in rapido mutamento.
Di sicuro si può affermare che la problematica dei limiti esterni della giurisdizione, e quindi della competenza della Cassazione sulle sentenze del giudice amministrativo, è vicenda tutt’altro che conclusa.
Essa, consustanziale alla nascita e allo sviluppo della giustizia amministrativa in Italia, finisce per toccare le questioni fondamentali del nostro assetto dualistico e riporta all’attenzione dell’interprete la mai sopita vicenda dell’unità della giurisdizione e del rispetto dello Stato di diritto.
Al di là dei profili di criticità emergenti nella più recente giurisprudenza della Cassazione sul concetto di limiti esterni della giurisdizione, la tendenza più generale che discende da tale giurisprudenza, come da quella della Corte costituzionale, è verso una progressiva riduzione del “peso processuale specifico della questione di giurisdizione” (Consolo 2007).
Il discorso evidentemente finisce per investire la stessa regola del riparto, tuttora in bilico fra criterio oggettivo della materia e quello della situazione dedotta in giudizio.
La rinnovata importanza del principio di effettività della tutela, dell’unità della giurisdizione, nonché l’acclarata assenza di un fondamento costituzionale della regola per la quale “il giudice è sempre giudice della propria giurisdizione” sono aspetti emergenti nella più recente giurisprudenza e nelle riflessioni della dottrina. Le diverse delicate questioni attorno al tema della giurisdizione impongono di tornare a ragionare sulle medesime questioni affrontate dai padri fondatori del sistema della giustizia amministrativa.
Si potrebbe magari riportare in auge il negletto criterio del petitum, essendo forse più coerente con i parametri costituzionali evocati che la giurisdizione, tranne che nelle materie espressamente devolute dal legislatore, spetti a quel giudice che, in relazione alla domanda proposta, abbia il potere di decidere su di essa (Scognamiglio).
Si tratta di una proposta ricostruttiva a sua volta opinabile, ma che, al di là della sua fondatezza, conferma come il tema esaminato resti centrale per comprendere meglio le dinamiche profonde e gli aspetti di persistente criticità del sistema di tutela del cittadino nei confronti delle pubbliche amministrazioni.


Bibliografia essenziale richiamata:

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* Per gli Studi in onore di Alberto Romano, in corso di pubblicazione.

(pubblicato il 12.11.2010)