LUNA GUAGLIANO RENATO ROLLI

Tempo, silenzio e processo Sommario: 1. Premessa. 2 Tempo e diritto. 3. Silenzio e diritto. 4. Silenzio e Codice del processo 5. Osservazioni conclusive. Premessa “Il continuo fluire di istanti successivi che fa da sfondo all'evolversi di cose e persone e al succedersi di eventi umani e materiali”: questa è la definizione generica del concetto di “tempo” fornita da un comune dizionario della lingua italiana. Eppure, proprio attorno a tale categoria ed a ai suoi svariati significati, si è riunita una tavola rotonda virtuale, di uomini vissuti in epoche ben differenti; personaggi e studiosi che hanno dedicato le loro ricerche ad una ricostruzione quanto mai reale e utilizzabile del concetto di tempo. Gli stereotipi sul ‘tempo’ paiono proliferare senza soluzione di continuità. Se ci inoltrassimo in tutti i rami scientifici o artistici in cui la categoria del ‘tempo’ riveste un ruolo centrale, potremmo senz’altro scoprire una pluralità di significati e di concetti, ciascuno inerente, in maniera specifica, ad un dato settore. Nel campo della musica, ad esempio, l’accezione di tempo è alla base del ritmo e della melodia e si definisce, appunto, come tempo musicale; così nella poesia, nella quale ci sono tempi da osservare e scandire, in quanto sono parte di una metrica, cioè dell’arte di comporre in versi (dall’etimologia greca metros che sta per misura), più esattamente di una tecnica di misurazione del ‘tempo’ e del ritmo musicale, in forma di poesia. Non è un caso che in origine, la poesia, la prosa fossero cantate. Infatti, i versi dei famosi poemi omerici dell’Iliade e dell’Odissea, erano cantati; si tramandavano oralmente di generazione in generazione, attraverso appunto il veicolo del canto e della melodia. Molto probabilmente questa è una delle ragioni per cui la poesia contemporanea ha smarrito il suo ruolo di spicco. Passando alla filosofia, nel corso dei secoli, un primo filone è quello che concepisce il tempo in modo ‘oggettivo’, come ordine misurabile del “divenire”. La visione ciclica del mondo e dell’esistenza umana, è compresa nella teoria di Eraclito di Efeso, la teoria del panta rei (tutto scorre), dell’inarrestabile e incessante trasformazione di tutte le cose, per cui nulla è sacro, immortale o eternamente immutabile. Anche Aristotele espresse il suo punto di vista su questo articolato argomento: “il tempo si pone come qualcosa che è distinguibile in parti e quindi divisibile: presente, passato e futuro. Ma queste parti del tempo, che costituiscono l’orizzonte della nostra vita, quando vengono analizzate, diventano prima inafferrabili per poi quasi dissolversi: passato e futuro infatti sembrano appartenere piuttosto al nulla che all’essere, sono varianti per così dire del nulla: giacché l’uno non è più e l’altro non è ancora”[1]. Tuttavia l’uno costituisce il distendersi e l’accumularsi della nostra esperienza, del nostro trascorrere, così da render ogni uomo il frutto dei suoi ricordi e dei gesti che lo hanno contraddistinto; l’altro si pone come l’apertura del nostro agire, cioè del nostro rapportarci al mondo secondo le nostre ambizioni, paure e speranze. L’aporeticità del tempo, a partire dal pensiero di Parmenide, coinvolge innanzitutto il carattere di “essere” del tempo e la natura temporale o meno delle componenti che costituiscono l’essere; dunque, “l’essere non era né sarà, giacché esso è ora, tutto insieme, uno e continuo”[2]. Questa impostazione sembra prolungarsi fino ai giorni nostri. Si deve poi ricordare la concezione scientifico-naturalistica che, invece, fu determinata in modo particolare dalle intuizioni rivoluzionarie di Galileo Galilei e di Isaac Newton; gli scienziati distinsero opportunamente tra il “tempo assoluto”, cioè oggettivo, esteriore, reale, fisico, che è scientificamente misurabile attraverso appositi strumenti di calcolo – quali, ad esempio, un pendolo, una clessidra, un orologio, un calendario ecc. -, e il “tempo relativo”, che è invece soggettivo, interiore, non suscettibile d’essere schematizzato, sintetizzato, ossia non può essere misurato e calcolato mediante congegni meccanici. Alla fisica sperimentale di derivazione galileiana e/o newtoniana, dominante nel corso di tutta l’epoca moderna, si contrappose fermamente il tedesco Immanuel Kant la cui posizione, indubbiamente fu innovativa. Per Kant il ‘tempo’, la sua successione reale, oggettiva, storica, è “il criterio empirico unico dell’effetto in rapporto alla causalità della causa”[3]. Albert Einstein ha, per ultimo, riproposto ai giorni nostri l’intuizione kantiana (quantunque essa sia stata messa in crisi, proprio dallo stesso padre della teoria della “relatività generale”), per contrapporla nuovamente alla meccanica e alla fisica tradizionale di ispirazione galileiana e newtoniana, enunciando la “relatività” della misurazione temporale, vale a dire la “relatività” del “tempo oggettivo”, quantificabile e misurabile in chiave matematico-scientifica, senza però intaccare, rinnovare o mutare alla radice, il concetto classico e tradizionale del “tempo” in quanto “ordine di successione”.Per citare lo stesso Einstein: “tutto è relativo. Prendi un ultracentenario che rompe uno specchio: sarà ben lieto di sapere che ha ancora sette anni disgrazie”. Ci sembra di poter dire che la definizione einsteiniana sia quella poi recepita anche dall’uomo del nostro ‘tempo’, e dall’utilizzo che ne viene assegnato nel mondo del diritto vigente. Ed è con questa riflessione che l’analisi contenuta in questo scritto si sposterà o su un livello più propriamente attinente al tema giuridico, ripercorrendo quel passaggio logico che ci induce a credere che il tempo, così come il diritto, sia un prodotto della società. Tempo e diritto Proprio perché nati entrambi per regolare ritmi e regole di gruppi sociali, tempo e diritto sono stati e sono, rivali e concorrenti; mantengono, sovente, posizioni di sfida e di prevalsa. E’ opportuno inoltre ricordare come ogni norma è legata al suo tempo, alla sua storia, alla società che ne ha sentito l’esigenza. Ù Ed è per tale passaggio che i due strumenti, tempo e diritto, siano stati epurati da refusi di ogni sorta a partire dalla rivoluzione francese, e sono divenuti unicamente strumenti dell’uomo, costretti a sottostare al loro continuo mutare: insomma “un popolo ha sempre il diritto di rivedere, riformare e mutare la sua costituzione: una generazione non può assoggettare alle sue leggi le generazioni future”[4]. Ogni epoca ha visto fiorire ventagli ben estesi di norme, codificazioni e cristallizzazioni di interessi e tutele, proporzionali alla maturità sociale circostante: basti pensare alla rivoluzione francese e ai suoi figli, all’unità d’Italia, e al referendum che decretò la conclusione della monarchia in Italia. Sono questi momenti irripetibili, che tutt’ora hanno una valenza storico- culturale nella nostra nazione e che forniscono ancora i frutti di una sommossa secolare, che pretendeva, sognava, inseguiva e urlava quelle libertà intrinseche nella natura dell’uomo, e che furono, dopo secoli di distorsione del “patto sociale”,ottenute e cementate nella nostra Carta costituzionale. Basti pensare ai lavori dell’Assemblea costituente, nella quale i componenti si sono adoprati per definire nel modo più chiaro e semplice possibile quei principi ancora oggi impermeabili, immodificabili, irretrattabili; principi espressi con una facoltà di linguaggio che ha retto alle interpretazioni, integrazioni, critiche di diverse generazioni di pensatori e operatori del diritto. E’ vero quindi, che il tempo ‘obbliga’ il diritto, in quanto fenomeno sociale a dimenarsi tra venti nuovi, e corse furibonde che l’hanno visto prima ‘inseguire’ la sovranità statale e una codificazione esegetica, ora una decodificazione, un caos normativo, pedissequamente alla ultranazionalizzazione delle fonti. L’universo del diritto dal suo canto, sta affrontando il suo nuovo percorso con l’andamento di un gambero, così come evidenziato da Autorevole dottrina: “In un mondo senza regole generali, ma pieno di ordini giuridici settoriali, oltre che nazionali, ricco di conflitti , come può esser assicurata un’armonia, o almeno la convivenza?[5]”. Tutto questo probabilmente a tutela del mercato, divenuto fine ultimo della produzione europea, piuttosto che mezzo di compiuta realizzazione della persona umana[6]. Il tempo e il diritto sembrano, un po’ per istinto, un po’ per dovere, destinati a rincorrersi e adeguarsi l’uno all’altro; ciò accade in particolar modo nel diritto amministrativo; quest’ultimo non è altro – o dovrebbe essere - il frutto dell’ arte del buon governo, è cura concreta di interessi pubblici, sì che ad essi, ed al loro mutare nel tempo, esso è dedito o, per dirla in maniera più tecnica, esso è funzionalizzato. Il diritto amministrativo viene così forgiato da quella che verrà chiamata poi, post pandettistica, o se si preferisce dottrina del metodo giuridico[7]. Per Giannini, quello del diritto amministrativo era un “difficilissimo mondo”, “irto di distinzioni”[8]. Per questo, cercava sempre il rovescio della medaglia e disistimava i semplificatori. La creatura più significativa di tale costruzione è forse quella del provvedimento amministrativo, identificato nell’atto amministrativo “come l’affermazione del momento dell’autorità”[9], il quale ha tale qualificazione in quanto proveniente da un’autorità amministrativa[10]. Il silenzio della pubblica amministrazione e più in generale il tempo dell’azione amministrativa, sono stati oggetto più attento di analisi e di rinnovamento. Il riferimento, intanto, va all’art. 2 della l. n. 241/1990, che ha sancito il principio della certezza temporale della conclusione del procedimento; quest’ultimo non rappresenta altro che l’argine temporale entro cui si può manifestare il potere amministrativo. Ancora più significativa, in quest’ottica di valorizzazione del tempo , è stata la previsione, sia pure rimasta in larga parte inattuata, da parte dell’art. 17, lett. f), della l. n. 59/1997, di un indennizzo automatico e forfettario a favore dei soggetti richiedenti il provvedimento nelle ipotesi di mancata o ritardata adozione dello stesso. Questa disposizione è stata ‘madre’ dell’art. 2 bis introdotto soltanto con la l. n. 69/2009 nella l. n. 241/90, oggi inserito nell’art. 30 del nostro Codice del Processo Amministrativo, in vigore dal 16 settembre 2010. Ruolo di primo piano nella ricostruzione complessiva della tempistica procedurale deve esser assegnato alla tutela processuale nei confronti dell’inerzia della P.A., anche questa oggetto di una specifica previsione, che ha introdotto un rito accelerato per i giudizi contro il silenzio- inadempimento: l’art. 21 bis della l. n. 1034/1971, inserito dall’art. 2, l. n. 205/2000, oggi abrogato e ubicato agli artt. 31 e 117 del Codice del Processo amministrativo. Questo rito attribuisce al G. A il potere di accertare e dichiarare l’inadempimento della P.A., ovvero la violazione dell’art. 2 co. 1, l. n. 241/90, di indurre la P.A coattivamente ad adempiere, assegnandogli un ulteriore termine, scaduto il quale potrà esser nominato un commissario ad acta da sostituirsi nel caso di specie all’Amministrazione[11]. In questo quadro di crescente attenzione per la speditezza e la semplificazione, non si può dimenticare l’intervento avvenuto con il d.l. n. 35/2005, convertito poi nella l. n. 80/2005. In primo luogo l’art. 3, comma 6 ter del d.l. n. 35/2005 ha riformulato l’art. 20 della l. n. 241/1990, generalizzando il silenzio-assenso, ora esteso a tutti i procedimenti ad istanza di parte, salvo particolari eccezioni. In secondo luogo, all’indomani di dette riforme l’art. 2 della l. n. 241/90 ha introdotto novità di estremo interesse per quanto concerne il procedimento di formazione del silenzio-rifiuto, eliminando la propedeutica diffida, dilatando il termine per proporre ricorso, dai 60 giorni ordinari, al termine annuale, nonché ridisegnato l’intensità del sindacato giurisdizionale consentito al giudice amministrativo in sede di ricorso contro il silenzio inadempimento, prevedendo espressamente il potere da parte di giudice di conoscere la fondatezza dell’istanza. Il legislatore è tornato ad operare con la l. n. 69/2009, rivoluzionando l’azione amministrativa. In particolare, l’art. 7 ha innovato i tempi di conclusione del procedimento, riscrivendo l’art. 2 della l. n. 241/1990 e prevedendo che il termine generale di conclusione dei procedimenti ritorni ad essere di 30 giorni, come nella versione originaria della l. n. 241 del 1990, in luogo del termine più lungo di 90 giorni previsto dalla precedente riforma del 2005. La legge di riforma, quindi, pone dei limiti per le singole amministrazioni nella determinazione dei tempi per la conclusione dei rispettivi procedimenti, per evitare l’introduzione di termini eccessivamente lunghi, nel rispetto delle esigenze di celerità e di certezza volute del legislatore. La stessa norma ha sanzionato poi, attraverso l’introduzione dell’art. 2 bis, il ritardo nella emanazione del provvedimento. La disposizione citata disciplinava la responsabilità per l’inosservanza del termine di conclusione del procedimento, allegando e divincolando, al giudizio speciale contro il silenzio della p.a., un’azione risarcitoria, esperibile innanzi al giudice amministrativo - nel termine di cinque anni - per il ristoro del “danno ingiusto” addebitabile ai pubblici funzionari che, con dolo o colpa, non avessero rispettato i termini di conclusione del procedimento[12]. Questa disposizione sembrava aver finalmente dato unità alla interpretazione dottrinale antecedente, che vedeva schierati da un lato coloro che sostenevano, che in caso di violazione dell’obbligo di conclusione del procedimento la P.A. rispondesse per una responsabilità da contatto qualificato, e quanti invece, che sostenevano la responsabilità aquiliana della P.A. nell’aver violato una norma imperativa. L’art. 8 della l. n. 69/2009 ha, inoltre, dettato le nuove regole in ordine alla certezza dei tempi, in caso di attività consultiva, coordinandole con le modifiche operate dal precedente art. 2. L’art. 9, benché rubricato “Conferenza di servizi e silenzio assenso”, ha modificato solo marginalmente l’art. 20 della l. n. 241 sul silenzio assenso ed è intervenuto, invece, in maniera sostanziale sull’art. 19 della legge sul procedimento che, come è noto, riguarda la c.d. D.I.A. Quest’ultimo articolo è stato completamente sostituito dall’art. 49, comma 4 bis della Legge 30 luglio 2010 n. 122, in conversione del d. l. n. 78/2010, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica,il quale ha introdotto il sistema della S.C.I.A. Il Codice del Processo Amministrativo, dunque, costituisce intervento di portata storica; sorge da esigenze di tutela piena ed effettiva, frutto di valori costituzionali ineludibili, a partire dall’art. 24 Cost., e passando per l’occorrenza di chiarificare la portata dicotomica che prevede la divisione delle situazioni giuridiche in diritti soggettivi e interessi legittimi[13] agli artt. 103 e 113 Cost. Il processo amministrativo, come noto, è stato finora regolato da leggi risalenti anche di oltre un secolo (Regio Decreto 17 agosto 1907, n. 642; Regio Decreto 26 giugno 1924, n. 1054; legge 6 dicembre 1971, n. 1034; legge 21 luglio 2000, n. 205), cui si aggiunge una molteplicità di norme settoriali contenute nelle più disparate leggi speciali. Siamo dunque di fronte alla prima codificazione, al primo tentativo di riordino, e di una parificazione del diritto amministrativo processuale, finalmente in un’ ottica sistemica ed organica. A ciò si aggiunge l’obiettivo di far corrispondere la normativa, così coordinata, alle importanti evoluzioni giurisprudenziali recenti, a partire da quella relativa al riconoscimento della risarcibilità della lesione degli interessi legittimi. L’emanazione del Codice, come si osserverà in seguito, ha, anzitutto, “un significativo valore simbolico conferendo alla disciplina del giudizio amministrativo la stessa dignità formale degli altri rami dell’ordinamento processuale, peraltro in un momento in cui è emersa (trovando riconoscimento negli importanti arresti della Corte costituzionale) la consapevolezza della equivalenza delle tutele rispettivamente apprestate”[14]. Non era più pensabile una libera evoluzione del processo amministrativo, che ha visto per oltre un secolo gli operatori forensi e i giudici, protagonisti di azioni tempestive, giochi d’astuzia, talvolta d’azzardo. Non è più pensabile nel nostro tempo un diritto incerto, che si omologa a tutte le altre sfere del sociale. E’ il tempo della trasparenza e dell’uguaglianza, per cui anche il processo amministrativo dovrà avere pari dignità del processo civile, nonché di quello penale. Dall’ altro lato siamo nell’era della rivolta contro le lentezze, i formalismi, la scarsa attenzione al risultato dell’azione amministrativa e si è assunta la semplificazione come obiettivo, la quale, se da un lato persegue la ratio di certezza, dall’altro impone tempi estremamente brevi a chi intende avvalersi di una tutela concreta. Silenzio e diritto. Il provvedimento amministrativo si inquadra in quello che era il nostro panorama giuridico, con l’onere di adeguarsi necessariamente al divenire degli interessi pubblici, dovendo continuamente bilanciare i tanti bisogni, tutti ormai pubblici e tutti virtualmente contrastanti tra loro, attivandosi in concreto di volta in volta e privilegiando quelle esigenze che necessitavano celerità in quanto a tutela. In attuazione dei principi cristallizzati nella nostra Costituzione, essi sorreggono l’azione amministrativa: a partire dall’art. 97, comma 1, Cost che sancisce il principio del buon andamento[15], ovvero buona amministrazione[16]; passando per l’imparzialità[17] dell’amministrazione, proseguendo verso il sommo canone della ragionevolezza[18], non tralasciando neanche il collegamento imprescindibile con la sussidiarietà[19],definita così da autorevole dottrina: “si ha sussidiarietà quando un ordine giuridico si astiene dall’intervenire in una certa materia, se in relazione a quest’ultima vi è un altro ordine giuridico competente, meno lontano dall’interesse da curare”[20]. Il processo di trasformazione dell’agire di pubblici poteri, e conseguentemente dei rapporti pubblica amministrazione – amministrati[21], si accelerò notevolmente dal secondo dopoguerra; si concluse quasi nel passaggio dal vecchio al nuovo secolo, e venne ben rappresentato in giurisprudenza dalla storica sentenza n. 500 del 22 luglio 1999 della Corte di Cassazione[22] e nella legislazione dalla non meno significativa l. n. 241/90 modificata poi nel 2005 e dalla recente l. n. 69/2009[23]. Infatti, con la storica sentenza[24], la giurisprudenza portava a termine il percorso seguito dal terremoto di bassa tensione scatenatosi con l’ordinanza della Corte Costituzionale n. 165 del 1998[25], la quale dichiarò l’illegittimità dell’art. 2043 c.c. nella parte in cui non prevedeva la risarcibilità dei danni derivati a terzi dall’emanazione di atti o provvedimenti amministrativi illegittimi, lesivi, oltre che di interessi legittimi, di diritti soggettivi coesistenti. Ciò che aveva condotto l’interesse legittimo a ‘confondersi’ col diritto soggettivo era divenuto ormai ‘vacillante’. Per altro verso il legislatore non soltanto eliminava le invalidità[26] che potevano colpire un provvedimento amministrativo, i vizi formali[27], ma limitava anche notevolmente il potere di autotutela dell’amministrazione avendo ancorato la possibilità di adottare atti di ritiro o “entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati” tracciando una sottile trincea tra il provvedimento amministrativo e il negozio giuridico, quest’ultimo visto nell’ottica della sua origine, di per sé più resistente al fluire del tempo[28]. L’importanza degli effetti di un provvedimento amministrativo, per i motivi appena illustrati, si pose come limite ai possibili abusi delle P.A.: il legislatore del ’90 consacrò, sulla base dell’art. 97 della Costituzione, in questo caso preso nella sua accezione migliore, cioè come parametro di legalità sostanziale[29] e non di mera legittimità dell’azione, l’obbligo in capo a tutte le amministrazioni di concludere l’iter procedurale con un provvedimento espresso, e soprattutto in tempi certi. L’obbligo di conclusione, sancito dall’art. 2 della l. n. 241/90[30], non poteva prescindere dalla fissazione di un termine definito, con l’intento di rendere prevedibile e pressoché certa la fine dell’iter procedimentale: la mancanza di un termine espresso e predeterminato entro il quale agire infatti, avrebbe svuotato il contenuto della norma, facendo venir meno le garanzie delle istanze dei cittadini[31], il loro affidamento[32] e la certezza stessa del diritto[33]. Non era più pensabile un principio di libera durata del procedimento amministrativo[34]. Altro ruolo essenziale della disciplina in esame fu quello di riportare alla luce la funzione[35] caratterizzante l’azione amministrativa; essa infatti opera su due diversi livelli: “quello garantista nei riguardi del cittadino , e quella della efficienza e della trasparenza del potere amministrativo”[36]. “Questa disposizione normativa, non costituisce una legge generale sul procedimento amministrativo, ma rappresenta più un momento di indirizzo dell’attività amministrativa”[37]. E’ opportuno ricordare che il potere della P.A. nasce come funzionalizzato all’ottimizzazione degli interessi pubblici, per cui si può tranquillamente pretendere una più corretta utilizzazione dello stesso potere; non risulterà pleonastico rammendare che il “diritto amministrativo nasce dal riconoscimento della inadeguatezza del diritto privato, dunque come diritto derogatorio”[38]. Il procedimento dunque, è il “luogo della comparazione e della ponderazione dei diritti e degli interessi in gioco”[39]: sia quelli della P.A. , sia quelli dei cittadini. Silenzio e Codice del processo Per far fronte al continuo carico di istanze e di richieste, sovente causa di inadempimenti delle P.A., l’intero sistema ha posto a fondamento di ogni nuova scelta, la semplificazione amministrativa[40]; accelerando, in tal modo, i tempi e dimezzando gli iter burocratici. E’ evidente in ogni settore dell’ordinamento come “l’esigenza di semplificare sia tuttora assai sentita”[41]. La riforma ha investito, globalmente, il fenomeno dell’inattività della P.A., cercando di arginare danni e le conseguenze; escogitando, talvolta, lo stratagemma della liberalizzazione delle attività private, prima sottoposte ad autorizzazione e concessione, ridisegnando l’istituto della D.I.A.[42]; attribuendo fondamento normativo autonomo alle ipotesi di silenzio significativo e segnatamente di silenzio- accoglimento (art. 20) [43]e silenzio diniego, quest’ultimo, il quale ricorre nelle ipotesi in cui il legislatore equipara la condotta, omissiva della P.A. a seguito di un’istanza, al rigetto della stessa[44]. I silenzi con valenza effettuale configurano non altro che un provvedimento amministrativo tacito o come sostiene parte della dottrina “una situazione di legittimazione ex lege, studiando il fenomeno, in termini di esistenza/inesistenza”[45]. In estrema sintesi si può dire che l’ordinamento offre tre soluzioni: il silenzio – assenso, il silenzio diniego, e il silenzio–inadempimento: nelle prime due tipologie si parla di silenzio significativo[46], nel senso che è la legge stessa ad attribuire un preciso significato, positivo o negativo, all’inerzia, che finisce per esser equiparata a un provvedimento di accoglimento o di rigetto dell’istanza. Poiché i casi di inerzia amministrativa si sono susseguiti sempre più di frequente, l’ordinamento ha predisposto alcuni strumenti per ovviare o eliminare gli effetti derivanti dall’inattività della stessa. La prima tipologia di silenzio significativo è quello introdotto dall’art. 20 della l. n. 241/90, precisamente il silenzio – assenso[47], che consiste nell’equiparazione, voluta dal legislatore, dell’inerzia tenuta dall’amministrazione sull’istanza di un privato, per il periodo stabilito, con un provvedimento di contenuto positivo, o con un quasi provvedimento[48]. Decorso il termine, infatti, l’autorizzazione/concessione si intende rilasciata. Si osserva come “va confermato dunque, che in luogo del provvedimento che non c’è e avrebbe dovuto esserci, è il legislatore stesso che agisce: che vi sostituisce una disposizione, come diretta matrice di effetti sia pure entro certi limiti equivalenti […] , con l’implicazione ormai ovvia, che non è l’ordinamento il fattore che determina il contenuto di quei provvedimenti stessi: si limita solo a riconoscerne l’efficacia”[49]. La disciplina del silenzio è stata pertanto dettata al fine di tutelare la posizione giuridica del soggetto interessato all’emanazione dell’atto, ed è stata la giurisprudenza a fornire una prima ricostruzione del silenzio come istituto del diritto amministrativo, con la storica sentenza del Consiglio di Stato sez. IV n. 429/1902[50] e a prevederne i rimedi anche prima che intervenisse il nostro legislatore in tempi più recenti (con la l. n. 205/2000[51]). Il silenzio che pur apparentemente sembra dare certezza al tempo amministrativo e al diritto, pur avendo un valore legale tipico, non assicura un corretto uso del potere, poiché potrebbe tranquillamente celarsi, dietro di esso, non un’ effettiva volontà di non esprimersi, bensì un semplice ritardo, un ostacolo alla determinazione, una totale assenza di impegno, così come il silenzio-assenso risulta “imperniato su una qualificazione che si potrebbe dire di irrilevanza dell’inerzia, nel senso che ad essa il legislatore fa conseguire gli stessi effetti dell’esercizio positivo dell’attività”[52]. Si potrebbe credere che questa tipologia eluda il dettato dell’art. 97 Cost.; infatti la Corte costituzionale è intervenuta sull’argomento con la decisione n. 408 del 27 luglio 1995[53], nella quale, per l’appunto, si chiarisce come “il silenzio-assenso non contrasta con l’art. 97 Cost. solo se riferito ad attività amministrative nelle quali sia pressoché assente la discrezionalità”[54]e inoltre la giurisprudenza amministrativa, ha precisato che: “la fattispecie del silenzio assenso, consta inscindibilmente di un’istanza, corredata in modo completo dalla documentazione prescritta eventualmente dalla disposizione che la prevede, e del decorso di un dato periodo di tempo legalmente stabilito”[55]. Al di fuori delle formulate ipotesi, e dunque in mancanza di una espressa previsione normativa che attribuisca effetti al silenzio della P.A., ci troviamo di fronte al “mero comportamento omissivo”, ancor meglio definito come la peggiore disfunzione giuridica[56]: il silenzio- inadempimento, quale evento conseguente alla mancata emanazione del provvedimento, nel termine di legge. Fu così introdotto nel 2000 un rito speciale avverso il silenzio – rifiuto, il quale però male si coordinava con l’azione di condanna al risarcimento dei danni. Inoltre, ciò che non risolveva i molti problemi, era l’assenza della perentorietà del termine[57] di conclusione del procedimento e l’assenza di sanzioni espresse in capo all’amministrazione inadempiente al suo dovere; di guisa che un provvedimento amministrativo adottato anche a distanza di anni dall’avvio del procedimento non è annullabile dal Giudice amministrativo, solo per la tardività: il potere amministrativo è inestinguibile[58]. In tal modo “l’inutile spirare del termine non prevede alcuna conseguenza, ma prevede soltanto la possibilità di avviare un giudizio nel quale accertare che il ritardo ha causato un danno”[59]. Dottrina e la giurisprudenza, per ovviare alla lacuna legislativa hanno utilizzato per moltissimo tempo il concetto di “danno da ritardo”; ed è solo con l’art. 2 bis della l. n. 241/90, così come inserito dalla l. n. 69 del 2009 che si è affermato il dovere di risarcire il danno per l’Amministrazione che provveda in ritardo o non provveda affatto, a prescindere da ogni indagine o accertamento della spettanza del bene della vita, in quanto ciò che è da ristorare è il danno conseguente al libero decorso del tempo e quindi alla situazione di incertezza[60]. Ecco che il ‘tempo’ diviene un bene della vita autonomo, se non principale. La trasformazione dell’approccio alla tematica della responsabilità cambia quindi la sua visione, secondo la logica della funzione, in cui il cittadino, certo non più ‘suddito’, è il ‘destinatario’ dell’esercizio, garantito e spesso anche partecipato, di una potestà[61]. Nella logica del servizio assume carattere centrale la ‘prestazione’[62] resa dall’amministrazione, cui è correlata una posizione soggettiva del privato che, pur qualora non arriva a inserirsi in una struttura relativa a carattere sinallagmatico[63], configura il cittadino medesimo, come utente del servizio. [64]. La ‘radicale previsione’ di una responsabilità speciale della P.A.[65] per omessa decisione nei termini di legge, rappresenta per giudici e operatori del campo uno spunto di riflessione sulla responsabilità procedimentale della P.A. e sulla sua natura giuridica (contrattuale o extracontrattuale)[66], sulla doverosità dell’azione amministrativa, sulla influenza del tempo nella definizione dei procedimenti amministrativi, sul danno da ritardo nella conclusione del procedimento[67]. Il danno risentito dal privato è ingiusto perché la P.A. non ha rispettato i tempi determinati dall'ordinamento per la legalità del suo agire amministrativo, e per usare una bella espressione di proustiana evocazione, il danno da ritardo viene ormai ufficialmente considerato il “danno da tempo perduto”[68]. La fattispecie di responsabilità disegnata dalla riforma del 2009 ha natura extracontrattuale, come può evincersi dal testo dell'art. 2 bis, che rinvia alla disciplina dell'art. 2043 c.c[69]. In tale ottica il rispetto ai tempi del procedimento deve essere svincolato dagli ulteriori interessi procedimentali per essere considerato in sè stesso bene della vita: il tempo e l’interesse sostanziale richiesto nell’istanza. E veniamo ad oggi, poiché occorre sottolineare l’inversione effettuata dal legislatore: gli artt. 2 bis l. n. 241/90 e 21 bis l. Tar, vengono abrogati e riformulati agli artt. 30, 31 e 117 del Codice del processo amministrativo[70]. Una parte della dottrina[71]si pronuncia in questi termini a proposito del nuovissimo codice: “non si deve dimenticare la matrice essenzialmente politica del diritto amministrativo. È in gioco la tutela del cittadino davanti al potere. Occorre ricordare che nel diritto amministrativo assume un rilievo fondamentale la realtà fattuale.Nella ponderazione dei vari interessi, l’amministrazione deve compiere scelte tecniche e fattuali molto complesse”. Ed è da questi postulati che, probabilmente, occorre partire. L’art. 30 del c.p.a., nel disciplinare l’azione di condanna, sceglie un ‘compromesso processuale’: lascia che la responsabilità della P.A. venga ricondotta a quella aquiliana, ma introduce un termine breve, espressamente decadenziale di 120 giorni per proporre ricorso, rendendo la norma soggetta a dubbi sulla sua conformità, rispetto all’ art. 24 Cost., che cristallizzando nel nostro ordinamento il diritto alla difesa, prevede una piana tutela per le situazioni giuridiche lese; e forse ancor di più nei confronti del principio di uguaglianza sostanziale[72]. Per semplificazione si sceglie di analizzare, intanto, l’art. 117 c.p.a. il quale poco innova per quanto concerne il rito avverso il silenzio. Rispetto al vecchio rito, contenuto all’art. 21 bis l. TAR così come introdotto dalla l. n. 205/2000, non vi sono sostanziali differenze, eccezion fatta per ciò che concerne i rapporti tra l’azione in questione e quella di condanna al risarcimento del danno. Nel caso in cui le domande vengano presentate cumulativamente è prevista la possibilità che il giudice decida in udienza camerale l’azione avverso l’inerzia della P.A. emettendo sentenza breve, e tratti separatamente con rito ordinario, la domanda risarcitoria. Degna di rilievo è la novità introdotta al co. 5, secondo cui qualora in corso di causa, sopraggiunga il provvedimento per cui si era presentata istanza, questo, in funzione dell’applicazione del principio di economia processuale, può essere impugnato con motivi aggiunti, nei termini di legge. In quest’ultima ipotesi l’intero giudizio proseguirà con il rito ordinario, trattandosi così, di un caso di conversione obbligatoria del rito camerale. Volendo ritornare, in dettaglio, il disposto del suddetto articolo 30, co. 4 del C.p.a., esso prospetta al ricorrente la possibilità di proporre azione autonoma per il risarcimento dei danni ingiusti, derivanti dall’omessa conclusione del procedimento, o dal ritardo nell’emettere il provvedimento dovuto. Nella ipotesi di disfunzione giuridica assoluta, ovvero inerzia, l’azione può esser proposta entro un anno e 120 giorni, dal giorno in cui il procedimento avrebbe dovuto concludersi, o in caso di inadempimento parziale, entro 120 giorni dall’emissione del provvedimento ‘ritardato’. Apparentemente la pregiudiziale amministrativa sembra essersi dileguata, ma essa non ha fatto altro che ‘mimetizzarsi’ con il co. 3, secondo capoverso dell’art 30, il quale recita: “Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti”. Questa disposizione lascia aperta al giudice l’opportunità di valutare come cattiva condotta del privato, e quindi in assenza di collaborazione, il mancato esperimento di un sollecito, o di un’azione avverso l’inerzia. E se questa è la corretta interpretazione che senso ha avuto sopprimere la previa diffida? Osservazioni conclusive Le perplessità per l’impostazione voluta del legislatore sono diverse. Sarà la giurisprudenza a spiegarci come sia possibile che un’ azione di risarcimento del danno per atto o fatto illecito sia esercitabile in un termine decadenziale, e per di più brevissimo. Possiamo dire che l’azione di risarcimento necessita ineludibilmente di una tutela prescrizionale in qualsiasi ambito di giurisdizione si trovi. E nel cercare una logica a questa scelta legislativa/, ci si chiede se l’idea fosse quella di ricreare una netta scissione, così come in passato, tra le due figure giuridiche, interesse legittimo e diritto soggettivo. E’ quindi consequenziale chiedersi perché, al contempo. all’art. 133 il c.p.a., amplifichi il ventaglio di materie, attribuite ai Tar nella sede della giurisdizione esclusiva, togliendo ogni configurazione sistemica, ordinata e settoriale del G.A., etichettata ancora come speciale. Potrebbe, al contrario sostenersi che la più vasta giurisdizione del giudice amministrativo sia la giurisdizione esclusiva. Ciò che è certo è che il codice del processo è impregnato dell’ansia del legislatore di sopperire all’inerzia-sonnolenza e all’insufficienza dell’amministrazione. L’ indagine ci ha induce a scorgere non più, o meglio non solo, una ricostruzione benefica del rapporto amministrato –amministrazione; ma come l’indirizzo di riforma parta dai postulati di mercato, i quali non guardano con occhi benefici i vincoli, gli ostacoli, le procedure che si sovrappongono al libero svolgimento dell’attività economica da parte dei privati. Sembra quasi, che la sfera governativo -burocratica sia destinata a ripetere i suoi errori, e che la stessa, continui il percorso prefissatosi, senza preoccuparsi di ciò viene sovrastato al suo passaggio. Se si guarda con occhi diversi queste osservazioni, si può facilmente evocare l’immagine creata più di un secolo fa dalla letteratura[73] ove è legge fondamentale la lotta per la sopravvivenza, ove il pesce grosso divora il piccolo: un mondo questo in cui le reazioni umane sono per lo più dettate, da motivi, che in termini sociologici si direbbero “economici”. Bisogna chiedersi se a vent’anni dalla emanazione della l. n. 241/90, si possa parlare, o ancor meglio, si possa ‘ancora’ parlare di amministrazione di risultato[74], quando molto spesso le esigenze di accelerare i tempi hanno prevaricato sulla qualità dell’azione. Ed è con questa immagine che questa indagine sul tempo amministrativo giunge e ritorna al punto di origine, volendo evocare la visione uroborica, a ricordare la natura ciclica delle cose, la teoria dell'eterno ritorno, tutto quello che è rappresentabile attraverso un ciclo che ricomincia dall'inizio dopo aver raggiunto la propria fine. Il tempo è un dato sociale, per cui è fatto della stessa sostanza del diritto: nascono entrambi dalla necessità di ordinare. Tempo, silenzio e processo sembrano quindi legati da un nesso logico, storico, giuridico. Ecco perché il solo strumento in possesso del cittadino, in questo immanente percorso evolutivo che spesso vede accantonati i diritti preesistenti a qualsiasi burocrazia, è la Giustizia amministrativa. Ecco perché la Giustizia amministrativa, rinata dalle sue stesse ceneri[75] dovrà, oggi più che mai, fungere da specchio della società.   ____________________________________   [1] Per approfondimenti: A. GIORDANI, Tempo e struttura dell’essere. Il concetto di tempo in Aristotele e i suoi fondamenti ontologici, Milano, 1995. [2] PARMENIDE, D.K. 8, v. 5; per approfondimenti si veda M. HEIDEGGER, Parmenide, a cura di F. Volpi, Milano 1999. [3] I. KANT, Critica alla ragion Pura, Roma - Bari, 2005. [4] Tratto Dalla Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino, 1793. [5] Così S. CASSESE, I Tribunali di Babele, Roma, 2009. [6] Per approfondimenti: F. CRISCUOLO, Diritto dei contratti e sensibilità dell’interprete, Napoli, 2003, C. Amirante, Unioni sovranazionali e riorganizzazione costituzionale dello stato, Torino, 2001, passim. [7] Come espressione del linguaggio comune “metodo” e “procedimento metodico” sono termini vaghi. E’ necessario sostituire ad un concetto vago del linguaggio quotidiano un concetto più fecondo rispetto al nostro scopo. Una delle proposizioni più chiare è certamente quella del filosofo-giurista Rudolf Von Jhering: “il metodo giuridico è una costruzione giuridica, uno schema utilizzato dalla giurisprudenza per leggere i rapporti sociali, dettandone le regole”. Il metodo non è altro che la relazione formale tra giustizia e azione giusta. [8] M. S. GIANNINI, Corso di diritto amministrativo, Milano, 1965. [9] In questi termini F. G. SCOCA, La teoria del provvedimento dalla sua formulazione alla legge sul procedimento, in Le trasformazioni del diritto amministrativo, Scritti degli allievi per gli ottanta anni di Massimo Severo Giannini , Milano, 1995. [10] Sulla definizione di atto amministrativo si rinvia a F. SATTA, Atto amministrativo, in Enc. Giur. Vol.I, IV, 1988. [11] Si consenta il rinvio a R. ROLLI, Il Codice del processo amministrativo tra conservazione e innovazione, in Codice del processo amministrativo, a cura di R. Rolli, Cosenza, 2010, p. 8- 9. [12]L’art. 2 bis l. n. 241/90 così recitava: “ Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all'art. 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. Le controversie relative all'applicazione del presente articolo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni”. [13] A. GIACCHETTI, L’interesse legittimo, su www.giustamm.it ; F. G. SCOCA, Contributo sulla figura dell’interesse legittimo, Milano, 1990; R. CARANTA, Responsabilità per lesione di interessi legittimi, in Resp. civ. prev. 1999, pp. 931; A. GIACCHETTI, L’interesse legittimo alle soglie del 2000, su www.giustamm.it. [14] P. DE LISE P., Verso il Codice del processo amministrativo, in www.giustamm.it , 2010. [15] Il buon andamento comporta un giusto adeguamento dell’azione amministrativa ai bisogni , realizzata tramite l’istituzione di uffici preposti a determinate funzioni e salvaguardie di settori, così da garantire la massima efficienza; Cfr., U. ALLEGRETTI, Imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, in Dig. Disc. Pubbl, Torino 1993; A. CERRI, Imparzialità e indirizzo politico nella pubblica amministrazione, Padova, 1973; V. CERULLI IRELLI, Attività amministrativa di diritto pubblico, Torino, 1994; M. NIGRO, studi sulla funzione organizzatrice della pubblica amministrazione, Milano, 1966. [16] Si veda: M. C. CAVALLARO, Clausola di buona amministrazione e risarcimento del danno, in www.giustamm.it , 2009. [17] Cfr., C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1960, pp. 264 e ss; V. BACHELET, Profili giuridici dell’azione amministrativa, Milano, 1965, pp. 12 e ss.. [18] La ragionevolezza è un super principio in continua evoluzione nel sapere giuridico; è un concetto ‘dinamico’ ed elastico che si adatta alle esigenze sociali, è un canone inderogabile dello stesso buon andamento, ma implica un analisi sostanziale delle scelte amministrative; Cfr., AA. VV., La ragionevolezza nella ricerca scientifica ed il suo ruolo specifico nel sapere giuridico, Atti del Convegno di Studi, Roma, 2-4 ottobre 2006, a cura di A. CERRI, tomi I,II,III, Quaderno monografico di Nova Iuris Interpretatio, Roma , 2007. [19] Il principio di sussidiarietà, sancito all’origine dall’art. 5 del Trattato che istituisce la Comunità europea, stabilisce che le attività amministrative dovrebbero essere svolte dall'entità territoriale amministrativa più vicina ai cittadini (i comuni) e delegata ai livelli amministrativi territoriali superiori (Regioni, Province, Aree metropolitane, Comunità montane ed isolane) solo se questi possono rendere il servizio in maniera più efficace ed efficiente; Cfr., M. P. CHITI, Principio di sussidiarietà, pubblica amministrazione e diritto amministrativo, in Dir. Pubbl., 1997, p. 505; S. CASSESE, L’aquila e le mosche. Principio di sussidiarietà e diritti amministrativi nell’area europea, in Foro it., 1995, pp. 373 e ss.. [20] Cfr. S. CASSESE, I Tribunali di Babele, Roma, 2009, p. 11. [21] Si preferisce utilizzare la dizione “amministrato”, piuttosto che “privato”, per le ragioni sostenute da S. S. SCOCA: “Si badi bene, infatti, che è corretto parlare di amministrato e non solo di privato, in quanto è ben possibile che un’amministrazione non procedente possa subire pregiudizi dall’avvio di un procedimento.” Da Il termine come garanzia del procedimento, in www.giustamm.it , 2007, pag. 3. [22] Per approfondimenti: F. CARINGELLA, R. GAROFOLI, Riparto di giurisdizione e prova del danno dopo la sentenza 500/99, in www.giustamm.it ; T. ALIBRANDI, La Sentenza n. 500 del 1999 delle Sezioni Unite della Cassazione relativa alla risarcibilità degli interessi legittimi: continua il dibattito, in Giustizia Civile 2000, II, pp. 199; ALPA, SANINO E RICHTER , Prime riflessioni sulla Sentenza n. 500 del 1999 delle Sezioni Unite della Cassazione relativa alla risarcibilità della lesione degli interessi legittimi in Giustizia Civile 1999, II, pp. 427 e ss. ATTI DELL’INCONTRO DI STUDIO svoltosi a Roma – Palazzo Spada 18 novembre 1999, Il sistema della giustizia amministrativa dopo il decreto legislativo n. 80 del 1998 e la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 500 del 1999; SATTA F., La sentenza n. 500 del 1999: dagli interessi legittimi ai diritti fondamentali, in Giur. Cost., 1999, pag. 3217. [23] Si veda: F. CARINGELLA, il nuovo procedimento amministrativo, Roma, 2009. [24] si veda: M. CLARICH, Una sentenza storica in Il Sole 24 ore del 23/7/1999; C. DEL BO, Risarcimenti, vince il cittadino. Spazio all’indennizzo nel caso di danno ingiusto provocato dalla pubblica amministrazione, www.ilsole24ore.it , 23/7/1999; V. ITALIA, Sconfitti immunità e privilegi, in www.ilsole24ore.it , 23/7/1999; P. SCHLESINGER, Una "carta" in più per il cittadino, in www.ilsole24ore.it , 24/7/1999; G. DUNI Interessi legittimi, risarcimento del danno e doppia tutela. La Cassazione ha compiuto la rivoluzione, in www.giustamm.it . [25] “E' manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale - sollevata in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione - dell’art. 2043 del codice civile, nella parte in cui non prevede la risarcibilità dei danni derivati a terzi dall’emanazione di atti o provvedimenti illegittimi, lesivi di interessi legittimi”; Cfr. A. ANGELETTI, Il risarcimento degli interessi legittimi e la Corte Costituzionale: un’ammissibilità rinviata a miglior occasione, in www.giustamm.it . [26] Cfr., R. CHIEPPA, Il nuovo regime dell’invalidità del provvedimento amministrativo, in www.giustamm.it ; M. D’ORSOGNA, La nullità del provvedimento amministrativo, in V. Cerulli Irelli (a cura di), La disciplina generale dell’azione amministrativa. Saggi ordinati in sistema, Napoli, 2006, p. 359 ss; D. CORLETTO, Sulla nullità degli atti amministrativi, in www.giustamm.it, 2007; D. PONTE, La nullità del provvedimento amministrativo, Milano, 2007; V. CERULLI IRELLI, L’invalidità amministrativa, Torino, 2009; Id., Lineamenti di diritto amministrativo, Torino, 2010, pp. 460 ss. [27] I vizi di invalidità possono essere distinti in formali e sostanziali. Si ha una invalidità formale quando l'atto è adottato in violazione della forma prescritta; sostanziale è, invece, quando, pur nel rispetto delle norme procedurali, si ha una violazione delle norme sostantive, sul tema: differenze macroscopiche sulle conseguenze e sulle forme di risanamento; cfr., F. LUCIANI, Il vizio formale nella teoria dell’invalidità amministrativa, Torino, 2003. [28] Sull’argomento: G. BARONE, L’incidenza della nuova disciplina dell’invalidità degli atti amministrativi sui poteri di autotutela della pubblica amministrazione, in www.giustamm.it , 2005. [29] Sui rapporti tra costituzione e amministrazione, in particolare nel senso che il legislatore è garante della libertà amministrativa mentre il giudice è garante delle libertà delle persone nei confronti dell’amministrazione, Cfr. G. BERTI, Vecchia amministrazione e nuove opinioni, in Jus, 1990, pag. 198; [30] L’art. 2 co. 1 della L. 241/90 nella sua prima formulazione citava: “Ove il provvedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba esser iniziato d’ufficio, la pubblica amministrazione ha il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso”; In dottrina va segnalata la posizione assunta da M. CLARICH, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995, pag. 28. L’Autore in relazione all’art. 2 si esprime in termini di obbligo di pronunciarsi sull’istanza del privato, cui consegue il diritto del cittadino ad una risposta in forma espressa. Tale principio va però contro bilanciato con quello dell’economicità; In senso conforme, cfr. F. BRIGNOLA, Silenzio della Pubblica amministrazione, I, Diritto amministrativo, in Enc. Giur. Treccani, XXVIII, 1992, pag. 8, il quale ritiene che l’art. 2 ricolleghi all’istanza la necessità del procedimento, ma non consenta di distinguere dall’origine le istanze fondate e quelle infondate. [31] In tal senso è la posizione di molti Autori che si sono cimentati nel problema derivante dall’art. 2 della legge sul procedimento amministrativo, tra tutti va evidenziato M. CLARICH, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995; nello stesso senso, M. MAZZAMUTO, Legalità e proporzionalità temporale dell’azione amministrativa: prime osservazioni, in Foro amm., 1993, I, 1739 secondo il quale “la fissazione del tempo nel procedimento accresce, altresì, il grado di certezza dei rapporti giuridici, risolvendosi, nel caso della pubblica amministrazione, in uno strumento di garanzia per i cittadini”; e ancora in tal senso v. M. LIPARI, I tempi del procedimento amministrativo certezza dei rapporti, interesse pubblico e tutela dei cittadini, in Dir. amm., 2003, pp. 293-294. [32] Cfr. M. T. ONORATO, Considerazioni sul termine di conclusione del procedimento amministrativo, in Tar, 1998, II, pag. 221, si esprime in questi termini: “la migliore garanzia per il cittadino è la certezza che il pubblico potere, con riferimento alla questione completa per la quale è stato richiesto, formulerà un provvedimento qualsiasi, purché entro un intervallo temporale definito”. [33] L’origine di tale definizione va attribuita a M. CLARICH, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995, pag. 125; secondo l’Autore “l’art. 2 della legge n. 241 sembra fondare un nuovo principio generale del diritto amministrativo: il principio della certezza del tempo dell’agire della pubblica amministrazione in funzione di tutela di coloro nella cui sfera giuridica ricadono gli effetti ampliativi (procedimenti a istanza di parte) o restrittivi (procedimenti d’ufficio) del provvedimento amministrativo”. Cfr., altresì, F. RIMOLI, Certezza del diritto e moltiplicazione delle fonti: spunti per un’analisi, in L. MENGOLI, F. MODUGNO, F. RIMOLI, Sistema e problema. Saggi di teoria dei sistemi giuridici, Torino, 2003; E. DICIOTTO, Verità e certezza nell’interpretazione della legge, Torino, 1999. [34] G. MORDIBELLI, Diritto amministrativo, a cura di L. MAZZAROLLI, G. PERICU, A. ROMANO, F. A. ROVERSI MONACO, F. G. SCOCA, Bologna, 2001, p. 1275. [35] Osserva S. CASSESE, Le basi del diritto amministrativo, Scientifica Einaudi, 1991 come “con funzione si indica quella parte dell’attività che va oltre l’organizzazione, i procedimenti e gli atti, e in termini positivi, che la funzione è l’attività vista negli aspetti ‘macro’, nel suo asseto normativo globale, laddove l’attività vista nei suoi termini ‘micro’Per quanto concerne l’attività , consiste in procedimenti e provvedimenti; in senso sostanziale si accede alla tesi di F. MODUGNO, Funzione (teoria generale), in Enc. dir., Milano, 1969, XVIII, 301:” Attività amministrativa in senso sostanziale è quella che si esplica mediante moduli di diritto pubblico che consistono nell’esercizio di poteri amministrativi e nell’instaurazione di peculiari rapporti giuridici con i soggetti terzi. A tale attività la dottrina ha dato il nome di funzione amministrativa.” F. BENVENUTI, Funzione amministrativa, procedimento, processo, in Riv. trim. dir. pubbl., 1952, 118 ss.; Id, Eccesso di potere come vizio della funzione, in Rass. dir. pubbl., 1950, 1 ss.. [36] Così si esprime E. CASETTA, Profili di evoluzione dei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, Relazione al Convegno di Studi di Scienza dell’Amministrazione di Varenna, in Dir. Amm., 1993, pag. 6. [37] Così si esprime: A. NATALINI, Le semplificazioni amministrative, Il Mulino, 2002, pag 14. Si veda inoltre, S. CASSESE, Le basi del diritto amministrativo, Milano, 2000, pag. 329. [38] S. CASSESE, Tendenze e problemi del diritto amministrativo, Riv. Trim. Dir. Pubbl., n.4/2004, pag. 908. [39] Cfr., G. GARANCINI, Le garanzie del giusto procedimento amministrativo, in Iustitia n. 4/2008, pag. 449. [40] Sul punto, da ultimo, F. MERUSI, La semplificazione: problema legislativo o amministrativo?, in Nuove Autonomie 3-4/2008, 335 ss.; B. G. MATTARELLA, Le leggi di semplificazione e la qualità della regolazione, in G. SCIULLO (a cura di), La semplificazione nelle leggi e nell’amministrazione: una nuova stagione, Bologna 2008, 21ss. Più in generale sulla semplificazione, si rinvia agli studi di F. MANGANARO, Principio di legalità e semplificazione dell’attività amministrativa, Napoli 2000; V. PARISIO, Semplificazione dell’azione amministrativa e procedimento amministrativo alla luce della legge 15 maggio 1997, n. 127, Milano 1998; L. VENDELLI e G. GARDINI (a cura di ), La semplificazione amministrativa, Bologna, 1999; S. CASSESE e altri (a cura di), L’Italia da semplificare, Bologna, 1998. Per un’interessante analisi comparata sui modelli di semplificazione europei, M. CLARICH, Modelli di semplificazione nell’esperienza comparata, in Dir. Pubbl. 1998, 2, 679 ss. In ordine alla semplificazione nel sistema britannico, M. VARNEY, Administrative simplification in the U.K., in Nuove Autonomie 3-4/2008, 733 ss.; ed a quello spagnolo, A. MERTI DEL MORAL e L. DE LA TORRE MARTINEZ, Notas sobre la simplificacion administrativa en el ordinamento espanol, 499 ss; In ordine al fenomeno della semplificazione legislativa e della codificazione, si cfr. F. BARAZZONI, F. BASILICO, Diritto amministrativo e politiche di semplificazione, Rimini, 2009; M. IMMORDINO, Codificazione, semplificazione, qualità delle regole e certezza del diritto, in www.giustamm.it , 2005; Cfr., R. FERRARA, Le “complicazioni” della semplificazione amministrativa: verso un’amministrazione senza qualità, in Dir. Proc. Amm. 1999, pag. 327. Inoltre, A. M. SANDULLI, La semplificazione dell’azione amministrativa: considerazioni generali, Riv. Nuove Autonomie 2008, 3-4, pp. 405; R. REMOTTI, La semplificazione amministrativa e le riforme, www.diritto.it , 2003. [41] Per approfondimenti nel settore edilizio si veda: M. OCCHIENA, F. SAITTA, Il silenzio significativo come misura di semplificazione dell’attività edilizia: dubbi e prospettive, in www.giustamm.it, 2010. [42]Sul punto il Consiglio di Stato, sez. IV, 22 luglio 2005 n. 3916 così si esprimeva: “la D.I.A. è strumento di semplificazione procedimentale inerente, paradossalemente, a procedimenti di natura autorizzatoria, portando inevitabilmente l’istituto in parola a confondersi con lo strumento del silenzio-assenso.” Sul punto, cfr., altresì, V. ZICARO, La dichiarazione di inizio attività, Azione amministrativa e disciplina di diritto pubblico, a cura di F. LUCIANI e R. ROLLI, Napoli, 2008.Cfr., G. PEPE, La Dia: natura, regime giuridico e strumenti di tutela del terzo, in www.giustamm.it , 2010; R. FERRARA, Le “complicazioni” della semplificazione amministrativa: verso un’amministrazione senza qualità, in Riv. Dir. proc. amm. 1999, pag. 327. Inoltre, A. M. SANDULLI, La semplificazione dell’azione amministrativa: considerazioni generali; G. DE GIORGI CEZZI, La questione del potere nei procedimenti ad amministrazione inversa. Ovvero sulla possibile realizzazione di effetti costitutivi o permissivi con lo strumento della d.i.a.; F. LIGUORI, La dichiarazione di inizio attività e la discrezionalità tecnica; P.L. PORTALURI, Note sulla semplificazione per silentium (con qualche complicazione), in Nuove Autonomie 2008, 3-4, rispettivamente alle pp. 405 ss, 619 ss., 635 ss., 657 ss.; C. CELONE, La denuncia di inizio attività per l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica. Alcune postille sul regime speciale e generale della c.d. D.I.A., in Nuove Autonomie 2008, 3-4, pp. 713 ss. Sulla diversità dei poteri di autotutela dell’amministrazione a seguito di d.i.a. rispetto a quelli esercitabili in via ordinaria, cfr. A. GANDINO, La nuova D.I.A.: a proposito di semplificazione ed autotutela, in Foro Amm. TAR 2005, pp. 3811 ss; Sulle modifiche apportate all’istituto dalla l. n. 69/2009, F. CARINGELLA, Il nuovo procedimento amministrativo, Roma, 2009, pp. 201 ss.; Sulle trasformazioni dell’istituto, da ultimi, M. OCCHIENA, F. SAITTA, Il silenzio significativo come misura di semplificazione dell’attività edilizia: dubbi e prospettive, in www.giustamm.it, 2010. [43] Osserva M. CLARICH, Silenzio – assenso, www.ilsole24ore.com, 2008: che “costituisce una fattispecie di silenzio "significativo" caratterizzata dal fatto che l'inerzia della pubblica amministrazione nell'ambito di un procedimento amministrativo che si protrae oltre il termine stabilito dalla legge o da un regolamento viene equiparata dalla legge all'accoglimento della domanda e dunque a un provvedimento tacito di assenso”. Si veda anche, F. G. SCOCA, Il silenzio della P.a.: ricostruzione dell’istituto in una prospettiva evolutiva, in Inerzia della pubblica amministrazione e tutela giurisdizionale. Una prospettiva comparata, Milano, 2002; V. PARISIO, Inerzia della P.A., e simili, Milano , 2002, pp. 20 ss.. [44] Cfr., F. G. SCOCA, Il silenzio della pubblica amministrazione alla luce del suo nuovo trattamento processuale, in Dir. proc. amm., 2002, pp. 241 ss.. [45] Cfr., A. DE ROBERTO, Silenzio – assenso e legittimazione ex lege nella legge Nicolazzi in Dir. Soc. 1983, pp. 163 ss.. [46] A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, pp. 673 ss.. [47]La bibliografia sull’argomento è vastissima: R. RESTA, Il silenzio nell’esercizio della funzione amministrativa, Roma, 1932; U. FORTI, Il silenzio della pubblica amministrazione e i suoi effetti processuali, in Riv. dir. Proc., 1932; F. G. SCOCA, Il silenzio della pubblica amministrazione, Milano, 1971; D. RESTA, La figura del silenzio assenso nell’attività di controllo della pubblica amministrazione, in Il Consiglio di Stato, 1981, pp. 311 ss.; A. M. SANDULLI, Il silenzio della pubblica amministrazione oggi,: aspetti sostanziali e processuali, in Diritto e società, 1982, pp. 715ss.; A.M. SANDULLI, Il silenzio-accoglimento nella legge Nicolazzi, in Riv. Giur. dell’edilizia, 1982, pp. 53ss.; TRAVI, Silenzio-assenso ed esercizio della funzione amministrativa, Padova, 1985; TRAVI, Silenzio assenso e legittimazione ex lege nella disciplina delle attività private in base al D.P.R. 26 aprile 1992 n. 300, in Foro Amministrativo, 1993, pp. 601 ss.; . CERULLI IRELLI, Modelli procedimentali alternativi in tema di autorizzazioni, in Dir. amm., 1993,pp. 55 ss; DE MINICO, Sugli artt. 19 e 20 della legge n. 241/1990, in Dir. Amm., 1993, pp. 267 ss.; M. A. SANDULLI, Riflessioni sulla tutela del cittadino contro il silenzio della pubblica amministrazione, in Giustizia civile, 1994, II, pp. 485 ss.; F. G. SCOCA – D’ORSOGNA, Silenzio, Clamori di novità, in Dir. Proc. Amm. , 1995, pp. 393 ss.; TONOLETTI, Silenzio della pubblica amministrazione (voce), in Dig. Disc. Pubbl., Torino, 1995, XIV, pp. 156 ss.; V. PARISIO, I silenzi della pubblica amministrazione. La rinunzia alla garanzia dell’atto scritto, Milano, 1996; CARPENTERI, Il silenzio assenso nel sistema dell’art. 20, l. 7 agosto 1990, n. 241 e dei regolamenti governativi 26 aprile 1992 n. 300 e 9 maggio 1994 n. 407: un istituto ancora non adeguatamente disciplinato, in Il Foro Amministrativo, 1997, pp. 2585 ss.; VESPERINI, Il silenzio assenso e la denuncia sostitutiva di autorizzazione dopo la legge 241 del 1990: un bilancio, in Dir. soc., 1997, pp. 105ss.; FALCON, La normativa sul procedimento amministrativo: semplificazione o aggravamento?, in Riv. Giur. di urbanistica, 2000, spec. pp. 133 ss.; V. PARISIO (a cura di), Inerzia della pubblica amministrazione e tutela giurisdizionale, Milano, 2002; F. G. SCOCA, Il silenzio della pubblica amministrazione alla luce del suo nuovo trattamento processuale, in Dir. Proc. Amm., 2002, spec. pp. 267 ss.; TRAVI, Silenzio-assenso, denuncia di inizio attività e tutela dei terzi controinteressati, in Dir. Proc. Amm., 2002, pp. 16 ss.. Dopo la riforma del 2005: FONDERICO, Il nuovo tempo del procedimento, la d.i.a. ed il silenzio assenso, in Giorn. di dir. amm., 2005, 1017 ss.; GIANI, Commento all’art. 20, in Paolantonio – Police – Zito (a cura di), La pubblica amministrazione e la sua azione, Torino, 2005, pp. 411 ss.; R. GIOVAGNOLI, I silenzi della pubblica amministrazione dopo la legge n. 80/2005, Milano, 2005; ANDREIS, La conclusione inespressa del procedimento, Milano, 2006; CIOFFI, Dovere di provvedere e silenzio assenso della pubblica amministrazione dopo la legge 14 maggio 2005, n. 80, in Dir. Amm., 2006, pp. 99 ss.; GIOMI, Silenzio della pubblica amministrazione, in Merusi – Fioritto – Ciaglia – Giomi – Bertani, Lezioni sul procedimento amministrativo, Pisa, 2006; MORDIBELLI, Il Silenzio-assenso, in Cerulli Irelli (a cura di), La disciplina generale dell’azione amministrativa, Napoli, 2006, pp. 265ss.; V. PARISIO, Il silenzio della pubblica amministrazione tra prospettive attizie e fattuali, alla luce delle novità introdotte dalla l. 11 febbraio 2005 n. 15 e dalla l. 14 maggio 2005 n. 80, in Foro Amministrativo TAR, 2006, pp. 2798 ss.. [48] La paternità di tale definizione è da attribuire a A. CIOFFI, Dovere di provvedere e silenzio-assenso della pubblica amministrazione dopo la legge 14 maggio 2005 n. 80, in www.giustamm.it,, n. 1/2006, pp. 99 ss.. [49] Così A. ROMANO, A proposito dei vigenti artt. 19 e 20 della 241 del 1990: divagazione sull’autonomia dell’amministrazione, in www.giustamm.it , 2/2006, pp. 494 e 500. [50] La sentenza fu emessa a seguito del cosiddetto “caso Longo”,nel quale il Giudice Amministrativo degli inizi del novecento dichiarò che, a seguito di esperimento del rimedio gerarchico e di ripetuti inviti all’Autorità di seconda istanza a provvedere rimasti senza alcuna risposta, «non potrebbesi non riconoscere nel prolungato silenzio dell’Autorità superiore la determinazione di far proprio il provvedimento contro il quale fu invano ad essa prodotto reclamo». Per tal via, il Consiglio di Stato ha, per la prima volta, attribuito spessore giuridico all’inerzia dell’amministrazione, riconoscendo l’equivalenza fra silenzio e rigetto del ricorso gerarchico, anche se al solo fine processuale di ritenere ammissibile il ricorso giurisdizionale proposto avverso un provvedimento formalmente non definitivo; Cfr., Consiglio di Stato, Sezione IV, decisione 22 agosto 1902, n. 429 (con commento di M. Chiappetta, M. De Giorni e A. Sandulli), in Le grandi decisioni del Consiglio di Stato, a cura di G. Pasquini a A. Sandulli, Milano, 2001, pp. 62-69. [51] Cfr. TAR Toscana, sez III, 13 marzo 1991 n. 192; TAR Lazio, sez. II, 25 maggio 1993 n. 588 [52] B.E. TONOLETTI, Silenzio della pubblica amministrazione, Dig. Disc. Pubbl., vol. XIV, Torino, 1995, pag. 157. [53] In precedenza si veda, Corte Costituzionale, sentenza n. 393 del 1992, commentata da De Pretis, Piani integrati e buon andamento dell’amministrazione, in Le Regioni, 1993, pp. 919 ss.; Non mancano comunque pronunce favorevoli della Corte Cost., cfr., sentenza 5 maggio 1994, n. 169, laddove si sottolinea che “il procedimento è volto ad assicurare un meccanismo efficiente che bilanci in modo equilibrato le istanze del cittadino, non più condizionate esclusivamente dall’attività del pubblico amministratore, con le esigenze di controllo di conformità della richiesta alle normative da essa implicate”, secondo una lettura che, come rileva F. G. SCOCA, Condizioni e limiti alla funzione legislativa nella disciplina della pubblica amministrazione, in A. M. Sandulli. Attualità del pensiero giuridico del Maestro, Milano, 2004, apre alla utilizzabilità dello strumento anche nei procedimenti discrezionali, purché non ad amplissima discrezionalità. Del resto, che il campo di applicazione del silenzio assenso sia quello della discrezionalità emerge anche dalla lettura degli atti preparatori della legge sul procedimento, per un approfondimento: M. OCCHIENA, Osservazioni in tema di silenzio assenso e condono edilizio, in Riv. Giur. dell’edilizia, 1995, pag. 152. Contrario all’impiego dello schema del consenso tacito nei confronti delle valutazioni discrezionali (sia tecniche che amministrative) è G. MORDIBELLI, Il Silenzio-assenso, in V. Cerulli Irelli (a cura di), La disciplina generale dell’azione amministrativa, Napoli, 2006, p. 271, il quale, alla luce della nuova disciplina e nell’individuazione dei criteri cui deve informarsi il potere regolamentare di esclusione di specifiche fattispecie dall’applicazione dell’art. 20, sostiene che “la selezione d’interessi, caratteristica della discrezionalità amministrativa, richiede ex se una attività specifica, che a sua volta invera il principio di imparzialità (perché tutti gli interessi vengono soppesati) e quello di buon andamento (perché solo da un esame a 360° gradi di tutti gli interessi coinvolti può derivare la decisione più adeguata)”. [54] Nella specie, la Corte affermava l’illegittimità della previsione del silenzio-assenso per l’approvazione del programma integrato di riqualificazione non conforme agli strumenti urbanistici, in quanto il silenzio-assenso, trasferito nella pianificazione e programmazione territoriale, incide sulla essenza stessa della competenza regionale territoriale. Anzi, secondo la Corte, in tale materia vige il principio opposto secondo il quale è necessaria una valutazione esplicita da parte degli organi regionali. Analoghe considerazioni sono svolte dalla Corte anche di recente nella sentenza n. 26 del 27 gennaio 2005, nella quale si afferma l’illegittimità costituzionale dell’approvazione tacita dei programmi integrati di riqualificazione urbanistica difformi dagli strumenti urbanistici, poiché darebbero vita ad una pianificazione che non è meramente attuativa. [55] Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 5921 del 20 ottobre 2005. [56] Cfr., R. CHIEPPA e V. LOPILATO, Studi di diritto amministrativo, Milano, 2007, pp. 312-313. [57]In dottrina (S. S. SCOCA, I difficili rapporti tra l’art. 2-bis legge 241/90 e l’art. 21-bis legge TAR, in www.giustamm.it , 2009), si osserva come “la perentorietà sembra da escludere per un duplice ordine di motivi: da un lato, la mancata indicazione espressa del termine come perentorio; dall’altro la mancanza di una sanzione diretta e immediata idonea a ripristinare l’equilibrio giuridico alterato”;In giurisprudenza continua ad essere interpretare così la norma: Tar Lazio, Roma, Sez. II-Ter, 17 marzo 2008 n. 2420; Sez. III-Ter, 31 marzo 2008 n. 2704. [58] Cfr.,S.S. SCOCA, Il termine come garanzia del procedimento amministrativo, in www.giustamm.it , 2007, pp. 42 e ss.. [59] Così, S. S. SCOCA, I difficili rapporti tra l’art. 2-bis legge 241/90 e l’art. 21-bis legge TAR, in www.giustamm.it , 2009. [60] Cfr., M. CLARICH, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995, pp. 156 ss., secondo il quale la responsabilità della P.A., sussiste anche nei casi di rigetto tardivo legittimo dell’istanza. Sul punto v. anche F.G. SCOCA, Risarcibilità e interesse legittimo, in Dir. pubbl., 2000, pag. 35, specifica come “ogni violazione di principi e di regole che riguardino qualsiasi aspetto dello svolgimento dell’azione amministrativa, in quanto impedisca complichi o ritardi la determinazione o il mantenimento di un favorevole assetto degli interessi ( finali), per ciò stesso lede l’interesse legittimo. E lo lede sempre; anche cioè se l’azione amministrativa si conclude in provvedimento sfavorevole ( e legittimo). L’inerzia, il ritardo nell’adozione del provvedimento, l’andamento contraddittorio, confuso, inutilmente gravoso dell’amministrazione provocano la lesione dell’interesse legittimo, allo stesso modo in cui provoca lesione il provvedimento finale sfavorevole”; F. TRIMARCHI, Tutela specifica e tutela risarcitoria degli interessi legittimi, Torino, 2000, pag. 91 la quale rileva come il danno potrebbe essere individuato nel mancato reddito dei beni rimasti improduttivi in attesa dell’esito della vicenda amministrativa. [61] Sulla trasformazione dell’individuo da suddito a cittadino, in una prospettiva storica, restano affascinanti le pagine di ULLMANN, Individuo e società nel medioevo, Bari, 1983. [62] D. SORACE, Diritto delle amministrazioni pubbliche, Bologna, 2002, pp. 126 ss., osserva come “ nelle legislazioni più recenti si può osservare la tendenza a configurare come un servizio pubblico a fruizione individuale quella che veniva prima considerata solo attività burocratica, […] si può dire che l’ordinamento tende a considerare ormai che le attività burocratiche in questione come prestazioni rese nell’interesse di chi le richiede”. Dello stesso Autore si veda Un bilancio del passato e un’agenda per il futuro: il funzionamento e le procedure della P.A. in Italia, in AA.VV., Riformare la pubblica amministrazione, Torino, 1995, pp. 51 e ss.. Cfr., M. CLARICH, Qualità dell’amministrazione e giustizia amministrativa, in Dir. pubbl., 2001, 271 ss. [63] A tal proposito S. CASSESE, Per una nuova disciplina dei rapporti dei privati nei confronti delle Pubbliche amministrazioni, in Giorn. dir. amm., 2007, 5, sottolinea le molteplici lacune che caratterizzano la l. n. 241/1990. Essa infatti “ non contiene disposizioni su quello che viene chiamato altrove il diritto di accesso dei privati alle funzioni e ai servizi pubblici, cioè, sul diritto di petizione: la facoltà di rappresentare all’amministrazione situazioni di fatto, interessi, volontà, orientamenti, e il diritto di ottenere un esame da parte della P.A. e avere una sua risposta. Esclude espressamente la partecipazione dei privati ai procedimenti che si concludono con atti amministrativi generali. Ignora il capitolo dell’efficienza amministrativa, limitandosi per questo aspetto alla disciplina dei tempi di conclusione del procedimento, ma dimenticando il capitolo dell’amministrazione di risultato. Infine, non considera affatto il capitolo della democrazia amministrativa, quella che si svolge in altri Paesi tramite inchieste e dibattiti, in cui sono coinvolte intere collettività”. Cfr., A. ZITO, Le pretese partecipative del privato nel procedimento amministrativo, Milano, 1996, pp. 124 ss.. [64] Le critiche all’inquadramento della responsabilità per esercizio della funzione amministrativa nello schema dell’art. 2043 derivano da C. CASTRONOVO in Responsabilità civile per la pubblica amministrazione, in Jus, 1998, p. 647 ss.; C. CASTRONOVO, La nuova responsabilità civile, Milano, 1997, p. 256; O. CARPARELLI, Sul risarcimento del danno, ex art. 2043 c.c., da provvedimenti illegittimi della P.A. e da ritardo, in www.giustamm.it . Si vedano le monografie di G.D. COMPORTI, Torto e contratto nella responsabilità civile della pubblica amministrazione, Torino, 2003, e di M. CARRÀ, L’esercizio illecito della funzione pubblica ex art. 2043 c.c., Milano, 2006, p. 29 ss. [65] Cfr., V. ANTONELLI, Contatto e rapporto nell'agire amministrativo, Padova, 2007, pp. 175 ss.; TORCHIA, La responsabilità, in S. CASSESE (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, II, Milano, 2003, pp. 1691 ss.; F. ELEFANTE, La responsabilità della Pubblica amministrazione da attività provvedimentale, Padova, 2002, pp. 120 ss.. [66] Sulla natura della responsabilità la dottrina non è mai stata unanime. In particolare A. ZITO, Il danno da illegittimo esercizio della funzione amministrativa. Riflessioni sulla tutela dell’interesse legittimo, Napoli, 2003, pag. 178, rifiuta l’impiego tanto del modello extracontrattuale tanto di quello contrattuale, proponendo, un inquadramento della responsabilità nascente dall’esercizio illegittimo della funzione amministrativa, svincolato da ipoteche privatistiche, e ricondotto in una dimensione pubblicistica, nella quale devono trovare applicazione una serie di principi “propri e peculiari” del diritto amministrativo, principi tratti dal modo di essere della funzione amministrativa e dal modo del suo rapportarsi ai suoi cittadini, quale risulta dal dato costituzionale. La posizione è condivida da E. FOLLIERI, Il modello di responsabilità per lesione di interessi legittimi nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo: la responsabilità amministrativa di diritto pubblico, in Dir. Proc. Amm., 2006, pp. 18 e ss.. La rotta costituzionale è stata suggerita anche da D. VAIANO, Pretesa di provvedimento e processo amministrativo, Milano, 2002, pag. 270, il quale sostiene “Una ricostruzione della natura della responsabilità civile della Pubblica amministrazione in termini di responsabilità, fondata direttamente sull’unica norma che specificamente la riguarda, l’art. 28 della Costituzione”; Inoltre, R. ROLLI, Teoria e prassi nella responsabilità della Pubblica amministrazione, in La nozione di responsabilità tra teoria e prassi (a cura di G. P. CALABRO’) , Padova, 2010, pp. 186 ss.. [67] P.M. ZERMAN, Danno da ritardo, la PA paga per il silenzio, www.ilsole24ore.it , 2009. [68] VALLA, Il giudice amministrativo e il risarcimento del tempo perduto, in Urbanistica e appalti, 2006, fasc. 6, pp. 651 ss.; BARTOLINI, La nuova chance di palazzo Spada, in Urbanistica e appalti, 2007, I, pp. 71 ss. [69] Per approfondimenti: LIPARI, Iniziativa nel procedimento amministrativo, in Quaderno n. 18 dell’Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, 2008, pp. 57 ss.; G. SORICELLI, La codificazione della disciplina speciale della responsabilità della P.A. per danno da ritardo?, in www.giustamm.it , 2009; M. MARASCA,Danno da ritardo: perplessità sulla Giurisdizione dopo la L. 69/09. Un tentativo di interpretazione conforme a Costituzione, www.dirittoeprocesso.it , 2009; L. IACOBINI, Il danno da ritardo alla luce dell'art. 2bis della legge 241/1990 come modificata dalla legge 69/2009, T. DI NITTO, La tutela del tempo nei rapporti tra i privati e le pubbliche amministrazioni, 2009. [70] R. CHIEPPA, Il Codice del processo amministrativo. Commento a tutte le novità del giudizio amministrativo, Milano, 2010; PAJNO, La giustizia amministrativa all'appuntamento con la codificazione, in Dir. proc. amm., 2010, 119, ricorda come nel corso del tempi siano stati spesso posti interrogativi sulla questione de1lla codificazione delle norme di diritto amministrativo. Menziona la posizione di V.E. Orlando, secondo cui non esiste, pertanto una oggettiva impossibilità di codificare il diritto amministrativo, legato alla natura speciale di questo ed al carattere frammentario della legislazione, ma un ostacolo a tale opera, costituito dall’assenza di un’adeguata elaborazione, anche scientifica, dei principi fondamentali del diritto amministrativo; per poi passare alle tesi di Santi Romano che vedeva con favore l’ipotesi della codificazione, anche se limitata ad un “complesso abbastanza ampio ed organico di principi relativamente fermi, costanti e generali” e di G. ZANOBINI, favorevole a un “codice limitato a contenere soltanto i principi generali del diritto amministrativo”, proprio perché essi “non sono esposti alle continue modificazioni cui sono soggette le norme relative a particolari istituti. L’ Autore conclude richiamando il pensiero di V. Bachelet, grazie al quale il tema della codificazione del diritto amministrativo si coniuga in modo sistematico con quello, più specifico, della giustizia amministrativa. Secondo Bachelet la codificazione dei “profili processuali del diritto amministrativo” serve, infatti, alla fine, a dare piena e compiuta attuazione al quadro costituzionale della giustizia amministrativa, o costituisce, comunque, un momento importante e significativo della costruzione del sistema costituzionale della giustizia amministrativa. [71] G. ABBAMONTE, Il processo amministrativo (ieri – oggi – domani): Resoconto del convegno svoltosi presso il Consiglio di Stato il 19 maggio 2010, in www.giustamm.it . [72] Sulla questione di incostituzionalità G. POLI, Il risarcimento del danno ingiusto nella logica del Codice del processo amministrativo: brevi osservazioni di costituzionalità, in www.giustamm.it, 14.04.2010. [73] G. VERGA, I Malavoglia, Milano, 2009. [74] Si vedano, D. OSBORNE, e T. GAEBLER, Dirigere e governare, Milano, 1995, pp. 185 ss.; B. DANTE, In un diverso Stato, Bologna, 1995, pp. 73 ss.. [75] “Dopo centovent’anni dalla sua nascita, per la prima volta la giustizia amministrativa ha avuto il suo codice. È morta, ed è rinata dalle sue ceneri” , così F. SATTA, Codice del processo amministrativo, in www.apertacontrada.it, luglio 2010.   (pubblicato il 27.10.2010)