SERGIO FOA'

La qualità del servizio sanitario può giustificare quote di formazione medica universitaria riservate a residenti: test di proporzionalità e ragioni imperative di interesse generale 1. La questione pregiudiziale ed il doppio parametro di legittimità (costituzionale e comunitario) Una recente pronuncia della Grande Camera della Corte di giustizia affronta il delicato tema dell’accesso programmato ai corsi universitari e della determinazione dei serventi criteri selettivi[1]. La sentenza è occasionata da un rinvio pregiudiziale della Cour constitutionnelle del Belgio in ordine alla compatibilità con i principi comunitari (libertà di soggiorno; libera prestazione dei servizi; divieto di discriminazione) della legislazione della Comunità autonoma francese intesa a regolare l’accesso agli studi superiori in area medica mediante previsione di quote differenziate in ragione del requisito della residenza. Le cause principali erano state radicate da studenti di nazionalità francese che avevano presentato domanda di iscrizione in un istituto di istruzione superiore della Comunità francese del Belgio, al fine di poter ivi seguire uno dei corsi indicati nel decreto sull’accesso programmato. Quella fonte normativa prevede che ciascuna università o istituto d’istruzione superiore può ammettere un numero limitato di studenti non residenti: nell’anno accademico di riferimento per ogni corso in ciascun istituto tale numero era fissato al 30% del numero totale di studenti iscritti per la prima volta ai corsi in questione presso l’istituto. I candidati non residenti potevano presentare domanda di iscrizione con modalità diversamente scadenzate: ove il loro numero avesse superato il numero chiuso, la selezione degli ammessi veniva affidata al sorteggio. Nel caso controverso l’estrazione a sorte era risultata sfavorevole ai ricorrenti nelle cause principali e gli istituti interessati avevano per l’effetto respinto la loro domanda di iscrizione. L’altra parte delle cause principali era stata radicata da insegnanti delle Università e degli istituti di istruzione superiore assoggettati alla stessa disciplina normativa, i quali avevano censurato gli effetti indotti da tali previsioni, cioè la diminuzione del numero di studenti iscritti e la minaccia diretta ed immediata per il loro impiego. Studenti e docenti presentavano separati ricorsi alla Corte costituzionale chiedendo l’annullamento del decreto per violazione del divieto di discriminazione, posto che le disposizioni del decreto assoggetterebbero ad un diverso trattamento gli studenti residenti e non residenti senza alcuna valida giustificazione. Il giudice del rinvio argomenta la crescente provenienza dalla Francia degli studenti non residenti, imputabile ai requisiti restrittivi ivi previsti per l’accesso agli studi superiori, dal concorso nazionale (per l’ammissione alle scuole di veterinaria) al numero chiuso (per gli studenti di fisioterapia) e sottolinea la circostanza del loro ritorno in Francia alla fine degli studi per esercitare la professione. In tale contesto deve essere esaminata la disciplina normativa della comunità francese del Belgio, attese le sue proiezioni sul sistema sanitario e sull’esercizio di determinate professioni dell’area medica. Per completezza, al fine di comprendere le argomentazioni della Corte, si deve ricordare che la Commissione aveva inviato lettera formale di diffida al Belgio, in cui esprimeva riserve sulla compatibilità del decreto con il diritto comunitario[2]. A fronte dei dati statistici forniti e della replica statale, la Commissione sospendeva il procedimento per cinque anni «per permettere alle autorità belghe di fornire dati supplementari a sostegno dell’argomento secondo cui le misure restrittive imposte sono allo stesso tempo necessarie e proporzionate». La Commissione riteneva che in assenza di opportune misure di tutela, la Comunità francese del Belgio avrebbe infatti corso il rischio di non essere «in grado di mantenere livelli sufficienti di copertura territoriale e di qualità nel suo sistema di sanità pubblica». Anche alla luce di tali considerazioni la Corte costituzionale belga ritiene di rilevanza comunitaria le questioni sottoposte al suo sindacato e per l’effetto procede al rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia. Si tratta di un caso, sempre più ricorrente, in cui il parametro di legittimità della disposizione normativa interna è costruito sul “combinato disposto” delle disposizioni costituzionali e del Trattato comunitario[3]. 2. La rilevanza comunitaria della questione in riferimento alla formazione professionale La rilevanza comunitaria della questione pregiudiziale è riferibile alle condizioni d’accesso alla formazione professionale. L’attribuzione agli Stati membri della competenza in materia di determinazione del «contenuto dell’insegnamento e (del)l’organizzazione del sistema di istruzione, nonché delle loro diversità culturali e linguistiche»[4], non esclude che le condizioni d’accesso alla formazione professionale rientrino nel campo d’applicazione del Trattato[5]. Lo stesso Trattato prevede che l’azione comunitaria è intesa a favorire la mobilità degli studenti e degli insegnanti, promuovendo, tra l’altro, il riconoscimento accademico dei diplomi e dei periodi di studio[6], e prevede che l’azione comunitaria debba essere intesa a facilitare l’accesso alla formazione professionale e a favorire la mobilità degli istruttori e delle persone in formazione, in particolare dei giovani[7]. La Corte, affinando un primo orientamento[8], ha altresì ritenuto che tanto gli studi superiori quanto gli studi universitari costituiscono formazione professionale[9]. Nell’organizzazione del sistema di istruzione gli Stati membri devono quindi rispettare il diritto comunitario, in particolare le disposizioni relative alla libera circolazione e al libero soggiorno sul territorio degli Stati membri[10]. Gli Stati membri sono quindi liberi di optare o per un sistema di istruzione fondato sul libero accesso alla formazione senza limiti di iscrizione del numero degli studenti, ovvero per un sistema fondato su un accesso regolato che selezioni gli studenti. Tuttavia, che essi optino per l’uno o per l’altro di tali sistemi ovvero per una combinazione dei medesimi, le modalità del sistema scelto devono rispettare il diritto dell’Unione e, in particolare, il principio di non discriminazione in base alla nazionalità. Il principio è rafforzato dalle previsioni del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali delle Nazioni Unite[11]. 3. Discriminazione indiretta e possibili giustificazioni In tali termini ravvisata la rilevanza comunitaria della questione, nel merito la pronuncia esamina la portata del principio di non discriminazione, con particolare attenzione alla discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga al medesimo risultato del trattamento discriminatorio diretto, fondato sulla cittadinanza[12]. A meno che non sia obiettivamente giustificata e adeguatamente commisurata allo scopo perseguito, una disposizione di diritto nazionale dev’essere giudicata indirettamente discriminatoria[13] quando, per sua stessa natura, tenda ad incidere più sui cittadini di altri Stati membri che su quelli nazionali e, di conseguenza, rischi di essere sfavorevole in modo particolare ai primi[14]. Il requisito di residenza, come quello posto dalla censurata normativa nazionale, risulta essere più facilmente soddisfatto dai cittadini nazionali, i quali risiedono per lo più in Belgio, che dai cittadini di altri Stati membri, i quali risiedono per contro, in linea generale, in uno Stato membro diverso dal Belgio[15]. Per provare la legittimità della disciplina normativa in esame, occorre dimostrare che la stessa mira a garantire la realizzazione di un obiettivo legittimo e non deve eccedere quanto necessario per raggiungerlo, posto che la discriminazione indiretta basata sulla nazionalità è vietata salvo che non risulti obiettivamente giustificata[16]. L’esame condotto dalla Corte è riconducibile alle tecniche argomentative del bilanciamento degli interessi in applicazione del principio di proporzionalità[17]. La verifica di legittimità della disciplina normativa nazionale è così subordinata alla dimostrazione di tre possibili ragioni di interesse pubblico corrispondenti alle comunitarie “ragioni imperative di interesse generale”[18]: l’afflusso di studenti stranieri pone un onere eccessivo a carico delle finanze pubbliche; la qualità dell’insegnamento rischia di essere compromessa; la qualità del sistema sanitario pubblico della Comunità francese rischia di essere compromessa dalla limitatezza di personale medico qualificato. A sostegno della scelta normativa assunta il governo belga richiama la giurisprudenza della Corte che afferma la legittimità delle condizioni di residenza riguardo all’accesso all’istruzione, consentendo allo Stato ospitante di chiedere al futuro studente di dimostrare, mediante tale condizione di residenza, un “certo grado di integrazione” nella società del suddetto Stato[19]. La giurisprudenza richiamata, tuttavia, come rimarcato dall’Avvocato generale[20], è riferita all’accesso all’aiuto economico per coprire i costi dell’istruzione in un altro Stato membro[21], e non si occupa della materia ben differente dell’accesso all’istruzione in un altro Stato membro, di cui si occupa il caso di specie. 4. Le ragioni imperative di interesse generale alla prova del test di proporzionalità (ipotesi di eccesso di potere legislativo) La prima possibile scriminante, quella del diritto all’istruzione superiore finanziariamente condizionato in capo ai non residenti, viene esclusa, non tanto perché non possa assumere rilevanza, come per contro sostenuto dall’Avvocato generale[22], quanto perché “alla luce delle spiegazioni fornite dalla Comunità francese quali risultanti dalla decisione di rinvio, gli oneri finanziari non costituiscono un motivo essenziale che ha condotto all’adozione del decreto” contestato[23]. Né si potrebbe obiettare che gli studenti che si recano all’estero per studiare beneficerebbero di un’istruzione finanziata dal bilancio pubblico dello Stato membro ospitante, senza contribuire al suo finanziamento tramite contribuzione fiscale, né necessariamente «ripagare quanto ricevuto» restando ad esercitare una professione nello Stato ospitante e pagandovi le imposte[24]. Il motivo relativo alla salvaguardia dell’omogeneità del sistema di istruzione superiore risulta assorbito, posto che è sostenuto con le medesime argomentazioni addotte per difendere le esigenze connesse alla tutela della sanità pubblica. Il passaggio argomentativo pare sul punto affrettato, essendo ben diversa la valutazione della capacità del sistema di istruzione superiore di assorbire un determinato contingente di studenti rispetto alla valutazione della necessità del servizio sanitario nazionale di disporre di personale medico qualificato. In termini di servizio pubblico, la prima valutazione tocca il diritto all’istruzione superiore degli aspiranti studenti[25]; la seconda riguarda invece l’utente della prestazione sanitaria[26]: in entrambi i casi situazioni giuridiche pretensive condizionate alle modalità di organizzazione del servizio da erogare, tuttavia regolate da differenti disposizioni normative e comprimibili per differenti ragioni imperative di interesse generale[27]. Con riferimento all’ultima ragione imperativa di interesse generale menzionata (la qualità del servizio sanitario) la pronuncia in esame si avvale del tipico dialogo pregiudiziale instaurato con il giudice rimettente. Come sostenuto dall’Avvocato generale nelle conclusioni, gli elementi forniti dal Belgio negli atti di causa indicano che la valutazione del prospettato rischio per il sistema sanitario pubblico, a sostegno della giustificazione per motivi di sanità pubblica addotta, risulta “di gran lunga insufficiente” rispetto ai livelli richiesti[28]. Posto che spetta al giudice del rinvio interpretare il diritto nazionale nel rispetto del diritto comunitario, la Corte orienta il suo sindacato vincolandolo a considerare che il nesso tra la formazione dei futuri operatori sanitari e l’obiettivo diretto a mantenere un servizio medico-ospedaliero di qualità, equilibrato e accessibile a tutti è solamente indiretto “e meno causale” rispetto al nesso esistente tra l’obiettivo della sanità pubblica e l’attività degli operatori sanitari già presenti sul mercato[29]. Le indicazioni della Corte sul punto paiono di non immediata chiarezza: il giudice comunitario rimette la valutazione di tale nesso ad “un’analisi prospettiva che dovrà estrapolare muovendo da una serie di elementi aleatori e incerti, tenendo conto della futura evoluzione del settore sanitario interessato, ma parimenti dall’analisi della situazione esistente attualmente”. Il secondo vincolo imposto dal giudice comunitario opera verso le autorità statali interessate, laddove il riferimento pare riguardare il legislatore e l’Amministrazione, che dovranno dimostrare l’effettiva sussistenza di tali rischi, fornendo al giudice l’analisi dell’idoneità e della proporzionalità del provvedimento adottato dallo Stato medesimo, nonché da precisi elementi che consentano di avvalorarne il ragionamento[30]. Nelle cause principali, tale analisi deve consentire, in particolare, di valutare, per quanto attiene ad ognuno dei nove corsi di formazione oggetto del decreto contestato, il numero massimo di studenti che può essere formato nel rispetto delle norme qualitative di formazione auspicate. Essa deve inoltre indicare il numero di diplomati richiesto che deve essere presente nella Comunità francese per ivi esercitare una professione medica o paramedica al fine di garantire una sufficiente disponibilità dei servizi sanitari pubblici. Assunti tali necessari elementi istruttori il giudice del rinvio dovrà valutare se una limitazione del numero di studenti non residenti sia idonea ad aumentare il numero di diplomati disposti a garantire, nel tempo, la disponibilità di servizi sanitari in seno alla Comunità francese. Dovrà inoltre valutare se la normativa oggetto delle cause principali non risulti eccedente rispetto al fine perseguito e se non sussistano misure meno restrittive che ne garantiscano il conseguimento, quali ad esempio misure volte ad incoraggiare gli studenti che compiano i loro studi nella Comunità francese a stabilirvisi, al termine dei loro studi, o volte a invogliare professionisti formatisi al di fuori della Comunità francese a stabilirsi sul territorio di quest’ultima[31]. Soltanto l’esito della duplice istruttoria imposta dal giudice comunitario ai competenti poteri statali (normativo-amministrativo e giurisdizionale) potrà eventualmente dimostrare il rispetto del principio di proporzionalità, che risulta viceversa violato ove il trattamento discriminatorio sia adottato “quale misura cautelare contro un problema avvertito per il futuro”[32]. 5. Il numero chiuso in Italia: il fabbisogno di medici non assume diretta rilevanza La pronuncia esaminata fornisce alcuni spunti di riflessione anche con riferimento alla disciplina italiana sull’accesso programmato alle facoltà di area medica. La giurisprudenza amministrativa ha affrontato in alcune occasioni censure intese a contestare il criterio del fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo, criterio che concorre secondo la legislazione nazionale con quello della disponibilità dell’offerta formativa delle Università a determinare il numero degli ammessi[33]. La rilevanza comunitaria delle questioni poste, negata dal giudice amministrativo nazionale, sarebbe riferita alla necessità di estendere il criterio del fabbisogno di professionalità all’intera area comunitaria con riferimento all’arco temporale decorrente dai prossimi cinque/dieci anni in relazione al compimento degli studi. Il Consiglio di Stato ha rigettato tale argomentazione ritenendo sussidiario e pressoché inutilizzabile il criterio evidenziato, recessivo rispetto a quello attinente alla “potenzialità” del sistema universitario comprensiva dei mezzi, delle strutture, delle attrezzature tecniche, del numero dei docenti che siano in grado di fornire a coloro che intendono conseguire la laurea in medicina e chirurgia un’adeguata formazione scientifica, così come richiede la normativa comunitaria la quale si è occupata di disciplinare la formazione anche tecnico-pratica secondo standard minimi didattici e la libera circolazione dei professionisti nel territorio dell’Unione europea[34]. Come rilevato dalla Corte costituzionale, mediante considerazioni riferite alla legislazione precedente ma valide anche per quella oggi vigente, l’accesso ai corsi universitari è materia di legge; i principi fondamentali relativi all’istruzione, ricavabili dagli artt. 33 e 34 Cost., presuppongono organizzazione e diritti che sono aspetti speculari della materia, l’una e gli altri implicandosi e condizionandosi reciprocamente; in questo senso il diritto all’istruzione nei livelli più alti, sia pure per i più capaci e meritevoli, è necessariamente condizionato dalle disponibilità, dai mezzi tecnici e dalle risorse umane degli atenei[35]. La riserva di legge è soddisfatta nell’osservanza anche della normativa comunitaria che impone che gli studi teorici si accompagnino necessariamente a esperienze pratiche acquisite attraverso attività cliniche o, in genere, operative, svolte nel corso di periodi di formazione e di tirocinio aventi luogo in strutture idonee e dotate delle strumentazioni occorrenti; ciò necessariamente presuppone che tra la disponibilità di strutture e il numero di studenti vi sia un rapporto di congruità in relazione alle specifiche modalità di apprendimento[36]. Le questioni poste all’attenzione del giudice amministrativo nazionale non sono state conseguentemente ritenute di rilevanza comunitaria: nessuna norma comunitaria vieta il numero chiuso; le direttive concernono il reciproco riconoscimento dei titoli sulla base di standard di formazione minima a garanzia di un reale possesso delle conoscenze necessarie allo svolgimento della professione, ma lasciano agli Stati di determinare gli strumenti, i mezzi e le modalità più opportune per adempiere all’obbligo di risultato imposto dalla normativa comunitaria. Il criterio del “fabbisogno” di medici sarebbe dipendente da una possibilità ritenuta “non reale”: quella di una disponibilità così ampia di offerta formativa, da suggerirne una compressione per non saturare eccessivamente la professione e il mercato[37]. Anche le raccomandazioni del Ministero della salute rese in occasione delle programmazioni annuali degli accessi ai corsi di laurea e di laurea specialistica dell’area sanitaria, di contenere il numero delle immatricolazioni, non va letta nel senso di una mera limitazione quantitativa in funzione del fabbisogno del mercato, quanto piuttosto per la necessità che la formazione specialistica sia migliore e tale da garantire di raggiungere (ed eventualmente anche di superare) i livelli comunitari[38]. Per tali motivi non è stata ritenuta rilevante l’interpretazione pregiudiziale della Corte di giustizia invocata avanti al Consiglio di Stato, perché la determinazione del numero chiuso non è dipesa dalla considerazione del fabbisogno nazionale di medici. La legge n. 264 del 1999 non comporta restrizioni alla libertà di stabilimento, di prestazioni dei servizi, di iniziativa economia e di concorrenza, considerata la libera partecipazione alle prove di ammissione ai corsi a numero programmato da parte degli studenti comunitari ed extracomunitari residenti in Italia o all’estero, i quali, ove collocati utilmente in graduatoria vengono immatricolati presso l’Ateneo interessato al pari dei cittadini italiani[39]. Esclusa in tali termini una violazione dei richiamati principi e disposizioni comunitarie, il parametro di legittimità delle previsioni normative sull’accesso programmato resta quello costituzionale, al fine di garantire un corretto rapporto fra il numero degli studenti e le strutture disponibili per lo svolgimento dell’attività didattica, di garantire il diritto allo studio dei «capaci e meritevoli» (art. 34 Cost.), oltre che per lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica (art. 9 Cost.). Le norme comunitarie rilevanti riguardano la determinazione vincolante di standard di formazione minima a garanzia di un reale possesso delle conoscenze necessarie allo svolgimento della professione ed in tal senso condizionano le scelte organizzative statali. Rispetto alla esaminata pronuncia della Corte di giustizia, pur riferita al differente caso di discriminazione indiretta nella determinazione del numero chiuso, il giudice amministrativo nazionale disgiunge i due piani d’analisi: la qualità del servizio pubblico di istruzione universitaria e la qualità del servizio sanitario in ragione del contingente di personale medico qualificato da destinarvi. Se il fabbisogno di professionalità deve riguardare l’intera area comunitaria, più complesso è per i singoli Stati dimensionare la formazione universitaria in vista dell’assorbimento del personale formato all’interno del proprio servizio sanitario. Il giudice amministrativo italiano, sulla scorta della legislazione nazionale, ritiene tale seconda valutazione non determinante ai fini della programmazione degli accessi universitari; il giudice comunitario, con riferimento alla legislazione belga, ritiene per contro i due piani strettamente correlati ma rimette ai poteri statali la valutazione della stessa correlazione e della sua dimensione.   ________________________________ [1] C.G.U.E., sez. Grande, 13 aprile 2010, C 73/08, Nicolas Bressol e altri contro Gouvernement de la Communauté française, non ancora pubblicata nella Raccolta (in www.curia.europa.eu). [2] Alla stessa data (24 gennaio 2007) la Commissione inviava all’Austria lettera formale di diffida per inosservanza della sentenza della Corte 7 luglio 2005, causa C 147/03, Commissione/Austria (Racc. pag. I 5969). Anche tale procedimento è stato sospeso. [3] Cfr. punto 25: “Il giudice del rinvio ha espresso dubbi in ordine alla legittimità del decreto 16 giugno 2006, ritenendo che le disposizioni della Costituzione belga, il cui sindacato rientra nelle sue competenze e di cui viene lamentata la violazione, debbano essere lette in combinato disposto con gli artt. 12, primo comma, CE, 18, n. 1, CE, 149, nn. 1 e 2, secondo trattino, CE, e 150, n. 2, terzo trattino, CE”. Per un’analisi generale del fenomeno S. Foà, Giustizia amministrativa e pregiudizialità costituzionale, comunitaria e internazionale, Napoli, 2010, in corso di stampa, ed ivi ulteriori richiami giurisprudenziali. [4] Cfr. art. 149, n. 1, CE. [5] C.G.U.E. sentenze 15 febbraio 1985, causa 293/83, Gravier (Racc. pag. 593, punto 25), 27 settembre 1988, causa 42/87, Commissione/Belgio (Racc. pag. 5445, punti 7 e 8), 1° luglio 2004, causa C 65/03, Commissione/Belgio (Racc. pag. I 6427, punto 25), 7 luglio 2005, Commissione/Austria, punto 32, e 11 gennaio 2007, causa C 40/05, Lyyski (Racc. pag. I 99, punto 28). A commento G. Santilli, Il reclutamento degli insegnanti in Svezia: la Corte giustifica la deroga al principio di non discriminazione, in Dir. pubb.comp. eur., 2007, 1023 ss. sulla pronuncia Lyyski; P. Hilpold, Hochschulzugang und Unionsbürgerschaft, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2005, 647 ss. sulla pronuncia Commissione/Austria. [6] Cfr. art. 149, n. 2, secondo trattino, CE [7] Cfr. art. 150, n. 2, terzo trattino, CE. Sentenza 1° luglio 2004, causa C 65/03, Commissione/Belgio, punto 25, cit. [8] Nelle conclusioni relative alla controversia qui rassegnata, l’Avvocato generale ricorda come il precedente orientamento della Corte di Giustizia fosse più restrittivo. La Corte riteneva che l’insegnamento universitario fosse incluso nella nozione di «preparazione professionale» nel senso che prepara e conferisce l’idoneità necessaria ad esercitare una professione, un mestiere o un’attività particolare. La Corte ha giudicato che così è «non solo se l’esame finale conferisce il titolo immediato per l’esercizio di una professione, mestiere o attività determinato che presuppone questo titolo, ma anche nel caso in cui detti studi conferiscano un’idoneità particolare, vale a dire nei casi in cui lo studente ha bisogno di cognizioni acquisite per l’esercizio di una professione, mestiere o attività anche se l’acquisto di dette cognizioni non è prescritto per tale esercizio da disposizioni di legge, di regolamenti o amministrative». La Corte ha concluso che gli studi universitari rispondono, in generale, a questi criteri. «Ciò non avviene solo per determinati cicli di studi particolari i quali, date le loro caratteristiche intrinseche, sono destinati a coloro che desiderano approfondire le loro conoscenze generali piuttosto che intraprendere un’attività lavorativa». Su tale pronuncia E. Traversa, Formazione professionale, accesso alle università e diritto comunitario, in Foro it. 1988, IV, c. 421; V. Broggi, L'insegnamento superiore e l'insegnamento universitario nel contesto della politica comune di formazione professionale della CEE, in Giust. civ. 1990, 897 ss. Per l’orientamento restrittivo della Corte, secondo cui i corsi prescelti rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato solamente se preparano gli studenti al mercato del lavoro, cfr. sentenza 13 febbraio 1985, causa 293/83, Gravier (Racc. pag. 593), nonché sentenza 2 febbraio 1988, causa 24/86, Blaizot (Racc. pag. 379). [9] Sentenze Commissione/Austria, punto 33, e Lyyski, punto 29. [10] Sentenze 11 settembre 2007, causa C 76/05, Schwarz e Gootjes-Schwarz, Racc. pag. I 6849, punto 70. a commento B. Manfredonia, Scuole private e libera prestazione di servizi, in Giur. it. 2007, 2138; P. Piciocchi, Un nuovo approccio al problema del sostegno pubblico della scuola, anche privata, nella giurisprudenza della Corte di giustizia, in Dir. pubb. comp. eur. 2008, 441 ss. Cfr. anche sentenza 23 ottobre 2007, cause riunite C 11/06 e C 12/06, Morgan e Bucher, Racc. pag. I 9161, punto 24. A commento D. Del Ben, Circolazione degli studenti e sussidi all'istruzione: verso un allargamento dello spazio europeo dell'educazione, in Dir. pubb. comp. eur. 2008, 476 ss. [11] L’art. 13, n. 2, lett. c), del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, adottato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966 ed entrato in vigore il 3 gennaio 1976 prevede : «Gli Stati parti del presente Patto, al fine di assicurare la piena attuazione [del] diritto [di ogni individuo all’istruzione], riconoscono che (…): C) l’istruzione superiore deve essere resa accessibile a tutti su un piano d’uguaglianza, in base alle attitudini di ciascuno, con ogni mezzo a ciò idoneo, ed in particolare mediante l’instaurazione progressiva dell’istruzione gratuita (…)». [12] C.G.U.E., sentenza 18 luglio 2007, causa C 212/05, Hartmann, Racc. pag. I 6303, punto 29. [13] Sui caratteri delle discriminazioni indirette cfr. le conclusioni dell’Avvocato generale E. Sharpston presentate il 25 giugno 2009 e giurisprudenza ivi citata (sentenza 1° luglio 2004, causa C 65/03, Commissione/Belgio, punto 28 e, riguardo all’art. 39, n. 2, CE, sentenza 15 maggio 2008, causa C 228/07, Petersen (Racc. pag. I 6989, punto 53 e giurisprudenza ivi citata). [14] Sentenze 30 novembre 2000, causa C 195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Racc. pag. I 10497, punto 40, e Hartmann, cit., punto 30. [15] Cfr. nello stesso senso le conclusioni dell’Avvocato generale E. Sharpston, punto 62. Sentenze 8 giugno 1999, causa C 337/97, Meeusen, Racc. pag. I 3289, punti 23 24, nonché Hartmann, cit., punto 31 [16] Sentenze 16 ottobre 2008, causa C 527/06, Renneberg, Racc. pag. I 7735, punto 81, nonché 19 maggio 2009, cause riunite C 171/07 e C 172/07, Apothekerkammer des Saarlandes e a., non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 25. [17] Sull’approccio della Corte di giustizia a valutare situazioni di coesistenza ed interferenza tra diritti fondamentali ed altri interessi protetti e sul diverso rigore del test di proporzionalità, cfr. J.H. Gerards, Fundamental Rights and other Interests: should it really make a difference?, in E. Brems (Ed.), Conflicts between Fundamental Rights, Antwerp, 2008, 655 ss., spec. 681 ss. [18] Cfr. le conclusioni dell’Avv. Generale, cit., in nota 53 secondo cui l’espressione «raisons impérieuses d’intérêt général», utilizzata sistematicamente dalla Corte in lingua francese è stata tradotta in inglese in una molteplicità di modi: «overriding reasons in the public interest» («ragioni imperative di interesse generale») è ritenuta la traduzione che ne rispecchia meglio il significato. Essa è stata impiegata di recente, ad esempio, nella sentenza 26 marzo 2009, causa C 326/07, Commissione/Italia (Racc. pag. I 0000, punto 41). [19] Sentenza 15 marzo 2005, causa C 209/03, Bidar (Racc. pag. I 2119). [20] Conclusioni, cit., punto 80. [21] Nella giurisprudenza più recente relativa ai costi dell’istruzione la Corte ha riconosciuto che i cittadini UE che hanno esercitato, in veste di studenti, il diritto alla libera circolazione conferito dal Trattato, hanno diritto a fruire dei vantaggi sociali in quanto cittadini UE, ai sensi degli art. 17 CE e 18 CE: sentenza 20 settembre 2001, causa C 184/99, Grzelczyk (Racc. pag. I-6193) e sentenza 11 luglio 2002, causa C 224/98, D'Hoop (Racc. pag. I 6191, punto 36). La seconda pronuncia ha ritenuto legittimo subordinare la concessione del vantaggio sociale in questione alla dimostrazione dell’esistenza di “un nesso reale tra il richiedente ed il mercato geografico del lavoro interessato” (punto 38). [22] Conclusioni, cit., punto 89, secondo cui “l’argomento puramente economico suscita perplessità” ed ivi il richiamo alla sentenza 17 maggio 2005, causa C-109/04, Kranemann (Racc. pag. I 2421, punto 34 e giurisprudenza ivi citata). [23] Cfr. punto 50 della sentenza in esame. [24] Cfr. le conclusioni dell’Avvocato generale, cit., punto 95, ove è richiamata la tesi del free rider e si sostiene che “la tesi implicita è che gli studenti non cittadini belgi, di cui trattasi, commettono una qualche forma di abuso. Chiaramente non è questo il caso. Gli studenti che si recano in un altro Stato membro per proseguirvi la propria istruzione esercitano il loro diritto alla libera circolazione – un diritto di cui possono godere, in quanto cittadini dell’Unione, senza alcuna discriminazione fondata sulla cittadinanza. Le loro presunte intenzioni, invocate dal legislatore della Comunità francese, sono piuttosto irrilevanti”. Sugli studenti quali free riders cfr. già le Conclusioni dell’Avvocato generale Jacobs presentate il 20 gennaio 2005 Causa C 147/03, Commissione c. Austria; Conclusioni dell'Avvocato generale Slynn, causa 293/83, Gravier. Sulla configurabilità di due tipologie di mobilità studentesca nell’UE, una “virtuosa” (di studenti che, indipendentemente dalle barriere linguistiche, si spostano per l’eccellenza dei corsi di studio offerti in altri Stati membri e/o perché detti corsi esteri meglio rispondono al loro talento o ambizione professionale) ed una “di comodo” (di studenti che preferiscono accedere ad un sistema d’istruzione limitrofo più liberale, aggirando in tal modo le stringenti condizioni d’accesso previste nei loro Stati membri) cfr. le Conclusioni dell’Avvocato generale Jacobs presentate il 20 gennaio 2005 in Causa C 147/03, cit., punti 39-41, che tuttavia nega che l’ordinamento comunitario debba o possa disciplinare diversamente le suddette situazioni. [25] S. Foà, L’istruzione tra diritto sociale e interesse legittimo, in R. Ferrara - S. Sicardi (a cura di), Itinerari e vicende del diritto pubblico in Italia. Amministrativisti e costituzionalisti a confronto, Padova, 1998, 229 ss. [26] S. Foà, Il fondamento europeo del diritto alla salute. Competenze istituzionali e profili di tutela, in C.E. Gallo e B. Pezzini (a cura di), Profili attuali del diritto alla salute, Milano, 1998, 57 ss. R. Cavallo Perin, La configurazione della cittadinanza amministrativa, in Dir. amm., 2004, 201 ss., con riferimento all’ordinamento nazionale ritiene che il collegamento tra la titolarità del diritto di credito alle prestazioni sanitarie e la qualità di residente rappresenti uno dei contenuti propri dello status di “cittadinanza amministrativa”. [27] Sulla configurazione del diritto alla salute, R. Ferrara, voce Salute (diritto alla), in Dig. disc. pubb., Vol. XIII, Torino, 1995, 513 ss. Sulla correlazione tra diritto alla salute e organizzazione del servizio sanitario, da ultimo, C. Bottari, Tutela della salute ed organizzazione sanitaria, Torino, 2009, passim. [28] Conclusioni, cit. punto 115. [29] Sentenza 10 marzo 2009, causa C 169/07, Hartlauer, non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 51-53, nonché 19 maggio 2009, cause riunite C 171/07 e C 172/07, Apothekerkammer des Saarlandes e a., non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 34-40. [30] Sentenze 18 marzo 2004, causa C 8/02, Leichtle, Racc. pag. I 2641, punto 45, e sentenza 7 luglio 2005, causa C 147/03, Commissione/Austria, Racc. pag. I 5969, punto 63. [31] La Corte chiede in ultima analisi di ripetere le valutazioni già espresse in sede di proposta ed approvazione del testo normativo la cui applicazione è contestata, sospettando un’ipotesi di eccesso di potere legislativo riferito alla violazione dei principi comunitari in esame. Sul principio di proporzionalità in ambito comunitario M.C. Ciciriello, Il principio di proporzionalità nel diritto comunitario, Milano, 1999, passim. Secondo giurisprudenza comunitaria costante «perché una normativa nazionale sia conforme al principio di proporzionalità, si deve accertare non soltanto che i mezzi da essa predisposti siano idonei a conseguire lo scopo perseguito, ma anche che non eccedano quanto è necessario per raggiungere detto scopo»: sentenza 14 settembre 2006, cause riunite C-158/04 e C-159/04, Alfa Vita Vassilopoulos e Carrefour-Marinopoulos, in Racc. pag. I-8135; 16 dicembre 2008, causa C-205/07, Gysbrechts e Santurel Inter, in Racc. pag. I-9947. [32] Così le conclusioni dell’Avvocato generale, punto 125, che riguardo “ad una presunta giustificazione attinente alla sanità pubblica”, ritiene che il decreto “sia stato essenzialmente preventivo” e richiede al giudice nazionale per poterne argomentare la legittimità la dimostrazione di “elementi sostanzialmente più significativi di quelli sottoposti alla Corte”. [33] L’art. 3, comma 1, lett. a, della legge n. 264 del 1999 e successive modifiche dispone che nella determinazione annuale del numero di posti a livello nazionale per talune facoltà (medicina e chirurgia, veterinaria, architettura ed altre: v. art. 1 della legge) il Ministro per l’università e la ricerca scientifica debba valutare “l’offerta potenziale del sistema universitario, tenendo anche conto del fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo”. [34] Cons. St., sez. VI, 5 febbraio 2008, n. 1931; Id., sez. VI, 24 giugno 2008, n. 5418; Id., 6 giugno 2008, n. 5542, tutte in in www.giustizia-amministrativa.it. [35] Corte cost., 27 novembre 1998, n. 383, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1999, 864 (m), con nota di G. Greco, Riserva relativa di legge e criteri (impliciti) desunti dalla normativa comunitaria: il caso del numero chiuso alla facoltà di medicina (Nota a Corte cost., 27 novembre 1998, n. 383, Abramo e T.a.r. Lazio, sez. III, ord. 2 marzo 1999), ivi, 867 ss. [36] Sulla necessità di garantire un corretto rapporto fra il numero degli studenti e le strutture disponibili per lo svolgimento dell’attività didattica cfr. anche T.a.r. Puglia, sez. I, 23 agosto 2006, n. 3051, in Giurisdiz. amm., 2006, II, 1622; T.a.r. Toscana, sez. I, 27 ottobre 2003, n. 5465, in Ragiusan, 2004, fasc. 245, 46. A. Gandino, La questione del «numero chiuso universitario»: il punto di vista del giudice amministrativo, in Foro amm.-Tar, 2005, 2072. [37] Cons. St., sez. VI, 5 febbraio 2008, n. 1931, cit. [38] Cons. St., sez. VI, 5 febbraio 2008, n. 1931, cit. [39] Cfr. da ultimo, Cons. Stato, sez. II, parere 15 aprile 2010, n. 1631; Id., parere 12 novembre 2008, n. 2256, entrambi in www.giustizia-amministrativa.it.   (pubblicato il 27.9.2010)